资源型地区产业扶贫的成效评价与优化路径——以山西省为例

姬 超

(1. 许昌学院 中原农村发展研究中心，河南 许昌 461000；2.山西大学 政治与公共管理学院，山西 太原 030006)

新时代下，精准扶贫已经成为中央和地方政府治国理政和日常工作的重中之重，也是实现全国“共同富裕”和全面建成小康社会宏伟目标的必然要求[1]。当前，区域之间、城乡之间的非均衡发展带来的贫困差距日益成为制约我国经济和社会持续发展的关键因素[2]，全面减贫已是大势所趋。我们认为，中央对各地减贫和扶贫成效进行精准评估必将常态化，全面贯彻习近平精准扶贫思想，高效治理贫困，也将成为地方政绩考核的重要方面。在精准扶贫的核心理念指导下，各地还要结合地方实际，建立并完善配套的扶贫体系。其中，产业扶贫是形成贫困地区内生发展动力，从“要我脱贫”向“我要脱贫”转变，实现永久脱贫的根本之路。那么，对于资源型地区而言，什么样的产业是适应当地的？在产业扶贫过程中还存在哪些问题？为了回答这些问题，本文作者于2016年7月至9月深入山西省贫困村(晋北22个，晋中22个，晋南34个)，对贫困农户和村干部进行了系统的访谈和抽样调查，在此基础上对山西省产业扶贫的经验和教训进行了较为客观的评价，以期为其他资源型地区更好地开展扶贫工作提供参考建议。

一、山西省贫困村的基础禀赋状况

(一)地偏山多，生活性劳动挤出了大量生产性劳动

致贫原因多种多样，偏远的地理位置多是造成贫困的初始因素，土壤贫瘠和交通不便将这些地区隔离在现代社会之外。我国资源型地区大多位于老、少、边区域，资源型村庄在所有的贫困村中占比71%。其中，属于山地类型的村庄占比71%，其次是丘陵类型的村庄，占比17%，剩下的贫困村散落地分布在高原、平原地带。对于山西省而言，大多数贫困村以农业生产为主(农业区比重达到95%)，而且自然和地理条件较为恶劣。

生活环境方面，山西省贫困村的住房以砖木(占比33%)和砖混(占比52%)结构为主，采用现代钢筋混凝土结构的房屋很少。楼房在贫困村中很少见，大多数村民生活在平房(42%)和瓦房(24%)里，还有27%的贫困村村民住在窑洞中。绝大多数的贫困村实现了电力覆盖，在家庭取暖上，使用传统的火炕(墙、炉)设备的村庄比重为82%，使用暖气和空调的村庄数量还很少。饮用水上使用自来水的贫困村比重为59%，剩下的则是使用井水、湖泊水、塘水等自然水源来直接满足用水需求，部分村庄在饮用水上还存在很大困难，甚至饮用水存在污染问题。在用于生活的能源燃料上，使用电、沼气和液化气(天然气)的村庄数量还很少，大多数村庄使用柴草和煤炭。

传统的生活方式不仅为贫困村民的人身安全带来了很大隐患，还将大量劳动力绑定在烦琐的生活性劳动而不是生产性劳动中。在这样的生活环境下，许多村民对当前的生活状况产生了很大不满。调查显示，表示对当前生活状况不满意的贫困村比重为31%，表示满意的贫困村比重为35%，剩下的则表示一般；感觉当前生活压力很大和较大的贫困村比重为63%，表示当前生活压力很小或没有压力的贫困村比重不到7%。

(二)人口和劳动力结构总体合理，部分村落空心化端倪显现

人口和劳动力结构是影响地方发展的关键因素。从当前来看，山西省贫困村的劳动人口数量总体较为充足，丧失劳动能力和常年生活困难的人口总体可控。大多数贫困村中完全不具备劳动能力的人口比重在20%以下，常年生活困难的人口比重大多也在20%以下。但是，在贫困人口较多的村庄，表示常年生活困难的人口比重显著大于丧失了劳动能力的人口比重，表明丧失劳动能力并非导致贫困的唯一原因。事实证实了这一论断，贫困村中许多具有劳动能力的人并未完全投入到能够创造更多劳动价值的产业劳动中去，许多村民虽然具备劳动能力，却是将劳动投入到了家务和生活事务，劳动资源事实上处于一种闲置或低效配置状态。

