PPP如何更公开透明？

宋杰

当前，PPP（政府和社会资本合作）市场的规范化管理是各级PPP管理部门工作的重心，而PPP项目及时、准确、充分的信息公开又是PPP项目规范化管理的基础。

2017年以来，财政部连续发布的多份文件，都涉及到了PPP项目的信息公开工作。在此背景下，受亚洲开发银行委托，上海财经大学PPP研究中心组成课题组，历时近一年，对中国PPP项目的信息公开状况进行了详细的评估。7月10日，上海财经大学PPP研究中心和上海财经大学中国公共财政研究院在上海召开了“《2017中国PPP市场透明度报告》发布会暨PPP市场透明度学术研讨会”。

河北、云南、吉林居PPP市场透明度前三

根据课题组负责人、上海财经大学公共经济与管理学院党委书记方芳的介绍，课题组对截至2017年12月31日进入全国PPP综合信息平台管理库的6962个PPP项目的信息公开工作进行了详细评估，并编制了一套“2017中国PPP市场透明度指数”，该指数囊括了69个指标字段，并分为即时公开透明度指数、适时公开透明度指数，以及识别阶段、准备阶段、采购阶段和执行阶段等各阶段的透明度分指数。通过对指数具体结果的统计分析，课题组得到以下几个主要结论：

第一，截至2017年12月31日，全国PPP市场透明度总指数为63.71 （满分100，下同）。其中，即时公开透明度指数为57.44，适时公开透明度指数为73.52。

第二，PPP示范项目透明度指数明显高于非示范项目的透明度指数。就全国总指数而言，示范项目的透明度总指数为72.27，比非示范项目的透明度总指数62.04高出了10分。而且，无论是总指数，还是即时公开指数、适时公开指数，以及各阶段透明度分指数，全都是示范项目明显高出非示范项目，分解到省和城市层面之后，大多数地区也是示范项目透明度指数高于非示范项目。这一结论充分体现了示范项目管理上的规范性和引领性。

第三，新建项目透明度指数高于存量项目。具体而言，“存量+新建”项目透明度总指数为69.84，新建项目透明度总指数为64.16，而存量项目透明度指数仅为54.04。

所谓新建项目，是指项目过去并不存在，需要经过完整的立项、设计、建设、试运营等流程PPP项目。

存量PPP项目是指已经完成了项目立项、设计、建设、试运营当中的某些环节，但是还停留在运营期，还未到期结束的项目。这些项目有的已运营多年，有的即将进入正式运营期。在投融资体制改革和严控地方债的大背景下，引入社会资本，采用PPP模式继续这些项目的建设和运营。

因此，相对而言，新建项目更加遵守PPP的各项管理规范，从而透明度指数也更高；而存量项目由于在此之前就存在，很难溯及既往地要求项目严格按照PPP管理规范整理和保留相关文件资料，因此透明度指数就相对更低。

值得一提的是，“存量+新建”项目比完全的新建项目，在信息透明度上还要高。分析指出，这可能因为这些项目为了能够纳入PPP范畴，比那些完全新建的项目，还要付出更多的努力，特别是在规范管理上，至少在形式上更加规范，更严格照章办事。

第四，不同省份PPP市场透明度指数差异较大。大多数省份的透明度指数集中在50～70之间，有5个省份的指数超过了70， 分别是排名第一的河北省（76.68）、排名第二的云南省（75.16）、排名第三的吉林省（72.71）、排名第四的安徽省（71.4）和排名第五的湖北省（70.33）。

通过对省份数据的分析，课题组也发现并不存在项目数量和项目透明度的规范管理无法兼顾的现象，不能说部分地区PPP信息公开工作不理想是因为其管理的PPP项目太多。

焦小平：要用区块链技术管住PPP数据真实性

PPP信息公开对中国PPP发展产生了积极作用。世界银行近日发布2018年度《PPP基础设施采购报告》，从PPP准备、采购、合同管理和民间自提项目4个维度对135个经济体PPP政策法规建设进行了打分评价。

