强化基层民政 助力脱贫攻坚——青海省大通县景阳镇甘树湾村蹲点剖析调研报告

◎ 廖 鸿 宋忠伟 吕增辉

5月30日-6月5日，民政部第8工作组赴青海省大通回族土族自治县景阳镇甘树湾村开展蹲点调研，通过看、访、谈、问、查，全面了解掌握甘树湾村自然环境、经济资源、人口结构、民生工作等情况，深入分析乡村致贫原因，重点分析了甘树湾村基层民政工作在脱贫攻坚中发挥的作用，为进一步强化基层民政工作，助力乡村脱贫攻坚提供借鉴。

一、甘树湾村基本情况

甘树湾村位于青海省东北部，地处青藏高原和黄土高原的过渡地带，祁连山麓之南。全村总面积2.87平方公里，平均海拔约2500米，年降水量450—800毫米。村里无矿产、森林、草原、水库等资源。全村共有耕地1780亩，人均约1.8亩，主要以种植小麦、马铃薯、油菜为主，个别农户种植党参、树苗等经济作物。作为青海省大通县确定的一般贫困村，全村共256户988人，60岁以上老人125人，党员54名，下设5个村民小组。目前全村有低保户13户，其中建档立卡贫困户10户，共32人。通过面上了解，点上调研，挨户访谈，工作组得出结论，甘树湾村之所以贫困，主要有四方面原因：

一是自然资源匮乏。甘树湾村地处半浅山、半脑山地区，干旱少雨，气候寒冷，农作物产量较低。而且也缺乏人文历史积淀和自然景观，工业和旅游业都无从发展。同时受制于流动人口较少，商业也几乎没有。

二是经济基础薄弱。村里原有砖瓦厂一个，对外承包年收入十几万元，后由于环保原因被关停，现在全村无集体经济收入。从村民收入角度看，2017年人均纯收入10420元，比2016年增长4.2%，增速缓慢。村里2017年种植小麦亩产约600斤，收购价1元/斤；马铃薯亩产约4000斤，收购价0.3元/斤；油菜亩产350-400斤，收购价2-2.3元/斤，务农收入整体较低。

三是人口老龄化严重。村里60岁以上老人125人（60-69岁78人，70-79岁37人，80岁以上10人），占全村总人口的11%，每年以3%的速度递增。按照60岁以上老人达到总人口的10%的标准衡量，甘树湾村已经进入老龄化。由于务农收入较低，村里多数青年劳动力在外打工，导致留守老人和儿童问题突出，老年人普遍文化程度较低，思想传统、保守。

四是因病因残致贫。村里的低保户和贫困户多数是因病因残致贫，由于病患的医疗支出费用较大，导致了家有重病患者的家庭入不敷出，陷入贫困；家有残疾人的家庭，由于劳动能力的全部或部分丧失，没有稳定的收入来源，导致陷入贫困。另外，目前的保障标准不高，仅仅着眼于困难家庭最基本的生活需要，不能促进长远发展，贫困问题无法从根本上解决。

二、甘树湾村脱贫攻坚工作举措

甘树湾村立足村情实际，对照贫困村退出、贫困人口稳定脱贫“六项标准”，深入开展脱贫攻坚，力争实现2018年底全村脱贫摘帽。

一是严格落实村两委领导责任。村党支部和村委会班子成员凝智聚力，同时充分发挥上级向村里派驻的第一书记才干，将脱贫攻坚作为首要工作全力推进，村与镇、镇与县层层签订目标责任书，立下“军令状”，建立上下贯通、横向到边、纵向到底的责任体系，进一步明确任务、落实责任。

二是切实做到扶贫对象精准识别。村里严格按照“五优先、十不准”标准，坚持“应纳尽纳、应退尽退”原则，准确运用“五看法”，通过多领域数据比对，多轮次开展建档立卡数据核查和精准识别“回头看”，严格履行“两评议两公示一比对一公告”程序，挤水分、纳真贫，切实提高贫困对象识别准确度。

三是突出依靠优势产业扶贫。立足村情，按照“宜农则农、宜牧则牧”的原则，村里成立大通丰谷良种繁育专业合作社，依托合作社，集中流转土地5000多亩（包括周边村庄），发展社员245户1056人，包括贫困户10户35人，合作社有固定员工36人，人均年收入2.5万元；每年雇佣临时员工5000人次，发放临时工资35万元。土地流转后，大量年轻劳动力可以选择外出打工，获得更高收入。