山西省贫困村的老龄化总体处于较为合理的水平，大多数贫困村(56%)的老年人口占全村人口比重低于20%，35%的贫困村的老年人口比重在20%～40%之间，另有10%的贫困村的老年人口占比超过了40%；与此同时，大多数贫困村的儿童数量远远低于老年人口数量，89%的贫困村的儿童数量占全村人口比重低于20%，儿童数量占比20%～40%的贫困村不到7%，儿童数量占比40%以上的贫困村仅有4%。老年人和儿童数量的极大反差反映出了一个潜在的劳动力隐患，随着老年人口的不断增加，适龄劳动力的增长不能相应地弥补这一缺陷。从长远来看，这些贫困村将会面临空心化问题。

(三)区域差异显著，晋南脱贫任务更加艰巨

分区域来看，晋北、晋中、晋南的贫困村的人口和劳动力结构存在很大差异，精准扶贫需要重视这种个体差异，在不同地区采取有针对性和差异化的扶贫措施。老年人口占比超过40%的贫困村全部位于晋南，老年人口占比在20%以下的贫困村大多位于晋中，老年人口占比在20%～40%之间的贫困村大多位于晋北；儿童人口占比在40%以上的贫困村大多位于晋中，儿童人口占比在20%～40%之间的贫困村同样位于晋中。这一比较结果显示，与晋北和晋中相比，晋南将面临更为严重的老龄化问题，适龄劳动力稀缺问题在晋南将会更加严重。与此相对应的是，晋南无劳动能力和常年生活困难的人口和村庄比重更大，晋南的脱贫任务更加艰巨，晋中次之，在扶贫资源的配置过程中，有必要进行相应的倾斜。

二、山西省产业扶贫的主要方法和效果

目前，山西省近半数的贫困村已经开展了产业扶贫项目，但在不同区域存在很大差异，晋北地区开展产业扶贫的贫困村比重达到了65%，晋南和晋中地区开展产业扶贫项目的比重分别只有34%和38%，远低于晋北。

(一)扶贫多措并举，产业扶贫最受地方欢迎

为了实现精准脱贫的宏伟目标，山西省实施了生态补偿、产业脱贫、转移就业、教育脱贫、技能培训、易地扶贫、社保兜底、金融扶贫、基础设施建设等多种形式的扶贫举措[3]。与其他形式的扶贫相比，产业扶贫的效果最优，对村民的吸引力也最大(表1)。分区域来看，无论是晋北，还是晋南和晋中，产业扶贫在地区扶贫项目中的比重都显著高于其他形式的扶贫项目(表2)；此外，从收入水平、年龄、受教育水平来看，产业扶贫都是所有扶贫项目中最受支持，也是开展最为广泛的扶贫项目。

表1 山西农民最需要的帮扶措施

表2 山西省不同地区参与精准扶贫项目的情况(单位：%)

(二)激发村民参与热情，助推村庄内生发展

产业扶贫需要贫困村民的广泛和主动参与，这样才能充分发挥产业扶贫的效果。根据调查结果，大多数产业扶贫项目在开展过程中都会召开会议，广泛听取贫困村民的意见和建议。在发展涉农产业的意愿上，绝大多数(96%)村民表示是自愿行为，不同收入水平的村民在这个问题上也未表现出太大差异(表3)，反映了大多数村民对涉农产业的认可，认为涉农产业是一种行之有效的脱贫之路。在发展涉农产业过程中，大多数村民并未获得政府任何奖励，这就进一步加强了上述论点。产业扶贫是贫困村民发自内心认可的扶贫方式，因而也更容易形成内生发展动力，真正提高村庄的内生发展能力。

表3 不同收入水平农户自愿发展涉农产业情况(单位：%)

(三)因地制宜，实现产业扶持政策的精细分类

不同收入水平的村庄对产业扶持政策的诉求存在很大差异(表4)。大多数低收入村民最希望获得的是扶贫信息，相比资金，首先政府提供扶贫信息和精确扶贫对象对他们而言更加关键。中低收入村民最希望获得的是技术指导，中高收入和高收入的村民反而对资金的需求最为迫切。这就需要在产业扶贫过程中，进一步重视扶持政策的精准度，审慎分类，精细施政。

