我国公职人员财产公开的法治化思考

蒋伟龙

(长沙学院法学院，湖南 长沙 410022)

本文所称公职人员是指在国家各级机关及其他单位从事与公权力有关的公务人员。公职人员财产公开是指国家公职人员依照规定的期限和方式向法定机关申报规定范围内的财产并接受有关机关监督检查的制度，是当今世界各国普遍实行的一项基本防腐反腐制度。在当今全国上下追逐中国梦的过程中，按依法治国的内在要求，对我国公职人员财产公开统一立法的不仅具紧迫性，而且其立法条件已成就。

一 公职人员财产公开立法的法理基础

(一)人民主权理论

一般说来，人民主权是指国家中的绝大多数人拥有国家的最高权力。人民是国家最高权力的来源，国家是自由的人民根据契约协议的产物，而国家的权力都是人民授予的。公职人员只是受人民委托，因而主权只能属于人民。人民主权理论的奠基人卢梭认为，“每个个人在可以说与自己缔约时，都被两重关系制约着，即对于个人，他就是主权者的一个成员，而对于主权者，他就是一个国家的成员。”[1]马克思主义同样认为国家权力来源于人民的委托，“国家制度只不过是政治国家与非政治国家之间的协调。所以，它本身必然是两种本质上各不相同的势力之间的一种契约。”[2]国家是某个社会中最大的抽象组织体，它只有通过一系列的委托，才能具体实现国家主权对内和对外职能。既然国家全部权力都是人民的，因此，人民对其委托的全部人员及事项都有知情权和监督权。国家公职人员的所作所为都必须对人民负责，不但必须依照人民的意愿办事，而且时刻接受人民的全程监督，“人类如果由他任性行事，总是难保不施展他内在的恶性。”[3]正是从这个意义上说，公职人员对其主人而言显然无职务上的隐私，其财产当然在监督之列。正如我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会．人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管社会事务。”

(二)公务咨讯公开理论

该理论源于人民主权理论及法律要求。公务咨讯是人民权力的外在表现之一，是一种重要的公共资源，公职人员财产公开的一项重要目的是使国家公共权力运作法治化、阳光化，世界上越来越多的国家高度重视民意的需求，通过立法来充分满足公众的知情权。各国的公共资讯法的立法目的主要是增进人民对公共资讯的取得和促进国际机关依法行使权力，从而保护公共利益维护个人权利。根据WTO协定和协议的规定，所有的执法活动原则上都必须保持高度的公开、透明。我国宪法规定公职人员须接受人民监督，《公务员法》规定加强对公务员的监督，《政府信息公开条例》规定提高政府工作的透明度及应主动公开的事项，以及《预算法》、《审计法》等相关法律为公职人员财产公开立法提供强有力的制度依据与参考。

二 已有的域内外制度探索

表1 步履蹒跚的我国对公职人员财产公开探索

近三十年来，对于关于公职人员财产公开问题，我国有关组织和部门进行了一些探索，域外国家和地区制度较成熟，见表1、表2。

表2 开拓成熟的域外对国家公职人员财产公开立法例

三 公职人员财产公开立法所涉主要问题之厘清

“财产申报主体和财产范围过窄、申报程序缺乏严格的操作性执行细则、申报结果缺乏透明度、未向社会公开、申报的受理机构缺乏应有的权威性、惩戒措施缺乏刚性与威慑力、违规拒报或不如实申报的责任过轻”[4]等诸多缺陷。因而导致公开效果并不理想，这些教训我们在立法时应该吸取！本文仅就相关过去制度教训问题提出一些思考。

(一)立法基本原则

1.主动公开为原则、申请公开为例外

综观各国资讯公开立法，该原则为各国立法通例，我国政府信息公开条例也吸收了该原则精神，同时也具有法理基础和宪法依据。公开应具有效果，马怀德教授认为“财产公示必须是可查询的，不能让公众查询的公示就不是真正的公开。凡是法制比较健全、清廉度比较高的国家和地区，一个共同经验就是建立了公务员财产申报公示制度。公务员财产收入申报和公开制度的确是反腐的利器。如果能够全面推行，对腐败的预防和惩治都有很好的效果。”[5]

2.平等原则

平等是自古至今人类追求的最基本的正义要求，我国法律一直践行这一基本的正义精神。全国公职人员都是人民公仆，不管地区差别、职级高低都是行使人民委托的公权力，性质上都是平等的。有人主张对公开的主体、范围等以中国特色为由实行“摸着石头过河”的渐进式爬行做法貌似可行，但这只会阻碍中国法治的进程。该法赋予平等的实施以新的时代挑战，马怀德教授认为，“公务员财产公开制度是对公务员权力的限制与约束，部分人一时难以接受在所难免。这是一项非常重大的制度安排，必须依法来解决，而不仅仅是依靠地方试水。在一些地区安排试点是很有必要，但想要长时间持续、大面积地推开，仅靠地方红头文件是行不通的。在摸着石头过河的同时，必须更加注重顶层设计。”[6]

(二)公开的主体

关于我国财产公开主体的范围，国内学者大致有两种观点：

第一种观点认为，财产公开的主体范围应当先是一部分国家公职人员，以后再分阶段地逐渐扩大至全体国家公职人员。即按地域或职务分三步走：第一个阶段，分成中央与地方两个层面。第二个阶段，总结中央与地方的做法，将财产申报的主体扩大到所有科级以上的国家公职人员。第三个阶段，也就是上升到国家立法的层面，将财产申报主体提高到所有的国家公职人员[7]。