四是注重汇聚各方力量扶贫。甘树湾村组织实施补短板工程，全面助力脱贫攻坚。完成了村饮水工程巩固提升、村电网升级改造、村道路硬化加宽、村卫生室“四室分离”维修改造等大批扶贫项目。按照每户4.5万元的标准发放补助金，对村里的危房进行改造，切实提高贫困户住房质量和安全水平，稳定实现困难群众“两不愁、三保障”。

三、甘树湾村基层民政工作助力脱贫攻坚情况

通过甘树湾村蹲点，我们发现基层政权建设、社会救助、养老服务以及社会组织等几项民政业务工作对于助力乡村脱贫攻坚作用尤其明显。

一是基层政权建设为脱贫攻坚提供组织保障。基础不牢，地动山摇。甘树湾村通过选好配强负责人，明确职责分工，优化民主决策等举措，进一步加强基层政权建设，为脱贫攻坚提供组织保障。选好配强负责人。由党支部推荐出初步名单，采取挨家挨户征集意见的办法，最终确定两名候选人，实行差额选举；为确保程序合理公正，在镇政府部门派专人现场监督下，实行无记名式集中投票，有效票占所有选民人数70%以上，投票方能生效。村两委班子成员按照职能分工，各司其职，各负其责。实行民主议事制度。立足多数村民外出打工实际，实行村民代表大会制度和村民组长会议制度相互补充的组织形式，每10户选出一位村民代表；全村分为5个村民小组，每个小组选出一位组长，无法召开村民代表大会时可召开村民组长会。

二是社会救助为脱贫攻坚提供兜底保障。目前村里有低保户13户，含建档立卡户10户，另外，村里还有特困供养人员1人，实现了应保尽保。在2007-2008年度，共有4人享受了医疗救助。2018年当地农村低保标准为人均3700元，比扶贫标准线略低（扶贫标准为3762元）。通过实施社会救助，为困难群众提供兜底保障。严格申报程序。申请人向所在村民小组提出申请，经村民小组评议后报到村里，村里审议通过，由镇民政部门入户调查，再由县民政部门进行核对后公示。力求救助对象精准。依托居民家庭经济状况核对平台，对居民家庭经济情况进行核对，准确掌握各类民政救助对象家庭财产和收入情况；杜绝“人情保”、“关系保”、“平均保”、“拼户保”和错保、漏保，全面纠正程序不规范、资料不健全等问题，切实提高了民政救助保障对象精准识别率。实施分类救助。根据村里贫困程度将农村低保分为3档：重点保障户、基本保障户和一般保障户，补差发放低保金。对于一档和二档（重点保障户、基本保障户），采取产业扶贫+低保的办法，提高造血功能；对于三档（一般保障户），无产业扶持政策。另外，针对16岁以下未成年人、60岁以上老年人、长期卧床病人以及重度残疾人等民政四类对象，分类施保金每人每月增发46.25元，每年555元。

三是养老服务为脱贫攻坚提供有力保障。甘树湾村老年人较多，而且普遍文化程度低，收入较低。通过开展养老服务，一方面为老年人生活提供了保障；另一方面也为年轻劳力外出务工解决了后顾之忧，提升了整个家庭收入。建立老年之家幸福院。县民政投入30万元，将甘树湾村闲置的小学改造成老年之家幸福院，幸福院由村干部直接管理，娱乐、健身、食堂等一应俱全。此外，县民政每年给下拨1万元资金，用于幸福院日常运行。幸福院为村里老年人提供1元钱午餐。发放老龄补贴。认真落实养老金和高龄补贴政策，为60岁以上老人每人每月发放养老金160元，为70岁以上老人发放高龄补贴，标准为：70-79岁，每人每月110元；80-89岁，每人每月120元；90-100岁，每人每月140元；100岁以上老人每人每月180元。提供医疗卫生服务。村里为每位老人建立了健康档案，定期为老人提供免费体检。村里设有卫生室，配备一名村医，对常见性疾病进行早期干预和治疗。

