中国特色应急管理体制的构建与应急管理部的未来发展

王宏伟

2018年2月28日，十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出：“加强、优化、统筹国家应急能力建设，构建统一领导、权责一致、高效权威的国家应急能力体系，提高保障安全生产、维护公共安全、防灾减灾救灾等方面能力，确保人民生命财产安全和社会稳定。”根据《深化党和国家机构改革方案》，“为了防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制”，我国按照“9+4”模式，组建应急管理部。这是我国应急管理发展历程中的一件大事，要求我们必须将其放在构建中国特色应急管理体制的大视野下加以思考。

应急体系、体制与机制的关系

所谓“体系”是指若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体。应急能力体系是由构成突发事件应对能力的相关主体、要素所形成的整体。现代应急能力体系包括政府、企业、社会组织和公民个人，其建设应体现公共治理的精神。由于我国特有的政治制度与行政体制，党及其领导下的武装力量在应对巨灾的过程中起着至关重要的决定作用。所以，我国应急能力体系要以党的领导为核心，将军队、政府、企业、社会组织、公民个人的力量调动并整合起来。

“统一领导、权责一致、高效权威”是我国应急能力体系建设应遵循的原则。所谓的“统一领导”，就是指应急管理要坚持党的领导。党政军民学，东西南北中，党是统领一切的。党的组织横向到边、纵向到底，可以统筹一切力量、形成共克时艰的强大合力；所谓的“权责匹配”，就是指使应急主体承担的责任与其被赋予的权力或拥有的能力相适应，避免“小马拉大车”、力不从心的尴尬局面；所谓的“高效权威”，就是指应急机构在紧急情况下具有行使行政晋级权、调度各种资源、高效率处置突发事件的能力。

应急体制是应急体系内部的组织制度，主要体现在机构设置、职能配置、与职能相应的事务管理制度及权力划分等方面。体系与体制密切相关，互为表里。相对而言，体系是静态的，而体制是动态的。体系的变化决定着体制的变化。

在新时代，“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”是对中国特色应急管理体制的具体表述。“领导”与“指挥”不同：领导意味着“率领”并“引导”，决定着驾驭全局的方向性；而“指挥”表示的是“发令调度”，是进行具体、实际的调度。应急体制与应急体系相比较，更具有操作性。所以，尽管应急体系与体制都强调统一，但前者是“统一领导”，后者是“统一指挥”。

经常与体制并用的另一个词是“机制”，它是指在体制之下的具体工作方式。在应急管理中，体制是具有全局性的关键问题，牵一发而动全身。应急体制有刚性，变化非常困难。应急机制有柔性，容易变化，但在应急体制框架内的自由发挥，属于“带着脚镣跳舞”。应急体制如果不完善，应急机制的建设、发展可能会受到局限，即遇到体制的边界。总之，体制是应急管理名副其实的“龙头”。机制创新不是无限度的，可能要在体制的框架之下才能有所作为。

原有应急体制变化的原因

2007年颁布、实施的《突发事件应对法》第4条规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。而2018年的《深化党和国家机构改革方案》将“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”这五句话作为中国特色应急管理体制的特征。

《突发事件应对法》没有将应急体系与应急体制做适当的区分，而是混在一起进行表述。十九届三中全会在对应急体系的描述中使用的是“统一领导”、在对应急体制描述中使用“统一指挥”，这是区分应急体系与应急体制的结果。

在原有应急体制下，我国在政府办公厅或办公室内部设立应急办，以履行“综合协调”的职能。但是，应急办由于权责不匹配，往往面临协调平级或上级的“尴尬”，难以完成综合协调的任务。所以，新组建应急管理部整合了国务院办公厅的应急管理职责。

我国将突发事件分为四类——自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。新组建的应急管理部实际上整合了履行自然灾害、事故灾难应对的主要部门。以往，分类管理的主要意义在于明确责任主体。但是，现代社会的风险越来越具有跨界性与渗透性，一类突发事件可能会引发另一类突发事件。因而，“分类管理”在应急管理体制建设中被弱化。

