从保障资助到发展资助：反贫困视角下我国大学生资助制度的困境与改革路径

黄 维，张茂然，徐 微

(长沙理工大学经济与管理学院，湖南 长沙 410076)

一 问题的提出

贫困是人类生活一切不幸的温床。贫困不仅严重阻碍和制约着发展中国家的经济社会发展，也是造成当前环境恶化、地区冲突和恐怖主义威胁等全球问题的“无声危机”[1]。消除贫困是人类社会发展的基本目标，2015年9月，联合国发展峰会通过《2015年后发展议程》，将“在全世界消除一切形式的贫困”排在可持续发展全球目标的第一位。

反贫困是大学生资助制度的天然使命。首先，长期稳定的大学生资助制度是对年轻一代的人力资本投资，为技术进步和产业转型升级提供创新人才，促进经济的长远发展。从整个社会的角度看，经济发展能够增加居民收入，有效降低贫困的发生率；其次，对于贫困家庭来说，孩子的高等教育支出是一笔沉重的经济负担，大学生资助实际上等于向这些贫穷的家庭进行了转移支付，成为一道精准反贫、阻断贫困代际传递的“社会安全网”；最后，大学生资助有效提升了贫困家庭子女进入大学的机会，促进他们的认知发展与非认知发展，从而实现其就业机会和经济收入的增长，因而也是反贫困的重要手段之一。相关研究表明，在拉美国家，如果家庭成员只接受初等教育，贫困的发生率为41.3%，而如果家庭成员接受高等教育，贫困发生率仅为5.1%[2]。

20世纪90 年代末以来，我国大学生资助的项目、覆盖范围不断增加，逐步形成了较为稳定的制度框架，即“奖贷助为主、勤补免为辅，外加绿色通道”的多元、混合体系。同时，作为保障贫困家庭子女高等教育参与的“兜底网”和“防坡堤”，大学生资助制度不仅在推进成本分担政策、保障弱势群体以及维护高等教育权益方面做出了卓越贡献，而且在促进社会和谐稳定方面也发挥了重要作用。1999年国家助学贷款制度初建时，大学生资助资金不到10亿元，到2007 年我国大学生资助制度的框架基本建立之时，大学生资助资金增加到271亿元，2017年再次增加到1050.74亿元，同期资助大学生由2006年的1530.27万人次增长为4275.69万人次(根据全国学生资助管理中心发布的《国家助学贷款发展报告(1999—2013)》和2007年、2017年《中国学生资助发展报告》的数据整理而成)。如果再加上“绿色通道”、免费师范生、大学新生路费补助等资助项目，基本解决了贫困大学生难以缴纳学费、不能进行高等教育成本分担的难题。因此，大学生资助制度作为一项重要民生政策，在我国整体反贫困战略中发挥着重要的作用。

然而，随着我国经济社会发展面临的新矛盾，贫困的归因也由温饱问题不能解决的绝对贫困发展到权利、机会和发展能力不能满足社会发展需要的相对贫困，加之大学生资助制度自身的许多弊病也日益凸显，使得以保障贫困生入学为主要目标和以经济资助为为单一资助内容的保障资助疲于应对。对于这些问题，许多学者已经进行了探讨，如沈红对中国高校学生资助的理论思考、实践要点和政策效应的多维评价[3]，罗朴尚等人对中国高校学生资助政策的评估[4]，吴斌珍等人对大学生贫困及奖助学金的政策效果评价[5]，余秀兰对我国大学生资助政策的回顾和评价[6]。但是，从反贫困战略层面对整个大学生资助制度的研究还比较欠缺。2017年是我国大学生资助制度基本框架确立10周年，亟需从反贫困战略层面对这一制度的发展困境和改革路径进行剖析。

二 我国大学生资助制度的发展困境

随着我国反贫困战略的稳步推进和大学生资助制度的不断深入，家庭经济困难学生入学的经济需求得以基本保障后，他们在发展方面的需求会逐渐呈现出来，如学业成功、社团参与和社会资本等方面的需求，更迫切需要得到心理、情感和学业维度的全方位支持。同时，大学生资助制度的反贫困挑战越来越艰巨，制度的整体运行效率仍然有待提升，这些都给我国大学生资助制度的发展与完善带来了严峻挑战。

(一)理念之惑：单向式资助，无法让受助者充分发挥主观能动性

大学对学生影响的大小在很大程度上是通过学生个体的努力程度以及参与程度体现出来的，大学里所有政策、管理、资源配置等都应该鼓励学生更好地参与学习活动[7]。大学教育归根到底是对人的教育，其目标是促进人的发展，大学生资助也应秉持这样的理念。因此，我国大学生资助制度必须以促进学生发展、强调资助育人效果为核心的理念转变。

