农村体育公共服务机制创新的困境与对策研究

吕 进

（皖西学院体育学院，安徽 六安 237012）

随着我国新农村建设进程的逐步加快，农村体育公共服务越来越受到人们的重视。我国各级政府一直以来都注重农村体育的发展，并将农村体育的扶贫工程、雪中送炭工程、全民健身工程等列入“三农”帮扶的规划中，有力的促进了我国农村体育的快速发展。但我国目前农村管理体制与机制方面还存在一些问题，对农村体育公共服务的发展形成了较大的阻碍。实践证明，传统的计划供给模式难以在农村体育公共服务产品供给上发挥出应有的效力，为了解决当下农村管理体制和机制方面的问题，需要对供给机制进行创新。财政养事机制虽说能够在一定程度上避免农村传统管理体制和机制上的一些不足，但在具体的改革实施过程中存在一定的困境，应有针对性地为农村体育公共服务体系创新寻求合理的对策。

1 农村体育公共服务体系的创新机制

1.1 财政养事机制的基本特征

财政养事是供给侧改革的一种新理念，相对于财政养人而言的，按照市场发展理论及政府购买公共服务理论，体育公共服务改革必须要整体转移体育部门的行政职能，强化经营职能，逐渐向市场靠拢，使得体育公共服务能够真正面向社会。当前的农村体育公共服务供给策略，逐渐转向由政府出钱购买服务，以此获得农民的认可，这种流程的核心在于政府身份的改变，成为农村体育公共服务的直接购买者与监督者。这种身份的转变使得原有的农村体育公共服务资源与财政拨款由养人变成了养事，进一步利用市场化的模式对农村体育公共服务进行供给。财政养事可以突破传统的农村体育公共服务垄断模式，增强农村市场的自由度。农村体育公共服务体系改革中的财政养事模式具有以下基本特征。（1）公共服务具有较强的公益性。在财政养事的机制改革下，本质在于政府通过财政拨款帮助农民购买体育服务，体现出公共服务的公益性。（2）公共服务运作具备一定的公开性。农民参与是农村体育公共服务财政养事机制改革的重点所在。在吸引农民广泛参与的过程中，农村体育公共服务需要对相关项目进行到位的设置，全面管理现有的农村公共体育资源，并进行监督和考核，确定相关主体，对供给侧的服务资格进行认定。（3）政策发布和实施具备透明性。农村体育公共服务财政养事机制改革需要全面贯彻落实农村体育的发展政策。这些政策一定要做到公开、透明，不仅要做好公共服务工作，还要提高广大农民的满意度。（4）权力行使具备法律的约束性。在开展农村体育公共服务财政养事机制改革的过程中，有可能会出现腐败、越权、地下交易等现象，这就需要通过法律严格监督政府的行政权力，增强法律的约束性，使法人地位受到法律的保护。

1.2 财政养事机制的创新意义

（1）财政养事机制的整个供给过程都要赋予农民足够的发言权。财政养事的真正意义在于从农民体育锻炼需求出发，通过公开招标的方式对供给主体进行确定，供给主体需要向农民提供既定的服务，然后政府按照农民的满意度进行买单。所以，需要强化农民的发言权，使他们的意愿和建议得到有效表达。（2）财政养事机制极大地超越了传统的财政养人机制，从制度创新方面预防政府相关管理部门人浮于事的现象。在推行财政养事新机制之后，农村体育公共服务的管理者变成了政府购买组织者，精简了部门结构。政府相关部门在改革的过程中发生了身份变化，或者实现了职能分流，使得公共服务购买模式向市场化靠拢，这些部门也从事业和模式转向企业化模式，中止了传统的财政养人方式，从体制上实现了财政养事的转化。（3）财政养事机制在体制方面推动了农村体育公共服务的社会化发展，有效提高公共服务的质量。自从农村体育公共服务开展财政养事改革之后，政府的一些行政部门得以撤销，由市场买断了行政人员的身份，从整体上实现了改制，政府主管农村体育的行政部门及其人员得到了精简。传统财政养人的模式有了改变，农村体育公共资源的利用率得到了提升，并由此推动了社会服务平台的发展。（4）农村体育公共服务财政养事机制的服务理念从传统的“要我服务”转向了“我要服务”，调动起相关人员的工作积极性，使得农村体育公共服务的质量与水平得到了大幅提升。传统体制下的农村体育行政管理工作属于“铁饭碗”，行政人员不作为也能拿到工资，所以在工作上没有丝毫压力，也没有市场经济下的紧迫感。而通过财政养事的改制，改变了他们的观念，只有积极参与市场竞争，全力做好招标工作，提高农村体育的公共服务水平，才能拿到应有的薪酬与奖金，这极大地提升了管理人员的积极性。构建农村体育公共服务财政养事机制，并非是简单否定传统机制，而是要全面改变官本位的旧观念，使得农村体育公共服务机制能够跟市场经济相适应，从而获得更大的活力与生机。