在政府扶持的产业类型方面，种植业是多数贫困村希望获得支持的产业类型，其次是农产品加工业、养殖业和旅游业。分区域来看，种植业依然是各地最希望获得扶持的产业类型，但对于晋北地区而言，养殖业是当地贫困村接下来最希望获得扶持的产业类型，而农产品加工业是晋南和晋中地区贫困村接下来最希望获得扶持的产业。

表4 不同收入水平村民对产业扶贫政策的需求类型(单位：%)

三、山西省产业扶贫过程中存在的问题和不足

通过产业扶贫，山西省广大贫困村获得了许多新的发展机会。村民在产业扶贫的带动下，收入水平有了很大幅度提高，产业扶贫的成效有目共睹。与此同时，我们在调查中也发现了产业扶贫过程中存在的一些问题和不足。

(一)集体产业发展不足，制约贫困村民协同致富

大力发展集体经济是产业扶贫的首要之义。对于大多数贫困村而言，资金和信息获取能力都极为有限，承受市场风险的能力也较弱，通过发展集体经济将村民组织到一起共同发展是扶贫的第一选择，也是符合大多数村庄实际的扶贫方式。尽管大多数村民认为发展集体经济很有必要，但是在现实的经济活动中，他们或者不知道应该发展何种集体产业，或者缺乏足够的组织动力，集体经济在许多村庄并未如想象中那样蓬勃发展。

1.集体经济在山西省广大贫困村尚未得到有效组织和发展。根据我们的抽样调查，山西省超过半数(55%)的贫困村没有集体经济，30%的贫困村不清楚本地是否有集体经济，明确表示存在集体经济的贫困村比重不到15%，表示参加集体经济的村民数量也很少，75%的村民明确表示没有参加集体经济。分区域来看，晋北和晋南拥有集体经济的贫困村比重显著高于晋中。尽管晋北贫困村的集体经济比重高于晋中，但晋北加入集体经济的村民数量比重并不高，反映了许多地区的集体经济流于形式，村民加入的积极性不高。

2.缺乏高附加值集体经济影响村民的参与积极性。如果不同类型的村民都对参加集体经济缺乏兴趣，很可能是因为集体经济能够创造的收益有限。事实上，对于山西省大多数贫困村而言，能够带动村庄发展的有效产业并不多，煤炭市场不景气的时候更是如此。在这种条件下，现有的集体经济附加值较低，大多数村民参与的集体组织局限在农民专业合作社，土地股份合作社和集体企业的比重很小。另外，大多数参加集体经济的村民只能通过提供劳动力和土地获得分红，获得的收益是很有限的，且有很多村民根本不清楚所加入的集体经济的收益来源[4]。

根据我们的调查结果，大多数村民加入集体经济组织的目的是为了发展种植业(占比91%)，也就是传统的农业耕作范畴，产业形式单一，林业、养殖业、传统手工业等形式的集体组织非常有限，几乎为0，缺乏高附加值的工业和服务业，传统的集体产业已经不能满足贫困地区的发展需求。

3.激励不足导致集体经济的组织类型单一。山西省贫困村的集体经济不仅形式单一，而且缺乏有效的组织者和带头者，村干部是绝大多数贫困村集体经济的组织者和带头者。但是事实上，村干部组织集体经济更多的是响应上级号召，其出发点并不在于发展村庄经济，同时也缺乏足够的动力和能力，因而这种类型的集体经济常常面临适应性问题，白白浪费了许多集体资源。

与此同时，在现有的村庄环境和资源条件下，大多数村庄独立发展特定的产业都面临很大的市场风险，没有相应的政策扶持是不现实的。但是，政府对集体产业的扶持显然是不到位的，或者存在很大的模糊之处，未能落到实处。仅有18%的村民明确表示集体经济享受过政策扶持，18%的村民明确表示集体经济没有享受过政策扶持，64%的村民表示不清楚。