以往，“分级负责”的主要目的是按照政府的行政层级确定突发事件的响应范围，避免响应不足或响应过度。在4大类突发事件中，社会安全事件的演进是非线性的，没有分级。其他3类突发事件被分为4级，其称谓、颜色标志和最高响应主体如下：

突发事件分级表

根据国务委员王勇对《国务院机构改革方案的说明》，“按照分级负责的原则，一般性灾害由地方各级政府负责，应急管理部代表中央统一响应支援；发生特别重大灾害时，应急管理部作为指挥部，协助中央指定的负责同志组织应急处置工作，保证政令畅通、指挥有效。”从中我们可以看到：在应急管理体制重组背景下，分级负责更强调的是中央与地方应急事权的切割，而不是主张细致入微。由于现代社会的耦合性与关联性明显增强，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件也可能会如社会安全事件一样，引发“蝴蝶效应”，突发事件的过细分级失去了存在的意义。

应急管理部组建后，地方应急管理能力建设的重要性将会凸显。对于我国应急管理体制的表述不再保留“属地管理为主”，这并不是说属地管理不重要。属地管理是块的管理，对应的是行业管理、即条的管理。我国发生的许多重大突发事件，如重庆开县井喷、青岛“11·22”输油管线爆炸、天津“8·12”爆炸等都说明属地与央企的关系理不顺。作为条条管理的央企，其级别高于属地政府。“属地管理为主”的原则难以实施，遭遇权责不匹配的困境。因此，在突发事件应对中，“条块”应该相结合，即属地政府与行业管理部门要齐抓共管。加之突发事件很快就会跃出原发地域的范围，“属地管理为主”需要改变。

我国以前的应急管理体制设计主要是按照科层制原则，试图将突发事件框定在某一行政区域。随着经济社会的发展，今天的突发事件具有高度的复杂性与不确定性：从纵向上看，它很容易快速放大、升级，超越清晰的行政层级的界限；从横向上看，它很容易超越既定的管理领域，从一类突发事件演化为另一类突发事件。不仅如此，突发事件还表现出跨越地理边界的特征，从一个区域扩散到更广的范围。因此，我国应急体制要因时而变、顺势而变。

解读应急体制的最新表述

应急管理部的组建可以推动中国特色应急管理体制的构建，但这并非中国特色应急管理体制构建的全部。应急管理部统筹灾害与灾难的应对，与整个社会的“大应急”相比较，还属于“小应急”的范畴。而解读应急管理体制的新表述必须站在“大应急”的角度。

第一，“统一指挥”就是要避免多头管理、“九龙治水”，防止出现彼此之间的掣肘、冲突。在巨灾应对的过程中，政府、军队、企业、社会组织、志愿者等多元力量短时间内在灾害现场汇集，彼此之间互不隶属，合作困难。以汶川地震救援为例，现场到处都是指挥部的旗帜，协调起来难度高，重复搜救的现象时有发生。甚至，有的非专业救援队在搜救过程中改变了废墟的力学结构，增加了后来专业救援队的搜救难度。统一指挥可以让应急管理活动相互协调，避免“各吹各的号，各唱各的调”，防止无序与混乱，进而提高应急管理的效率。

第二，对于“专常兼备”，我们可做如下的理解：一是要建立常态化、综合性应急部门，如应急管理部；同时，也要发展专门性、专业化救援力量，如处置公共卫生事件的卫健委、应对社会安全事件的公安部。在应急管理部内部，不仅有公安消防、森林灭火与安全生产救援队伍形成常备的综合救援力量以应对常发灾害，还要有各有专长的专业救援队伍应对特殊类型灾害。

我国的应急管理重心是应对非常规突发事件，即“打大仗、打硬仗”

第三，“反应灵敏”作为对我国应急管理体制的一个新表述，具有十分重要的意义。在迈向后工业社会的今天，我们面对的突发事件复杂性、耦合性、关联性、新奇性特征明显。以简单应对复杂、以确定应对不确定、以经验应对未来、以不变求万变的思路难以为继。所以，新的应急体制要求反应灵敏，即对突发事件具有敏锐的感知力并灵活、快速地整合应急资源和队伍，对突发事件进行有效的应对。

