“安全生产体检站”创新基层监管——对浙江金华金东区政府购买服务破解监管难题的调查

李明伟 何梅

为贯彻落实党中央、国务院、省市政府关于加强安全生产的决策部署，全面完成安全生产十三五规划目标，浙江省金华市金东区结合全区工业发展水平及安全监管特点，通过政府买单建立“安全生产体检站”，强化落实企业主体责任，破解企业安全生产“无人管、不会管、管不好”的难题，有效弥补政府监管力量不足的现实，提高企业安全生产总体水平，促进金东区安全生产持续稳定好转。2017年1～10月，金东区发生工矿商贸生产安全事故3起，同比下降40%，死亡人数同比下降20%。

金华市委副书记、市长尹学群（前排左三），市委常委、常务副市长陈晓（前排左四）检查体检站样板企业

“人要定期到医院体检，企业也要定期体检，谁来体检，只有让专家来体检，让专业的人做专业的事，‘安全生产体检站’应运而生。”金东区安监局局长宋雄伟介绍，企业一旦签收 “诊断报告”，必须按开出的方子看病抓药治病或请专业医生，如果企业拒绝请人看病、抓药治病，可视为企业不但放弃治疗，而且在损害社会和人民的利益，安监、消防、质检等执法部门将对其依法进行处罚甚至停业关闭。

破解难题，应运而生

“体检站的创建，既是对全区安全生产工作的综合考量，也是顺应安全生产新常态新时代下的产物。”宋雄伟认为。

企业有需求。金东区辖区内企业数量多，行业种类丰富，外来务工人员流动性大，从业人员普遍安全意识淡薄，安全生产管理水平薄弱。多数企业现场管理混乱，消防、电气、设备、危化品存储、职业卫生防护等隐患突出，专项安全管控措施不到位。多数企业安全生产主体责任不到位，重生产轻安全，侥幸心理严重。

政策有支持。《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》中提出健全社会化服务体系，将安全专业技术服务纳入现代服务业发展规划，培育多元化服务主体，其中明确指出要建立政府购买安全生产服务制度。省、市、区各级政府相继出台文件，推进安全生产社会化服务工作。

基层有渴求。值得一提的是，乡镇的安全生产职能部门“安全生产监督所”是不被“编委办”承认的“七站八所”之内的部门。由于自身专业知识缺乏，发生事故极易被追责，基层安监人员在日常工作中诚惶诚恐，在日常巡查中常出现“蜻蜓点水看一看、走马观花转一转、围着资料翻一翻”等人浮于事的现象。基层安监工作存在没人愿干的现象，其消极被动体现在能力责任不匹配，追责机制不完善，高压监管心理疲劳症，激励、人文关怀缺失。

宋雄伟介绍，“安全生产体检站”就是借助中介力量缓解“不愿管”，发挥中介优势化解“不会管”，强化中介考核破解“管不好”，三“管”齐下破解监管窘境。

试点推广，全面开花

2017年6月25日，金东区人民政府下发《关于开展乡镇（街道）开展安全生产体检站建设的通知》，这是“安全生产体检站”在东孝街道、塘雅镇开展前期试点后，成效显著，通过总结经验，金东区政府决定在全区各乡镇（街道）推广，全面开花。

择优选择机构。乡镇（街道）根据金华市安监局公布的安全生产中介服务机构名单，通过招投标，择优选择中介服务机构，与中介服务机构签订政府采购服务合同，明确购买服务项目内容、要求、绩效评估和双方权利、义务等内容。

专人驻点服务。乡镇（街道）负责解决中介机构办公场所和电脑、打印机等必要办公设备，中介服务机构指定专人驻点乡镇开展安全生产监管服务工作，常驻人员需具有大专及以上文凭和工程师以上资质。

建立“一企一档”。签订服务合同后，由中介服务机构派出2～5名专家，对辖区内生产经营单位进行全面排查摸底，逐家检查，填写安全生产现状调查表，建立企业档案，包含企业安全生产基本信息及现场隐患情况、后期隐患治理闭环情况、例行检查情况，企业自主备案资料（责任书签订、内部应急管理）等。截至2017年11月底，已基本完成辖区内企业排查、体检工作，建立档案1007份（占工业企业数的98%以上），出具体检报告1004份，发现隐患11766处，整改率约70%。同时各乡镇（街道）也建立了责任体系、隐患排查、教育培训、应急演练、职业卫生等工作台帐。

政府督促整改。乡镇（街道）体检站向生产经营单位出具体检报告，指出其存在的问题隐患及整改期限、方案。乡镇（街道）人民政府下发“隐患整改督办单”。对存在重点隐患和消极整改的生产经营单位，加强执法联动，依法实行行政处罚直至停产停业停电整顿；对不能立即整改的隐患，按要求列表造册、建立台账，做到隐患整改措施、责任、资金、时限和预案“五落实”。2017年在《今日金东》曝光停产停业整顿的企业三批共87家。

