兵团非职工承包土地问题的调研与思考

罗云方 马召伟 徐勇

摘 要 非职工承包土地问题已经影响兵团社会经济发展和职责使命发挥。因此，探究兵团非职工人员土地承包问题具有非常重要的理论价值和实践价值。本文拟从非职工承包土地问题调查，人员产生背景，非职工承包土地人员现状、特点及变化规律；非职工承包土地人员劳动用工法律关系；非职工承包土地人员承包经营管理制度；非职工承包土地存在的问题及分析；对策研究及建议等方面来进行探讨。

关键词 兵团 非职工 承包土地

中图分类号：D923.2 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2018.05.084

Abstract The issue of land contracted by non-employees has affected the socio-economic development of the XPCC and the mission of its mission. Therefore， it is of great theoretical value and practical value to explore the problem of land contracting for non-staff members of the Corps. This article plans to investigate non-employee contracted land issues， personnel background， non-employee contracted land personnel status， characteristics and changes in law； legal relations of non-employed contracted land personnel labor employment； non-employed contracted land personnel contract management system； non-employee contracted land The existing problems and analysis， countermeasure research and suggestions are discussed.

Keywords Corps； non-employee； land contract

深化兵团改革是以习近平同志为核心的党中央做出的重大战略部署，是实现社会稳定和长治久安总目标的重要举措。非职工承包土地过程中凸显的问题和产生的风险已经影响兵团社会经济发展和职责使命发挥。因此，研究团场非职工人员土地承包问题具有非常重要的理论价值和实践意义。本文通过调查研究，试图厘清多年兵团非职工承包土地状况，非职工与团场的法律关系，非职工承包土地存在的问题、隐患以及对策建议等理论与实践问题，以期为兵团持续深化改革提供参考与借鉴。

1 兵团非职工承包土地问题调查开展

通过田野调查和召开座谈会的方法调查了解非职工承包土地的基本情况。在调查对象和地点的选择上主要考虑地理区位、人口数量、土地面积及改革情况等。团队于2017年7月初至8月底，对一师1团、10团、12团，二师22团、29团，三师44团、50团、51团，四师64团、66团，五师83团，六师芳草湖农场、新湖农场，八师石河子总场、143团，十三师火箭农场、红星一场等地走访调研。通过前期整体研究设计方案、实地调研考察及文献资料的收集整理。对已有研究成果进行归纳总结并进行初步分析；对数据信息资料进行加工和提炼等方法，提出一些见解。

2 兵团非职工承包土地概况

2.1 兵团非职工承包土地人员产生背景及类型

2.1.1 兵团非职工承包土地人员产生背景

非职工承包土地最早可以追溯到上世纪八十年代。由于当时农业机械化程度低，农业效益不好，部分农业承包职工亏损严重，致使相当部分职工离开土地外出打工或自谋职业，导致土地弃耕撂荒无人承包，团场将弃耕土地承包给外来人员。同时内地实行家庭联产承包责任制，兵团部分职工返回内地，团场连队土地无人承包，为缓解撂荒地问题，团场有组织的到内地从河南、甘肃、四川、青海等地招收部分长期工或季节工，一部分季节工留在团场，长期承包团场土地，成为团场“非职工”。九十年代末，团场积极响应国家水土开发政策，大量落荒地被开垦，现有职工数量满足不了种植的需要，因此，团场鼓励外来人员到连队租种土地。随着国家反哺农业政策的实施，从中央到兵团及各师持续惠农政策给承包户带来了高于团场其他行业的稳定收入，租赁土地成为一种就业方式，团场非职工租赁土地的愿望也越来越强烈；同时团场制定优惠政策，鼓励到团场打井开荒，加之兵团二代、三代子女成年，需要就业安置，越来越多的人员承包土地，导致非职工承包土地情形越发复杂。

2.1.2 兵团非职工承包土地人员类型

通过走访、调研及相关文献资料归纳整理，目前兵团各师国有团场承包土地的非职工人员主要包括以下类型：（1）团场职工子女。主要是职工退休或职工死亡后未将土地上交团场，继续承包土地的子女。（2）团场职工配偶或职工子女的配偶。团场职工及职工子女找内地及周边青年结婚成家，这部分青年到团场成家后，由于超过团场录用职工规定的年龄等条件没有招录为团场职工，随配偶在团场承包土地。（3）上世纪九十年代脱岗除名职工或与单位解除劳动关系职工重新返回团场承包土地的原职工。（4）内地到团场务工外来人员，户籍在疆外或师团，师团引进、自流或投亲靠友人员，长期在团场居住并承包土地的人员。（5）政策性移民人员及其子女。（6）团场开荒打井大户等。