第四，理解“上下联动”，首先要弄懂联动的含义。通俗地讲，所谓的联动，就是指有关联的事物中一个动、其它的也跟着动。“上下”可以被理解为中央政府与地方政府、上级与下级单位。自雅安芦山地震以来，我国救灾模式发生了重大的变化：从原来中央政府的大包大揽，变成以地方为主、中央提供支持。当灾害超越地方应对能力时，中央政府果断出手。这种模式既避免了地方政府有意夸大灾情以博取中央救助的冲动，也能增强反应的灵敏度，因为毕竟地方政府具备应对灾害所需的“地方知识”，可以在第一时间决断、行动。

第五，“平战结合”有两层含义：一是应急管理部门要将常态管理与非常态救援、即把应急和管理结合起来，同时做好日常风险监管、防控与应急处置的工作；二是把应急与应战结合起来，做到“平时应急，战时应战”，建立武装力量参与救援机制，实现国防动员与应急动员的结合，利用军工企业生产应急产品，进而强化应急管理领域里的军民深度融合。

我国对应急管理体制的表述之所以发生了明显的变化，是基于这样一个事实：以前，我国的应急管理重心是应对常规性突发事件；如今，我国的应急管理重心是应对非常规突发事件，即“打大仗、打硬仗”。

眺望应急管理部的发展

应急管理部组建后，应该避免一个倾向：重技术，轻管理。技术的特点是“隔行如隔山”、容易导致碎片化，而管理则具有共通性与整合力。此外，技术是实现应急管理的重要手段。但是，技术只有在管理的框架下才能发挥最大的效能。所以，笔者认为，应急管理部应该首先避免在技术细节上的纠缠，而应在管理上下功夫。

第一，加强内外协调。应急管理部组建后，要在探索应急管理规律的基础上，设计内部机构的组织架构，体现风险监管、减灾备灾、应急救援、恢复重建、媒体公关、协调合作、国际交流等反映多灾种应对共同性职能的重要性。在此过程中，本着“宜统则统，宜分则分”的原则，应该打破既有的利益格局，积极推动部门整合与人员交流，树立整体与融合的意识，防止“地皮之争”。 此外，在应对巨灾的过程中，应急管理部要与卫健委、公安部等部门形成密切的合作伙伴关系，相互支持、相互配合，不断磨合协同应急机制。

第二，构建社会参与网络。在迈向后工业社会的进程中，我国所面对的突发事件越发具有非常规性，许多都是表现出高度复杂与不确定特征的巨灾、极端事件或新型风险。全社会的共同参与可以使政府广泛地汲取民智、民力，形成无缝隙的响应网络，释放出应对非常规突发事件所需要的灵活性和适应性。所以，应急管理部应着力打造组合政府、市场与社会力量的应急网络，利用行政、法律、经济等多种手段治理公共安全事务，应对突发事件。应急管理部可以应急预案工作为纽带，加强与相关部门、机构、组织合作，积极构建社会力量多元参与的应急管理网络。

第三，探索军地协同机制。党的十八大以来，我国按照“军委管总、军种主建、战区主战”的原则，实施了国防与军队领域里的新一轮改革，其力度与影响前所未有。这给应急管理领域军民深度融合创造了新的机遇，军队应急响应更加迅速、更能形成合力。经过改革，中央军委的办事机构由总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部变为15个部门。将总部制改为多部门制，加强了军委的集中统一领导，防止了条块分割与政出多门的弊端。新军改取消了7大军区、新设了5大战区，减少了管理层次，实现了指挥结构的扁平化。同时，中央军委与战区设立联合作战指挥中心，形成了平战一体的两级指挥体系，便于多军种联合作战。原来的作战指挥体系是多层级的：军委—总参谋部—军区—军区军种指挥机构—作战部队。如果涉及海空军，作战行动还需要海军、空军司令部的命令。改革后，作战指挥结构变为军委—战区—部队，层次的减少使得指挥更为灵活，更能快速整合各军兵种的力量对突发事件及时做出响应。