四是社会组织为脱贫攻坚提供多元化服务。城乡社区服务类社会组织扎根基层，利用自身职能优势，为脱贫攻坚提供多元化服务。提供资金支持。甘树湾村所在的大通回族土族自治县投入财政扶贫资金5800万元，在116个贫困村成立扶贫互助协会，累计发放互助金借款10326笔8589.2万元，有效破解贫困群众产业性发展启动资金筹集难的问题，提供最方便、最快捷、最有效的资金支持。提供技术指导。为提高农户种植科技水平，村里将大通回族土族自治县农技推广协会引入到村专业合作社，采取“合作社+协会+农户”的运转模式，为农户提供农业技术服务，带动种植马铃薯、蚕豆增产20%。提供专业服务。甘树湾村老年之家幸福院仅三名工作人员（院长、管理员、厨师），院里具体服务性工作由大通夕阳红社会养老服务中心承担。对于身体状况行动不便的照顾对象，该社会组织还提供上门服务。村里成立了大通县甘树湾老年人协会，定期开展活动，切实提升老年人幸福感和获得感。

四、工作启示

脱贫攻坚是党中央全面建设小康社会战略部署中的一项重要民生工程。民政工作关系基本民生保障，在脱贫攻坚中承担着重要职责。甘树湾村作为全国千百万贫困村的一个缩影，在脱贫攻坚中的做法举措以及当地基层民政发挥的职能作用，为当前强化基层民政工作、助力乡村脱贫攻坚提供了鲜活案例经验，也为我们做好下一步工作带来启示。

一是乡村脱贫攻坚为强化基层民政工作提供契机、搭建平台。甘树湾村在脱贫攻坚的过程中，县、镇两级政府高度重视，人员、物资投入较大，基层民政工作也得到了切实加强。总书记提出脱贫攻坚要做到“四个切实”，切实落实领导责任、切实做到精准扶贫、切实强化社会合力、切实加强基层组织。为民政工作中的基层政权和村委会建设、社会救助、社会组织等基层民政工作提出了要求，形成了推力，创造了条件。

二是基层民政工作为推进乡村脱贫攻坚强化基础、提供助力。基层民政至少可以从以下方面为乡村脱贫攻坚强化基础、提供助力：加强村“两委”班子建设，深入推进基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，落实村务公开制度，夯实脱贫攻坚组织基础；精准发现和识别救助对象，提升临时救助标准，建立贫困群众信息系统，为脱贫攻坚提供兜底保障；培育发展城乡社区社会组织，发展社会工作者队伍，鼓励倡导志愿服务活动，为脱贫攻坚提供社会帮扶；健全农村“三留守”关爱机制，设立留守儿童服务站、留守妇女互助组，推进农村幸福院、日间照料中心等养老机构建设，为脱贫攻坚提供服务支持。

三是乡村脱贫攻坚需要因地制宜、因人施策。脱贫攻坚贵在精准、重在精准、成败在精准。贫困的成因不同，解决的方式自然也不尽相同，“灌水式”扶贫方法已经不能完全适应当前脱贫攻坚形势需要，要向精准迈进，由“漫灌”改为“滴灌”。甘树湾村立足村情，通过合作社进行土地流转、规模经营，带动全村收入增加，也正是体现了因地制宜的特性。开展乡村精准扶贫工作，要在“精”和“准”上做好结合文章，做到因地制宜、因人施策，一地一业、一户一策、一人一方，做到脱真贫、真脱贫。

四是基层民政工作需要抓住重点、统筹推进。基层民政领域宽、内容杂、工作量大。各级民政工作涉及的职责范围、服务对象不同，工作重点自然也有所差异。甘树湾的蹲点调研我们深切感知，基层政权建设、社会救助、养老服务等涉及群众切实利益的民政业务，受到基层普遍重视，在日常民政业务量中的比重也较大。习近平总书记指出，要盯住事关全局的重点工作，把力量凝聚到点上，着力解决涉及全局的突出问题，以点带面，推动全局，避免“撒胡椒面”式地这里抓一下，那里敲一点。在强化基层民政工作上，我们应该立足基层实际需求，找准基层民政与脱贫攻坚“结合点”，选准“切入口”，瞄准“着力点”。同时注重结合区域差异、形势需求，做好加法减法。一些地方经济落后、困难人口多，低保工作就要相应做加法；一些地方老年人数量少、位置分散，千名老人床位数就要相应做减法，从而进一步强化基层民政、夯实民生基础。