这份报告指出，中国搭建了PPP基础制度框架，规范了物有所值评价、财政承受能力论证等关键环节的操作方法，制定了采购文件、工程进度等重要信息的公示制度，营造了良好政策环境。

亚洲开发银行东亚局公共管理、金融和区域合作处处长钱鹰全面梳理了亚洲PPP市场的现状，特别是各国对PPP市场的监管框架。亚行PPP市场观察报告利用红绿黄灯的形式横向评估了亚洲多国在PPP的监管框架、组织机构、融资工具、市场成熟度等方面的现状。据其介绍，在项目库建设等方面，中国在亚洲当中处于较为领先的位置。

财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平在“信息公开助力PPP高质量发展”的主题演讲中指出：加强信息公开是推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要抓手，做好PPP信息公开工作，对贯彻落实中央部署，增强政府管理能力、激发社会资本活力、提高财政资金使用效率，增加公众参与度，促使PPP规范、透明、健康、可持续发展具有重要意义。

但焦小平坦言，要清醒认识到当前PPP信息公开还面临一些问题和挑战。一是信息公开的能力不足。受功能所限，现有综合信息平台只能满足基本信息披露要求，深度汇总分析、便捷查询、实时动态全生命周期监管功能等仍难以满足要求。二是信息公开的时效性不足。一些项目未能根据实际进展及时动态更新项目信息，导致信息公开迟滞。三是信息公开的系统性不足。现有综合信息平台的项目信息难以满足项目全生命周期信息披露、前期风险管理和主体信用评估等需求。四是信息公开的内容不完整。一些参与方对信息公开过于保守，对外发布项目信息时往往简而化之，删除诸多技术细节，导致从公开信息难以准确了解项目实际情况。

未来财政部政府和社会资本合作中心将进一步加强PPP信息公开力度，全面架构PPP信息管理和信息公开平台，提高信息平台信息收集、汇总、发布和查询功能，还将综合运用大数据，强化信息汇总、分析功能，提高PPP信息公开的针对性和有效性。“下阶段要由政府、社会资本、金融机构三方共同建设PPP信息平台。运用区块链管住数据的真实性，运用大数据和人工智能帮助政府监管，运用云计算解决海量信息分析問题。”焦小平说。

国企参与PPP规模为民企3倍，专家建议提高民企和外资的参与度

上海财经大学上海国际金融中心研究院执行院长赵晓菊表示，中国的PPP市场与其他国家有很大不同，国企、地方政府势力非常强。她介绍说，从2014年到2017年，民营企业参加了1898个PPP项目，累计规模为1.48万亿元，而央企和地方国企中标的项目则为2064个，中标规模高达4.45万亿元。虽然项目个数差别不大，但国企参与的规模是民企的3倍。

赵晓菊说，“PPP项目在发布招标的时候，在招标之前是不是这些信息就是公开透明了，而且让所有知道的人获得的信息都是一致的，参与进去以后他们在当中可以享有的权利，或者这当中发表他们自己在这当中的主导权或者参与权的时候，是不是公开透明、公正公平的，我觉得这是非常重要的。”

联合国贸发会议资深经济事务官员梁国勇表示，应该扩大PPP的外资参与度，使PPP成为新时期中国扩大对外开放、积极利用外资的一个重要途径。

根据财政部公布的最新数据，截至2018年3月末，840多个落地示范项目中签约社会资本1400多家，其中，来自港澳的资本38家，外资16家，占比分别是2.6%和1.1%。外资参与度较低，潜力巨大。

在梁国勇看来，PPP可以成为中国蓬勃发展的绿色金融体系的一个重要组成部分，在项目管理库中尽量多地纳入生态建设、环境保护等类别的项目，增加绿色低碳智能的新型的社会基础设施项目。在这方面，可以借助国际资本、技术和规范来提高可持续发展水平。

“全球经济正在经历一个绿色转型的过程，各类基金的资产向绿色低碳资产的增配，是一个大的趋势，所以在国际上这方面的需求非常大，中国是一个具有吸引力的巨大市场。”梁国勇说。

编辑：牛绮思