由于军队指挥体系实现了删繁就简，当重大突发事件发生后，只要中央军委一声令下，军队响应行动将比以前更加迅速、更能形成合力。例如，2017年“8·8”九寨沟地震发生后，西部战区联合指挥中心立即启动抗震救灾应急响应机制，命令战区陆军、空军、四川和甘肃省军区、西宁联合中心，做好救灾的各项准备工作，避免了军种协调的负担。

新军改后，军队跨地区、跨军种就近调度、整合资源更加便捷。新一轮军改建立了现代联勤保障制度。2016年9月13日，中央军委联勤保障部队成立，主要包括“1个基地，5个中心”，即武汉联勤保障基地和无锡、桂林、西宁、沈阳、郑州5个联勤保障中心。其区域布局均匀，5个保障中心处于东西南北中5个方位，一个保障基地可以随时对5个中心进行补充。在重大突发事件发生后，联勤保障部队可以就近调动资源、整合力量，参与救援。“8·8”九寨沟地震发生后，西宁联勤保障中心立即启动应急预案，在第一时间指示灾区附近的兰州总医院、成都总医院及第1、37、42医院做好救援准备，减少了原来军区之间协调的繁琐程序。2017年9月22日，中央军民融合发展委员会第二次全体会议提出，要“充分利用后勤在仓储、医疗卫生、应急救援等方面的优势，更好服务人民、服务社会”。

“军是军，警是警，民是民”，这是此轮军改所遵循的一个重要原则，目的是加强党对军队的绝对领导。原来受军地双重领导的武警部队，调兵权统归中央军委。但是，党、军队、政府全心全意为人民服务的宗旨是一致的。当社会公众的生命、健康、财产安全命悬一线之时，人民军队出手相救是天经地义的，体现了“军民鱼水一家亲”。而且，武装力量参与应急救援也是遂行多样化军事任务的必然要求。在新时代下，军地如何构建全新的协同应急机制是应急管理部需要深入探讨的课题。笔者建议，应急管理部可与卫健委、公安部等部门一道推动跨军地协同救灾机制的形成。

第四，避免横向与纵向碎片化。避免碎片化是应急管理所面对的高难度课题，中外概莫能外。美国学者指出：“社会与行为研究表明，对参加灾害响应的个人、群体和机构而言，协调是一个巨大的挑战。实际上，各项研究都反复印证，参加响应活动的政府机构、志愿者、企业、人道主义组织之间时常缺少协调。”这是因为：“一方面，不同行为主体的参与需要获取重要的知识、资源及技能；另一方面，应急行为主体的多样性可能会使减缓、准备、响应及恢复活动复杂化或者受到阻碍。”

通常，集权制应急体制的纵向协调较为成功，而横向协调存在问题；分权制应急体制的横向协调较为成功，而纵向协调存在问题。所谓的“横向碎片化”，就是指不同性质的应急参与者彼此互不沟通，缺少协同，甚至彼此制约、掣肘；所谓的“纵向碎片化”，就是指不同层级的政府缺少有效联络，相互协调不力。我国组建应急管理部，对应急管理的事权进行了划分，中央与地方上下联动成为一个重要目标。同时，应急管理部将自然灾害、事故灾害的应急职能有效整合，朝着避免横向碎片化的方向迈出了重要一步。未来，应急管理部要发挥我国政治制度的优势，进一步强化横向、纵向应急体制协调，同时避免横向碎片化与纵向碎片化。

总之，应急管理部所维护的公共安全是最大的民生，使命与责任同样重大。大部制要有大气魄、大格局、大视野。应急管理部的组建范围广、部门多、力度大、跨军地，难免遇到困惑、茫然、困难。但是，应急管理部应该始终以强化常态与非常态管理为核心，切莫片面追求技术以及技术带来的局部确定性。否则，这就可能造成“只见树木不见森林”的错误，从而使应急管理部组建的意义大打折扣。