然而，目前我国的大学生资助制度的理念仍然停留在资助规模扩张、经费投入加大方面，关注点在于保障贫困生的高等教育入学机会，忽视了他们在学生发展方面的主观能动性。无论是助学贷款，还是奖/助学金，抑或是路费补助、绿色通道等，都是由贫困家庭或者个人提出申请，政府对符合条件的申请者予以经济资助，极易出现“资助政策选人”的后果，事实上，这是一种单向的“给予”和“他助”，在此过程中，政府资助部门通常将大学生资助的申请者置于一种消极被动的弱势地位，往往忽略了贫困生的主观能动性，这可以从政府、高校颁布的大学生资助政策文本中得到佐证。故而，这种保障资助虽能缓解贫困生入学时的一时之忧，但弊端也非常明显，有可能造成资助资源与贫困家庭子女的实际需求无法匹配，两者之间形成错位的供需关系，从而严重地削弱大学生资助的实际效果。

(二)内容之缺：强调经济资助，无法应对贫困生发展的多样性和复杂性

20世纪80年代以来，能力贫困、社会排斥、脆弱性等概念相继被引入贫困问题的分析之中，体现了反贫困战略的复杂性和多维性，基于这些新的概念，反贫困政策也从单纯的经济资助转向了提高受助者的生产能力和收入的能力。我国大学贫困生发展困境同样也是多维的，是各种因素综合的结果。但是，当前我国大学生资助项目，不管是国家助学贷款，还是奖/助学金，都以家庭经济背景调查为前提，是一种低水平的补差性、选择性保障资助，内容单一，无法有效应对贫困生发展的多样性和复杂性，且极易造成受助者对资助制度产生“贫困陷阱”或“福利依赖”。

反贫困项目的最新进展表明，贫困不单纯是缺钱，而是与贫困紧密相连的艰难决策——贫困会加剧穷人的认知负担进而导致他们难以做摆脱贫困的相关决策，即相当于对穷人的心理和社会资源征税的“认知税”(cognitive tax)[8]。显然，经济困境往往只是贫困大学生学业和非学业发展的表面形式，背后很可能隐藏着非常复杂的心理焦虑、权利被剥夺、社会资本匮乏等非经济性因素，对于这些非物质性致贫因素，保障资助就无能为力了。调查发现，贫困生的学习参与度、社交经历与整体学习经历满意度等，均显著低于非贫困生[9]。我国当前的大学生资助制度还停留在直接给予被资助者一定数量现金或货币的保障资助上，这无疑是在“制造”和“维持”高等教育体系里的贫困生群体，难以帮助家庭经济困难学生克服高等教育的经济、社会和文化障碍，贫困大学生通常难以通过资助而获得平等的发展机会，未来也并不能充分地参与经济社会生活。研究表明，当前一些资助项目反而对贫困大学生的学业表现、时间分配和毕业选择产生了负向的抑制效果[10，11]。

(三)对象之偏：忽视相对贫困家庭的子女，难以适应贫困家庭的结构变化

随着我国大学生资助制度的发展，资助项目不断增加，资助的水平和规模也日渐提高，然而其对象主要瞄准绝对贫困家庭子女，忽视了相对贫困家庭的子女，难以适应贫困群体的结构变化。随着经济社会的快速发展和反贫困项目的有序推进，我国贫困家庭中的绝对贫困家庭在不断减少，贫困群体和家庭的结构发生了急剧变化，相对贫困家庭已经成为我国贫困人口和群体的主体构成部分。据统计，与新的国家扶贫标准(2300元/年)相比，2012—2015年我国农村居民最低收入户的人均消费(衣食住)支出已经不断超过此标准，表明当前占我国贫困家庭绝大多数农村贫困家庭的温饱问题基本得到解决，大学贫困生更多来自于可支配收入不能支持子女高等教育发展的相对贫困家庭，而不再是可支配收入难以维持最基本生存需要的绝对贫困家庭。

相对贫困是一个社会性的人社会参与能力不足的反映，实质是能力贫困和权利贫困。相对贫困家庭子女主要来自农村或偏远落后地区，在大学期间面临学习方式自主化、同伴群体多样化、发展目标多元化等诸多方面的挑战，这些都会导致他们在学习和生活上的适应性较差、自卑心理偏重，即相对贫困家庭子女的能力、素质和社会性交往难以适应大学学习和发展的需要，因而需要得到心理、学习上的干预和帮助。显然，这是现行资助制度无能为力的。因而，我国大学生资助制度如果仍然只瞄准绝对贫困家庭子女，将导致大学生资助对象的错位和覆盖范围的偏低，进而严重影响其实际效果[12]。