风险评估、挂图作战。企业层面：按照LEC评价法对生产经营单位设备设施、生产工艺、车间仓库等进行风险评估，将企业内部存在的不同等级风险，用红、橙、黄、蓝四种颜色标示在企业总平面布置图上，形成企业安全风险四色分布图，同时在每个车间设立隐患排查与治理告知栏，内容包括本车间的检查项目、检查标准、检查方法、发现的问题隐患、承诺整改时间和整改责任人、复查时间及结果，并标注本车间的安全风险四色分布图。政府层面：将辖区内全部企业分为红、橙、黄、蓝四个等级，用四种颜色标识在区域卫星图中，形成辖区安全风险四色分布图，挂图作战，一目了然。同时按照乡镇（街道）领导网格领衔负责制的要求绘制网格分工图，将辖区企业划分几大网格，由班子成员作为每个网格的网格长，统筹负责本网格内企业的安全生产工作。

实行分级管控。按照风险分级管控方案，对于红色企业，责令其立即停产停业整改；橙色、黄色和蓝色企业分别按照每半月、每月和每季度1次的频次进行安全生产检查。通过隐患整改的不断深入，逐级降低企业风险等级，2017年10月，金东区曹宅镇辖区内重大风险企业由64家降为20家，降低68.8%，较大以上风险企业由113家降为88家，降低22.1%。

加强教育培训。乡镇（街道）体检站对辖区内生产经营单位的负责人和安全管理人员，每半年进行1次安全生产知识教育培训，对辖区内的村级安全员每年进行1次安全生产知识的系统培训。同时，每季度梳理即将到期、过期、无证的生产经营单位主要负责人和安全管理人员及特种作业人员清单，督促其参加培训，持证上岗。针对小微企业员工安全意识不强、安全知识匮乏的问题，体检站正逐步开展企业全员培训，让全体员工接受安全教育并自觉践行风险优先的理念，学习风险管理的基本知识，掌握风险辨识和隐患排查的基本方法。

优化管理，持续推进

“乡镇（街道）安全生产体检站工作底数清、覆盖广、能闭环、接地气，在国务院安委办检查、省平安暗访、中央环保督察、市安委会大检查等工作中，都发挥了积极作用。但毕竟是首吃螃蟹，摸着石头过河，也还存在这样那样的不足。”宋雄伟坦承，下一步金东区将持续做好相关工作。

强化隐患闭环痕迹化管理。目前国内多起生产安全事故中公务人员被追责的一个主要原因是没有留下闭环管理的痕迹，所以说，没有闭环的隐患是最大的责任隐患。第一阶段7个体检站已排摸出11766处隐患，既是好事，也是压力，更是责任。体检站的体检报告、整改督办单、每个月的企业整改进展情况表和企业每月风险动态分级，能够反映出隐患整改闭环的痕迹，对基层安监干部是一种保护。下一步金东区将进一步强化这项工作，对每一处现场隐患都进行整改前后的对比，留存相关照片台账。

做好中介机构付出与收益平衡。初期在探索“体检站”这一模式时，对中介机构工作量的估计有偏差，导致目前政府购买服务费明显偏低，中介机构的付出与收益有较大差距。因此下一步金东区将采取以下措施予以弥补：乡镇（街道）与中介公司补签安全生产奖惩激励协议；对中介机构在所服务区的业务量进行约束，要求不超过企业数的20%，让中介机构将主要精力用在体检站上；对开展双重预防机制示范创建的企业予以奖励补助；区政府同意各镇乡街道按照常住人口人均5元的标准提取安全生产经费，由区财政保障专款专用，主要用于安全生产体检站等工作。

提高人员素质，发挥体检站功能。体检站人员在对企业体检时，既要以专家的身份彻底查找隐患，不留情面，也要与企业主达成良好的沟通，让企业主自觉接受，配合整改，还需要与基层安监所配合无间，起到1+1>2的效果，这就对人员素质的要求非常高。目前体检站工作人员的专业素养、工作技巧与体检站的要求尚有差距，需要进一步提高。随着政府各项工作的推陈出新，体检站的功能将不断拓展，例如工商管理部门对企业注册不设门槛，容易导致大量安全条件差的低小散企业如雨后春笋般出现，这样就可以由体检站对拟入驻企业的厂房、设备、生产工艺等进行“体检”，对风险等级高且难以整改的企业不予入驻。

“干安全，只有起点，没有终点。通过不断改进优化安全生产体检站，以期形成安全生产齐抓共管的闭环管理模式，最大限度把隐患消灭在萌芽状态。”宋雄伟说。