2.2 兵团非职工承包土地人员现状及变化规律

通过整理近年来各师团关于非职工承包土地人员和租赁面积等相关资料，可以看出：（1） 从总体情况来看，兵团非职工人数及承包土地面积均呈递增趋势。从近十年非职工人数、土地承包面积来看，以数据较完整且具有代表性的四师64团和六师106团为例（见表1），团场职工承包土地人数、职工承包土地面积均呈递减趋势，而非职工承包土地人数、承包土地面积呈递增趋势。（2）从阶段性上看，第一阶段：上世纪八九十年代至2007年，由于八九十年代团场农业职工收入长期偏低，职工脱岗撂荒情况严重，兵团农业大开发，垦荒面积不断扩大，需要引进大量劳动力，在这一阶段，职工人数呈减少、非职工人数呈急剧增加趋势；第二阶段：2007年以后到现在，随着2007年三月兵团下发《关于暂停团场招录职工的通知》，团场暂停招工或限制招工人数，原来职工老龄化严重，职工人数呈减少，非职工人数呈缓慢增加趋势。（3）从人、地关系上看，对于人多地少的团场，非职工人数呈减少趋势；对于人少地多的团场，非职工呈增加趋势。（4）从地域来看，北疆地区普遍存在非职工人数呈增加趋势；东疆和南疆非职工人数呈减少趋势。（5）非职工承包土地人員结构上看，职工子女占非职工租赁承包土地总数的40%～45%，解除劳动合同的占非职工租赁承包土地总数的20%左右，其他人员占非职工租赁承包土地总数的35%-40%。（6）非职工承包土地人员年龄结构上看，年龄在45岁以上的占非职工租赁承包土地的33%左右，年龄在45岁以下的占非职工租赁承包土地的66%左右。（7）团场与非职工签订合同名称不一。不同团场合同名称不一样，有的是土地承包合同，有的是土地租赁合同，有的是土地租赁经营合同，合同内容大致相当。

综上所述，各团场非职工承包土地人数呈无规则波动，但总的影响因素主要有农业产出效益、兵团农业土地政策、中央兵团惠农政策、内地就业状况等。整体上看非职工人数、承包土地面积呈递增趋势，与农业土地面积成正相关。

3 兵团非职工承包土地人员劳动用工法律关系

经调研发现，非职工与团场或农场签订的绝大多数为土地租赁合同，具体形式如《土地租赁合同》、《经营地租赁合同》、《土地租赁经营合同》等，未签订劳动、劳务合同。另外，在个别地区为特殊的政策性用地形式，如第八师甘肃受灾群众家庭实行“分地到户”制度，每个家庭17.6亩地，终身使用。但无论是非职工还是甘肃受灾群众，与团场或农场都未签订劳动劳务合同，仅仅是一种承包方与土地发包方的土地租赁合同法律关系，因此不承认与非职工之间有劳动用工法律关系，非职工承包土地须自负盈亏、劳动责任自负，同时自行缴纳养老保险、医疗保险等。

虽然没有签订劳动合同，但在团场对非职工统一管理、统一考核的制度下，很多时候，团场将非职工纳入到了组织管理体系中，在人口管理、社会治安、义务工安排等方面实际上非职工与团场职工承担了同样的义务，除了非职工须自行缴纳社会保险费用外，其与职工也没有明显的差别，甚至许多非职工（特别是老职工子女）认为，自己就是团场的人，与团场有着隶属关系。因此，至少可以认为存在事实劳动关系即没有签订劳动合同而存在实际劳动关系的状态。

4 兵团非职工承包土地的承包经营管理制度

兵团非职工承包制度以租赁合同形式，合同内容有一定的限制制约。承租人（承租方）自觉接受出租人（出租方）统一实施的农业科技指导和培训；服从出租人统一种植计划；承租人种植大宗作物，必须与出租人签订《大宗农产品订单收购合同》；承租人依照《产品订单合同》约定，及时将订单约定的大宗农产品全部交售给出租人。经营制度主要体现在两权分离即土地所有权和土地经营权分离；两地分离即身份地与经营地分离，非职工租赁的土地为经营地。兵团对于非职工承包土地的管理，并没有具体而统一的规定。实践中主要是依据《兵团党委、兵团关于深化团场改革的意见》（1+3文件）、《兵团党委、兵团关于进一步完善“1+3”文件若干政策的补充意见》、《新疆生产建设兵团团场章程（试行）》、各师、团场的《经营管理章程》、《经营管理规定》、《经营管理办法》等。