(四)主体之失：政府作为单一的治理主体，无法有效调动和利用各种社会力量

大学生资助最初起源于慈善事业，资金主要来源于宗教团队、慈善机构，甚至个人。随着20世纪50年代开始的高等教育大众化，大学生资助才发展成为政府主导、多方参与的社会事业。当前，发达国家大学生资助的很大比例资金来源于民间资金，如美国奖学金(Scholarship America)自1958年成立以来，从私人部门筹集并发放了共计30亿美元的奖学金，惠及200万名大学生[13]。因此，大学生资助制度不仅需要政府的积极推动，还需要离企业、民间机构、志愿者组织甚至个人等社会力量的大力支持与广泛参与。事实上，无论是反贫困领域，还是大学生资助领域，社会力量都是不可或缺的。

表1 2014—2017年社会资助与大学生资助总支出的比较

注：根据2014—2017年《中国学生资助发展报告》整理而成。

然而，社会力量参与我国大学生资助制度社会力量的力度非常有限，政府作为单一的治理主体，在大学生资助制度中包揽了政策设计、效果评估和风险控制等工作，承担着筹资和补偿的主要责任，几乎包揽了大学生资助的所有事项。2013—2015年，社会资助平均仅为17.25亿元，仅占大学生资助项目支出总额平均值的2.25%，见表1。即使是国家助学贷款，资金来源也是政府“兜底”的银行资金。换言之，社会力量的贡献极其有限。在世界范围内，政府都在大学生资助制度中承担极为关键的主体责任，但是如果不充分利用社会资源，仅仅依靠政府财政资金，不但资助制度的覆盖范围和水平难以提升，资助方式也难以真正满足贫困大学生发展的多种需要，而且容易导致社会力量游离在大学生资助制度之外，无法有效调动和利用各种社会资源，妨碍制度的可持续发展。

(五)效率之忧：资助项目繁多但欠整合，制度的整体运行效率有待提升

2007—2017年，我国大学生资助项目日益繁多，伴随着师范生免费、助学贷款代偿、大学新生路费补助等专项项目的设立，我国大学生资助项目的运行、评估主体分散在众多的政府部门，制度的整体运行效率不高。一方面，高校主要通过学生家庭所在地民政部门、街道办事处出具《家庭经济情况调查表》或困难证明的方式进行贫困生认定和分级，对于信息的真实性、完整性和准确性缺乏约束和限定机制，难以实现“精准”资助。调查表明，为了帮助贫困大学生而设立的助学金的标的错误率超过50%，而且只减少2.6%的贫困率[14]；另一方面，资助项目管理与教育活动“两张皮”的现象比较突出。大学生资助项目通常由高校学工部门组织实施，教育活动则通常由教务部门组织实施，两部门之间未能有效实现“无缝连接”，不能充分发掘更适合贫困生发展和资助项目特点的教育活动，资助育人效果有待提高。这种多头负责、部门分割的局面，不仅造成大学生资助项目之间无法有效衔接，出现“资助过度”与“资助不足”并存的后果，而且会浪费本来就非常有限的资助资源，增加制度的运行成本，最终严重影响大学生资助制度的整体效率。

三 我国大学生资助制度的改革路径

仅仅给穷人分钱并不能使他们真正摆脱贫穷，社会应当建立竞争的上升通道，资源入口应向全社会开放，使得个人能够保持正常思维，有尊严地奋斗[15]。我国现行的大学生资助制度目标仍然停留在“输血式”的保障资助，淡化了能力提升和机会提供的发展资助，难以适应当前经济社会发展形势的急剧变化和反贫困战略的严峻挑战，亦无法顺应贫困大学生真正摆脱发展困境的变化。为此，政府和社会力量应当推动我国大学生资助制度从保障资助走向发展资助，在有效保障贫困家庭子女高等教育入学权益的同时，提高他们的自我发展能力，以实现制度的优化与可持续发展。

(一)提升资助理念：倡导双向资助，帮助受助者获得平等的发展机会

我国的大学生资助制度必须倡导互动、双向式的资助理念，从提供经济资助为主的保障资助转变到帮助贫困大学生提升自我发展能力的发展资助。具体说来，需要从以下两个方面提升资助理念：