2 农村体育公共服务体系创新的困境

2.1 农村体育公共服务市场发育尚不成熟

农村体育公共服务财政养事机制的改革，主要是为了使农村体育公共服务体系能够适应市场经济的要求，在传统的供给侧中引入了社会主义市场机制，推动了农村体育公共服务的社会化、市场化。但从目前的情况看，农村体育公共服务市场发育并不成熟，这给财政养事机制的改革造成了较大的阻碍。财政养事机制需要利用市场竞争提升服务质量与水平，但市场发育不成会对新机制的推行效果造成直接的影响。一直以来，我国的公共服务基本上都由政府提供，市场供给行为处于初级阶段，农村体育公共服务市场也存在这种状况。在此背景下，农村体育公共服务财政养事机制的落实面临较大困境，包括市场组织偏少，供给的主体比较单一化，缺少市场竞争性等。一些体育产品或服务主要由改制后的管理人员提供，并没有真正形成多元化的农村体育公共服务市场，更难以建立起市场竞争机制，公共服务价格不在市场调节的范围内，导致相关的招标工作、监督工作及评价工作都受到了一定影响。

2.2 推行财政养事机制改革容易受到阻力

一种新机制的构建与推行，必然会受到改革的阻力，因为新机制总会或多或少地损害到现有利益者的相关利益，他们会想方设法阻碍资源与权力的再分配。财政养事机制需要对政府诸多的管理部门进行整体上的改制，彻底改变传统财政养人的做法，许多人的“铁饭碗”被打破，从政府人员变成了市场人员，必须要将工作做好而且获得人民群众的满意，才能拿到应有的酬劳。在这种情况下，他们面临的市场竞争更加激烈，以前的各种保障不复存在。显然新机制并不符合传统行政管理人员的轻松工作状态，所以要打破这一局面，将会受到诸多旧势力的抵制。另外，传统行政管理人员对财政养事的新机制存在误解，或者没有清晰的认知，或者怀疑新机制的改革前景，都会成为农村体育公共服务财政养事新机制落实与推广的阻力。

2.3 农村体育公共服务存在资金投入不足

农村体育公共服务财政养事新机制构建需要有大量的经费预算，如果经费缺失将会对改革成效造成直接的影响。农村体育公共服务经费缺失现象主要有以下几点：首先是经费的来源渠道不广，投资的数额较低。当前的农村体育公共服务经费由政府提供，政府投资包括财政拨款和体育彩票公益金。但财政拨款的比例较低，这是因为许多政府都存在财政困难问题，还有政策方面的一些偏向，财政拨款的资金投入不足，这跟农村体育公共服务的投资需求不配套。在我国各级政府体育管理部门的绩效考核里，农村体育的权重并不大，这也是一个重要的原因。而体育彩票公益金主要是通过彩票发行而来的，这部分对自己的实际使用情况，大多数都放在城市体育场馆建设、大型赛事主办等，很少会用到农村体育经费的帮扶上面。其次是区域经济的落差导致各地政府的农村体育公共服务经费投入不均衡，相对来说东部沿海地区的投入程度要远远高于中西部地区。

2.4 农村体育公共服务需求表达机制落后

农村体育公共服务财政养事机制需要严密的流程，包括在市场上下订单、农民签单、相关部门审单及政府买单。前面2个环节都需要农民的积极主动参与。市场订单需要满足农民在体育方面的需求及愿望，所以需要农民对相关意见进行表达，只有满足农民对这种公共服务的真实意愿和需求，农民才会在满意的情况下签单，然后相关职能部门按照合同情况进行相应的审核，最后由政府买单。所以在整个过程中，需要配备需求表达机制，使农民对体育的需求得到及时准确的反映。如果需求表达机制落后，则会影响到财政养事的推行。（1）当农民的需求表达机制不顺畅时，相关的攻击主体就很难做到有的放矢；（2）农民如果不能提供自身的意愿及想法，农村体育公共服务的供给内容将难以发挥出效用，使得农民在签单时就会感觉到不满意，并进一步影响到供给主体的利益，极大地打击了供给主体的积极性。从当前的情况看，农村体育公共服务的需求表达机制还较为落后，农民很少参与农村体育公共服务有关的招标工作和考评工作。