在有限的政策扶持中，政府将重心放在了资金扶持上，其次是种苗幼崽补贴、基础设施建设以及提供市场信息和交易对象，而对生产资料和工具、贴息贷款、技术指导和培训的扶持力度还很不够。再加上现有的补贴由于额度有限，很难在根本上形成集体经济发展的充足动力，许多资金实际上是打了水漂，形式上的支持不但无助于集体产业的发展，反而浪费了有限的资源[5]。

(二)缺乏有效组织和实际带头人，村干部主导引发干群矛盾

在贫困村，大多数村民的经济实力有限，其能力也不足以单独支撑某个产业项目的开展，项目失败的风险更是大多数村民无法承担的，因此成功的产业扶贫首先需要一个合适的组织和带头人。但是，大多数贫困村没有有效的组织和带头人，有45%的贫困村没有带头人来组织发展精准脱贫项目。其中，56%的晋北贫困村有项目发展带头人，64%的晋南贫困村有项目发展带头人，均高于全省平均值，41%的晋中贫困村有项目发展带头人，低于另外两个地区，也低于全省平均值。

值得一提的是，一些贫困村虽然有项目带头人，但主要都是村干部主导的，村干部一方面负责村庄事务，另一方面也带头组织专业合作社和企业，成为某个领域的专业大户。这样的组织安排很大程度上是由于村干部熟悉相关扶持政策，拥有更多的信息优势，但也为村干部趁机攫取村庄公共利益埋下了隐患，甚至成为干群矛盾的导火索[6]，一定程度上抑制了村民参与扶贫项目的积极性。在扶贫过程中，许多村民认为能够参与到扶贫方案制定或讨论中的机会非常有限，甚至根本没有机会参与其中。

(三)资金投入不足，激励不当影响脱贫积极性

在贫困村进行产业投资的市场风险很大，因此需要政府给予充分的激励，以此降低产业投资成本，同时鼓励贫困村民积极投入到产业扶贫项目中进行主动脱贫，而不是一味地享受政府“输血式”扶贫。但是随着政府“输血式”扶贫思路的改变，政府对贫困村的资金投入大幅减少。事实上，无论何种形式的扶贫都离不开大量资金投入，需要审慎的是资金投入的方式、方向。我们在调查过程中发现，60%的贫困村民表示在脱贫后没有获得上级政府的奖励，晋中和晋南的这一比例就更低了，从而挫伤了贫困村民主动脱贫的积极性，不脱贫反而能够享受到一些好处，脱贫后反而享受不到了。

那些脱贫后获得上级政府奖励的主要是些优惠政策，甚至是口头嘉奖，并不能带来实质性好处，缺位或错位的激励方式无法有效带动贫困村民主动脱贫的积极性，浪费了大量的扶贫资源[7]。分区域来看，晋北获得资金奖励的比重显著高于晋南和晋中，对贫困村民主动脱贫的激励作用前者明显比后者更大，这也是晋北扶贫效果优于晋南和晋中的重要原因之一。此外，产业扶贫对象不精准、产业扶贫信息无法获知、推行的扶贫产业不符合村庄或农户发展需要、扶贫资金或补贴发放滞后、缺乏技术指导和培训等，也在很大程度上影响贫困村民主动参与脱贫的积极性。

(四)村民对扶贫效果的认可度不高，政府配套扶持项目不足

精准扶贫工作开展以来，尽管政府认为对扶贫已经不遗余力了，也取得了一些成绩，但是从扶贫效果的调查数据来看，许多村民对地方政府扶贫的认可程度并不高，特别是配套的扶持项目严重不足。例如民生和基础设施建设项目的扶持力度不大，影响村民对政府扶贫的认可。69%的贫困村民认为政府帮扶农业的项目个数为0，28%的贫困村民表示政府帮扶农业的项目在5个以下，85%的贫困村民表示政府帮扶工业的项目个数为0，99%的贫困村村民表示政府帮扶的旅游项目个数为0。如果说个别贫困村不具备产业扶贫的条件，那么还有72%的贫困村民表示政府没有组织过任何技能培训，85%的贫困村民表示政府没有组织过外出务工培训，64%的贫困村民表示政府没有帮助解决低收入户的住房困难问题，78%的贫困村民表示政府硬化道路公里数为0，95%的贫困村民表示政府建设的小型农田水利项目为0。