具体来说，各团场对非职工承包土地采取的多是由属地单位（团场）统一管理、统一考核的所谓“五统一”制度，按年度《经济责任制办法》进行管理。除了土地利费标准高于职工承包土地标准、不享受职工社会保险外，经营管理基本一致。

5 兵团非职工承包土地存在的问题及分析

（1）职工和非职工界定不清晰。调研发现，何为“非职工”存在不同的认识，普遍认为，职工和非职工简单的区分标准为是否缴纳“五保三费”即基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险统筹费和工会费、职工教育费、职工福利费。

（2）与兵团职责使命不匹配、不适应。维稳戍边能力不强，团场职工老龄化日益凸显，平均年龄均在45周岁以上，职工总数不多，土地承载力和吸附力有限，戍边维稳能力有待提高优化。

（3）权利保障与管理困难。非职工在租赁土地种植过程中虽然购买了各种保险，但没有买工伤、失业保险保险，一旦发生问题比较难以处理。管理难度大，非职工不积极配合和服从团场对农业生产的指导。

（4）人口稳定性不足。非职工没有职工身份，未按职工身份缴纳五险，得不到有效保障，容易发生纠纷；文化程度较低，兵团意识主人翁意识较差，集体观念较差，不服从团场管理现象时有发生；抗风险能力较低，遇到年成和效益不好，容易弃低走人；参加社会保险不太积极，参保率较低；在同等条件下，职工和非职工待遇差异明显，在土地利益补充不足的情况下，非职工承包土地动力不足。

6 兵团非职工承包土地对策研究及建议

6.1 兵团非职工承包土地的改革总体思路

紧紧围绕学习习近平重要指示，中央3号文件，兵团第七次党代会，兵团向南发展等精神。在认清兵团战略地位和职责使命上下功夫，进一步增强做好兵团工作的使命感和责任感。从新疆社会稳定和长治久安大局中认清职责使命。习近平同志指出：“在新疆组建担负屯垦戍边使命的兵团，是党中央治国安邦的战略布局，是强化边疆治理的重要方略。新形势下，兵团工作只能加强，不能削弱。做好新疆工作，必须把兵团工作摆在重要位置，在事关根本、基础、长远的问题上发力。”这是对兵团战略地位和职责使命的鲜明表达、深刻阐释。兵团第七次党代会提出：“深化改革要扭住一个根本。深化兵团改革无论怎么改，兵团的组织优势、动员能力不能改没了、改弱了，这是党中央的明确要求。要坚持党中央对兵团的性质定位和大政方针不动摇，把有利于实现新疆工作总目标、强化兵团的组织优势和动员能力作为改革的根本标准，以丰富完善党政军企合一特殊体制内涵及其实现形式作为方向，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，切实把兵团的特殊优势和发展活力充分释放出来。”

明确兵团的职责定位，习近平总书记在考察新疆兵团工作时指出，使兵团真正成为安边固疆的安边固疆的“稳定器”，凝聚各族群众的“大熔炉”，先进生产力和先进文化的“示范区”。要求全面深化兵团改革，切实完善发挥特殊作用的体制支撑，丰富创新党政军企合一体制内涵和实现形式，强化党的领导核心地位，健全和转变“政”的职能，彰显“军”的属性，确立“企”的市场主体地位。

6.2 熟悉掌握吃透非职工承包土地法律政策依据

要想改革兵团非职工承包土地问题就要求熟悉掌握吃透《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》等相关法律和中央3号文件、《兵团党委、兵团关于深化团场改革的意见》（1+3文件）、《兵团党委、兵团关于进一步完善“1+3”文件若干政策的补充意见》、《新疆生产建设兵团团场章程（试行）》、兵团第七次党代会、兵团向南发展等政策。

6.3 完善兵团非职工承包土地对策建议

要完善兵团非职工承包土地可以从以下几个方面进行：第一，对职工和非职工重新界定，根据对职工界定的相关规定而给非职工进行界定即指不具备职工身份而承包各师团场国有土地人员，但不包括集体所有制成员。第二，制定招录职工办法，转化职工，按职工待遇，享受系列政策条件，从年龄、时间、政治素养、文化层次、居住期限等方面加以规定，有步骤把非职工转化为职工；不符合条件的非职工企业化，公司负担保险。非职工转化为职工，按兵团师团统一管理模式，以兵团使命、政策吸人；非职工按公司模式管理，走市场化道路，以效益、待遇吸人。第三，增强职工维稳戍边使命，职工的使命是维稳戍边，而不是农业生产，承担少部分经营，身份地减少；非职工主要从事农业生产，彰显先进生产力和先进文化的“示范区”，实现“集约化、规模化、机械化”，同时承担部分维稳戍边任务。

参考文献

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