3 农村体育公共服务体系创新的相关对策

3.1 主动培育搭建农村体育公共服务市场平台

出于对社会稳定性的考虑，一些地方政府在进行体制改革的过程中，需要对现有利益者的权利情况进行考量，所以在短期内不会对相关的主体进行主动培育。农村体育公共服务财政养事机制改革同样如此，在一般情况下地方政府是不会对农村体育公共服务市场进行主动培育，但政府需要对农村体育公共服务的市场开放性进行考量，并不得限制其他服务主体参与进来。由此可见，农村体育公共服务的财政养事改革里，需要对准入门槛进行适当的降低，使更多服务主体能够加入进来，形成良性的市场竞争态势，进而确保公共服务质量的提升。当体育公共服务为农民真正所需要时，加上该领域的服务报酬有较大提升，自然会对诸多的服务主体形成吸引力，越来越多的主体就会来到农村体育公共服务平台上，并使财政养事机制得到进一步的完善。

3.2 上下联动共同推动体育行政服务管理改革

在机制改革的过程中，现有利益格局将得到重新调整，资源也会得到重新配置，所以无论哪一类机制改革都会受到或多或少的阻力。农村体育公共服务财政养事新机制的构建，并非是某一个政府经过努力就能完成的，而应是一种上下联动效应。这种改革在持续推进中，将涉及到各级政府多个部门的权力与利益。根据传统经验，如果新机制是渐进模式，或者从基层到中央的改革模式，则从中央到基层的改革阻力更大。财政养事的机制改革从上而下进行联动，可以让被改革者意识到任何人在新机制面前都是平等的，这就降低了他们的权力剥夺感，从而减小了改革阻力。同时，还会有一个新的权力群体发展出来，成为体制改革的受益者。这个群体的改革意愿较为强烈，有着较高的改革热情，成为财政养事机制改革的先行者。当然改革也会触及到部分人的利益，因此，要采用一定的方式让利益受损方支持改革或者不强烈反对。在实施农村体育公共服务财政养事新机制的改革之前，相关部门要进行深入的调查研究，并开展改革试点工作，积累起一定的经验教训，在此基础之上形成一个统一的方案。对农村体育公共服务财政养事机制改革可能会碰到的困难进行充分的估计，不能实行一刀切，而要赋予改革以人情味，为改革对象解除一些后顾之忧，如落实相关优惠政策、建立起养老保险、帮助分流人员重新上岗等。整个改革过程一定要做到透明、公开，确保改革的公正、公平，积极引入民主竞争机制，在选拔人才的过程之中预防暗箱操作。只有坚持科学、民主的改革原则，才能使改革阻力得到有效的化解，形成一股较强的合力，共同促进农村体育公共服务财政养事机制的持续推进。

3.3 不断增加农村体育公共服务经费投入比例

财政两个字是密不可分的，财是政的前提和保障。财政养事新机制对政府公共服务买单能力提出了更高的要求，但首先要具备这个财力。其次政府要将这个财力充分运用到农村体育公共服务的预算中。从传统体制情况看，农村体育公共服务的经费投入在所有类型的体育经费里，占据的比例最小。有的省市会将农村体育划归到体育扶贫范畴里，在GDP追求及市场价值导向之下，农村体育公共服务传统的经费投入既少，又缺少一定的法律保障。为了让农村体育公共服务财政养事的机制得到顺利的实施，应加大服务型政府的建设，不断提高农村体育公共服务的经费投入比例，特别是经济落后地区的农村体育公共服务经费投入，更要得到相关部门的重视，并将该投入纳入到常规的财政预算里。

3.4 利用多种途径提高农民的体育参与积极性

财政养事里面的“事”，实际上指的是农村体育公共服务的方方面面，而普及体育知识、强化农民的体育技能培训也是当前新农村建设的重要工作之一。随着我国工业社会的快速发展，外出务工潮流使得农村社会发展面临着严峻的挑战，在农村长期居住人群主要是老人和孩童。这类人群的体育知识及体育素养本身不高，体育信息的获得渠道不广，缺少良好的锻炼措施和场所。根据市场发展规律，如果失去需求就不存在市场，因此，只有让农民掌握更多的体育健康知识，强化他们的体育素养，才能使他们进一步产生内在的体育需求，进而提高他们的体育参与积极性，农村体育公共服务财政养事机制才会有更多的实在的“事”。不难看出，需要在农村通过各种途径传播，这是推进农村体育公共服务改革的必由之路。此外，还要对进城务工的农民进行体育知识的传播和培训，争取获得他们对财政养事改革的支持，这样当他们日后返乡时，就会成为一名合格的体育文化知识的传播者。地方政府还要强化农村广播电视的建设进程，将农村体育知识传播看作是一项重要的内容。同时，要积极推动农村体育文化站的建设，使一些影像资料和体育图书得到充实。总之。要采取一系列的措施提高农民的体育素养，进而提高他们的体育参与积极性。