四、山西省产业扶贫的改进方向和政策着力点

(一)以产业扶贫为主，加强配套扶贫项目的协同建设

授人以鱼不如授人以渔，在众多扶贫项目中，产业扶贫已经成为最受群众欢迎的扶贫手段，也是从根本上实现贫困村脱贫，形成村民内在发展能力的重要举措。问题的关键在于什么样的产业项目才是符合当地实际情况的。对于很多贫困村而言，发展的初始资源极度匮乏，按照市场运行规则，以盈利为目的的产业不可能选择这些地区。为了弥补这一先天缺陷，首先是要降低企业运行的成本。即使有合适的扶贫产业，投资者不可能承担过多的公共设施建设投入责任，例如电力、公路、生活和生产性用水、娱乐、购物、餐饮等，这些配套项目对于吸引外来企业和外来人力资本必不可少。因此，产业扶贫也是一项系统工程，简单地引入项目和相关企业多半不能奏效，还要由政府出资或者引进新的资本进行配套建设[8]。其次，为了减少产业扶贫的风险，在主导性产业建设的同时，还要统筹资源分配，加强配套设施的协同建设，只有科学规划，多管齐下，才能推动产业扶贫的顺利进行。

(二)重视区域间差异，鼓励高附加值产业入驻贫困村

由于扶贫资源有限，为了获得更多的资源分配权，许多地方官员频繁活动，这就为权力寻租创造了条件，同时导致地区之间、部门之间的关系趋于紧张，不利于扶贫工作的协作开展。为了避免这种矛盾，主管部门对许多扶贫资源进行了平均分配[9]，扶贫政策也是相同的。但是，山西省不同区域之间的差异非常显著，资源禀赋很不相同，发展阶段和发展形态各异，在扶贫过程中搞平均主义并非一个合适的选择。平均主义虽然化解了资源纷争矛盾，同时也将有限的扶贫资源进一步稀释了，导致资源不能发挥应有的作用。其结果就是，看似每个贫困户都在扶贫政策中得到了一定好处，却不能从根本上改变贫困局面，反而助长了个别贫困户的懒惰之风，只知道一味地向政府讨要扶贫款。

为了实现精准扶贫的目标，就要重视区域之间、贫困村之间、贫困户之间的个体差异，根据其具体特征，细化扶贫资金的数量以及扶贫政策的优惠程度，制定差异化的扶贫方案，精确划分扶贫资金和政策的投入区间。进一步地，为了更有效地利用扶贫资源，发挥资源的乘数效应，还要根据各地实际，重点扶持一批高附加值的产业项目，例如农产品加工、旅游等能够拉长产业链条，带动更多的人就业创业。

(三)激发村民能动性，以反向激励促进村民主动脱贫

在很多扶贫项目中，贫困户都是被动地参与其中，从扶贫方案的制定、项目的选择到实施，他们都未获得足够的尊重。首先在个人情感上就对扶贫项目没有太多的好感。事实上，贫困户才是脱贫过程中最重要的参与者，越是能发挥他们的主动性和能动性，扶贫的效果也就越好。因此，从扶贫的开始阶段，就要把贫困户纳入进来，使他们参与扶贫项目的讨论、扶贫方案的制定，同时在扶贫的整个过程中，要尊重并充分保障村民的知情权。这就需要严格规范管理扶贫产业和相关项目建设，使得扶贫流程标准化、规范化、可操作化和精细化。

还有一些贫困户，即使具备脱贫能力或者在事实上已经脱贫，仍然千方百计地隐藏脱贫事实，继续从国家扶贫政策中获取补助。目前，国家和地方扶贫政策大多是针对贫困户制定的，缺少脱贫之后的相关政策。从收入水平来看，许多贫困户在脱贫之后的收入并不比贫困户高多少，甚至存在所谓的“数字脱贫”现象[10]。一旦取消对他们的政策补助，或者出现一些意外情况，这部分人群很容易重新陷入贫困。出于这种担忧，许多贫困户在心理上对脱贫的积极性并不是很高。为了充分激励村民脱贫，建议实施反向激励法，改变以往只对贫困户进行救济和扶持的做法，在政策上向那些愿意脱贫、主动脱贫并且成功脱贫的村民倾斜，通过反向激励法，实现从“要我脱贫”到“我要脱贫”的转变。