第二种观点认为，财产申报主体应当包括所有有可能利用其职权、地位、影响来进行以权谋私、贪污受贿活动的人，具体可以包括：第一，全国及地方各级人大及其委会任命的各级领导干部；第二，由各级人民政府所属机关任命的科以上干部；第三，除上述人员外国家机关中具体经营人、财、物的人员[8]。笔者认为在对我国公职人员财产公开的主体范围确定时须考量以下因素：

一是历史教训因素。我国探索公职人员财产公开是从八十年代就开始，达三十年时间至今还没有一部刚性强的全国统一的有效制度，期间虽取得了一定的成绩，但远没有达到公众的期盼效果。究其原因很多，但政策、纪律的效力低是主要原因。众观他国相关立法，很少有这样难产的立法事件。

二是公共利益因素。“公共利益是认定公众人物的公众性特征的核心因素”[9]。公职人员是公众人物，是公众的仆人，其隐私权受到很大的限制，与职务相关事项根本不存在隐私。因此，《联合国反腐败公约》第8条在公职人员行为守则中要求：公职人员特别就可能与其公职人员的职能发生利益冲突的职务外活动、任职、投资、资产以及贵重馈赠或者重大利益向有关机关申报。公共利益优先原则在各国已达成共识，公职人员不能用所谓的隐私权对抗公众的知情权和监督权。

三是法律因素。即要考虑整个国家法律体系的一致性，防止出现法律漏洞和贯彻法律面前人人平等的法律原则。《联合国反腐败公约》第2条 (一)公职人员指依照缔约国本国法律的定义和在该缔约国相关法律领域中的适用情况，履行公共职能或提供公共服务的任何人员；我国《刑法》第93条规定：国家工作人员是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人论。

鉴于“利害关系原则”, 官员财产与其家庭财产的不可分割性以及可能家庭其他成员因为“官员权力运用效应”而获得额外财产，一般将申报主体的范围确定在官员及其家庭成员身上。《刑法》第388条之一规定了利用影响力受贿罪主体是指国家工作人员的近亲属或者其他与该国家工作人员关系密切的人。

综观国内各种相关因素考量，本文认为我国的公职人员财产公开制度之公开主体应当是所有公职人员及其家庭成员。

(三)公开的范围

《现代汉语词典》关于财产是指拥有的金钱、物资、房屋、土地等物质财富。随着社会的发展，财产当然也包括非物质财富及产权等。《联合国反腐败公约》第2条 (四)“财产”系指各种资产，不论是物质的还是非物质的、动产还是不动产、有的还是无形的，以及证明对这种资产的产权或者权益的法律文件或者文书。

关于我国公职人员财产公开法应当确定的申报财产范围，争议不大，都主张应借鉴国际上的通行做法，扩大申报财产的范围，应涉其所有家庭财产。本文认为应当是公职人员及其家庭成员全部的包括物质的、非物质及产权等财产。

(四)公开程序

财产来源不同监督也有别。可分为依职权公开与依申请公开两类。依职权公开主要是指在有效国家制度范围内实际可知情的财产，办理机关主要有工商、税务及人事等部门；依申请公开主要是指在有效国家制度范围内实际不可知情的财产，主要依本人及利害关系人申请，相关国家机关办理。不论是哪种公开形式，相应国家机关办理后，及时报告法定专设的机构处理，而该机构直接向全国人大常委会负责。国外有的国家是专设的，如美国由政府道德署受理，韩国则由公职人员所属系统的有关行政处受理。

公开时间可以采用多数国家普遍做法，即就职公开、年度公开、离职公开等多种形式。就职公开，是指被公开主体任职后1个月内公开其财产；现职公开可以采用一年公开一次；离职公开是指被公开主体离职前一个月内公开，在其离职五年后继续公开财产，可防止离职后一定时间内的腐败。

(五)法律责任

公职人员财产公开法的效果如何，在一定程度上由责任追究机制决定。依两种公开方式，对应的有两种行为需承担相应的法律责任：一是主动公开违法；二是依申请公开违法。联合国《反腐败实际措施》中建议“为起到有效的作用，对不公布情况或弄虚作假的罚必须接近于对有关的贪污舞弊的惩罚同样严厉。纯粹的民事处分或将弄虚作假的行为只当作违纪问题或轻微违法来处理，常常收不到效果，因为人们可以避重就轻。”[10]在美国，“对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，各单位可对当事人直接进行处罚。司法部可对当事人提出民事诉讼，法院可判处1万美元下的罚款。对故意提供虚假信息的人可提出刑事诉讼，判处最高25万美元的罚款或5年监禁。”[11]在台湾地区，公职人员“无正当理由不为申报”或“故意申报不实”可能会承担的责任有“罚锾”、“公告其姓名”、“一年以下有期徒刑、拘役”等[12]。我国在立法时，为确保该制度的有效运行，有必要考虑以上立法例，确立多元的惩罚机制，最重要的是修改目前刑法上与相关制度(如巨额财产来源不明罪)并与之衔接。

国家之间的竞争其实就是制度竞争。任何一项新制度都会面临一些阻力，往往会损害一部分人的既得利益，这势必遭到他们的抵制甚至拼死反对。占世界人口五分之一的中华民族，已经有了先进的社会制度作保证，我们一定坚信在中央的坚强有力领导下，会尽快地制定一部具我国特色的《国家公职人员财产公开法》。