(四)精确识别带头人，转变政府自上而下的扶贫思路

个体之间存在广泛的差异性，每个贫困户的能力、家庭条件、性格等都互不相同，在脱贫过程中，如果没有一个带头人带着村民参与产业扶贫，很多村民是不敢迈出第一步的。目前，充当这个带头人的以村干部为主，但是很多村干部并非合适的带头人，他们更多的是在执行上级政府命令，或者试图凭借信息优势获得个人收益，并不能真正带动全体村民实现脱贫目标。为了更精确地识别致富带头人，在政策制度上需要重新设计，激励那些真正有能力并且愿意带领村民脱贫的人站出来。例如，传统的扶贫方案中，政府要么将扶贫款分散发放给每个贫困户，要么引进几个产业项目，将重心放在了投资者身上，从而偏离了既定扶贫目标，转向了地方发展目标。在地方发展目标的导向下，外来投资者很可能转向攫取村庄公共资源和 村民利益，不能真正实现精准扶贫的目标。

为了实现地方扶贫目标和地方发展目标的统一，将产业和贫困村民的利益切实绑定在一起，就要转变政府一刀切式的自上而下扶贫思路，将扶贫的主导权交给脱贫主体。例如，政府可以确定具体的扶贫项目，以项目包的形式进行外包，承包特定扶贫项目的带头人需要签订责任书，由承包责任者与村民谈判、合作，同时还要保证村民同等的谈判权、话语权和话语权，最后根据村民脱贫程度进行付费，并且给予相应的奖励或惩罚。这样一来，政府就将扶贫的主导权交到了真正有能力带领村民脱贫的人手中，避免了资源低效配置，政府的角色也回归到了扶贫的引导者和监督者上来，能够更有效地实现精准扶贫目标。

(五)促进主体间互动，政府、企业、村民多元化合作

最后，精准扶贫与传统扶贫的最大不同之处在于，传统扶贫更多的是政府单方面的“扶”，精准扶贫的要义在于扶贫者和脱贫者多方面的协作。只有主动合作，密切配合，积极参与，才能真正做到有的放矢，准确识别“谁来扶”“扶谁”“怎么扶”“用什么产业扶”以及“扶的效果怎么样”。为了做到这一点，促进主体之间的互动，就要政府主动放权，明确各方的权利和义务，让真正想脱贫和能够带领村民脱贫的人积极参与其中，为他们创造发挥才能的条件。同时，还要通过各种手段，吸引更多的外来企业和社会力量，根据各个地方的实际情况，发掘村庄潜在的脱贫因子，实现产业扶贫的多领域合作和多元化合作。

EffectivenessEvaluationandOptimizationofIndustrialDevelopmentforPovertyReductioninResource-basedRegions: Based on the Example of Shanxi Province

JI Chao

(1.Rural Development Research Center of the Central Plains, Xuchang University, Xuchang 461000, China; 2.Department of Politics and Public Administration, Shanxi University, Taiyuan 030006, China)

Abstract:Targeted Poverty Alleviation is an inevitable requirement for realizing the grand goal of "common prosperity" in the country and building a well-off society in an all-round way. Among them, industrial poverty alleviation is the endogenous development impetus to the poverty-stricken areas. For resource-based areas, poverty alleviation has its own uniqueness. A single industrial structure and a fragile ecological environment have added new difficulties to its elimination. Based on the sample survey in Shanxi Province, the main reasons that restrict the effectiveness of industrial poverty alleviation in resource-based areas include: a serious shortage of collective economic development, especially lacking high value-added industries; passive participation of villagers in poverty reduction and poor motivation; lack of effective driving force; inappropriate incentives for poverty alleviation and lack of industrial support projects. In order to give full play to the role of industrial poverty alleviation, we need to further stimulate the initiative of villagers, pay attention to the differences among regions, introduce adaptive industries according to local conditions, and at the same time, strengthen the construction of ancillary projects and establish a diversified cooperation mechanism among governments, enterprises and villagers.

Keywords:resource-based areas; industrial poverty alleviation; subjective initiative; multiple cooperation