一是政府、高校与社会各界应当以积极的眼光看待贫困家庭及其子女，他们同样是我国经济社会发展所需要的宝贵的人力资源，也是反贫困的关键力量，自身具有摆脱发展困境的愿望、诉求和能力，而非消极地等待和依靠他人“施舍”。贫困的境况容易导致穷人对社会和自身定位产生消极认知模式，若被视为社会负担，会觉得不被尊重、自己缺乏竞争力，对生活前景不抱希望等。这些想法又会阻碍穷人利用经济发展良机，进而错失摆脱贫困的机会[16]。故而，大学生资助制度应当促使他们主动依靠自身能力改变境遇并提供发展机会，真正实现资助育人。

二是实行双向、互动的资助。贫困大学生不能单纯依靠政府的单向式资助，而应是双向、互动的资助。大学生资助项目应该树立让受助者也成为资助项目积极行动者的资助理念。一方面，要通过引导，使受助者在主观上认同大学生资助项目是“自己的事”，在客观上要使受助者自愿参与到资助项目的设计、决策、实施、监督等全过程，从而有效地实现良性互动；另一方面，精心命名资助项目和称呼资助对象，借此给资助项目传递更积极和肯定的信息，例如，将“贫困生”称谓改变为“机会生”，将“经济困难的家庭”称作“寻求发展机会的家庭”，等等，不仅能有效提升贫困大学生一般的自信心和自我效能，而且非常有利于减少他们由于“贫困标记”而导致的“认知扭曲”。大量实验研究表明，如果能改变穷人对自身能力的看法进而改变贫困的思维定式，能有效改变家庭境况不利学生在学校的各种表现，并能大幅度提升穷人对反贫困项目的兴趣和实际行动，但类似的实验对富人的认知能力提升并不起作用[17]。

(二)完善资助内容：实施多元化的大学生资助项目，有效应对贫困生发展的复杂性和多样性

随着反贫困战略目标的不断推进和高等教育转型的不断加快，贫困生发展困境呈现出多样性和复杂性，以至于受助者单纯依靠保障资助已经无法有效地摆脱发展困境，故而应当完善大学生资助的基本内容，实施内容多元化的资助，重点帮助贫困大学生提升可行能力、获得平等机会以及必要的心理干预，以期有效地帮助贫困生应对各种发展风险，不仅将大学生资助项目视为一个积极的化解入学风险的制度安排，而且将其视为一个提升发展能力的制度安排。

另外，大学生的发展是一个动态的过程，每一个阶段有很多关键点和阶段性特征[18]，贫困生的发展困境也是在动态变化，发展资助也需要相应地随之变化：初入大学，新生面临复杂的经济适应、学业适应和人际交往适应的问题，低社会经济背景的学生适应情况相对较差[19]。对他们的发展资助应当为增强大学适应性的资助服务，如介绍大学入学要求和各种学生奖/助学金计划，并帮助他们选择合适的财政资助计划。大二则开始了解和融入大学生活，将经历关键的转折期，发展的关键是独立性的形成和目标规划发展。贫困家庭子女未完成转折的比例更高，在学业成就和能力发展方面往往处于劣势地位[20]。对他们的发展资助，应当提供完成转折、树立大学目标、提供学习指导、帮助他们顺利完成学业等方面的资助内容。大三、大四的发展主题也呈现出明显的差异性和多样性，贫困生的发展困境也各不相同，需要实施与之相应的能力资助、机会资助以及权益维护等资助内容，从而帮助他们有效地应对各种发展困境。

(三)瞄准资助对象：覆盖相对贫困家庭子女，适应贫困群体的结构变化

我国现行大学生资助制度的对象主要是瞄准绝对贫困家庭子女，在目前的资助框架下，存在“政策选人”的情况。随着我国反贫困战略的推进，大学生资助政策定位存在巨大的缺陷，在相对贫困家庭已经成为我国贫困家庭主体构成部分的新形势下，大学生资助制度应该适应贫困家庭的结构变化，覆盖相对贫困家庭子女，不仅要为处于绝对贫困家庭子女提供资助，更应该为处于贫困边缘的相对贫困家庭子女进行有针对性的发展资助。

大学生资助覆盖相对贫困家庭子女，需要直接瞄准到人，通过“靶向疗法”，瞄准对象，实施个性化资助。从促进贫困大学生发展的角度看，个体瞄准比群体瞄准精度更高，其宗旨就是优先满足贫困大学生个体的入学需要并培养其个体发展能力。具体而言，一是对有不同需求的贫困生提供针对性政策支持，通过学业完成、就业培训、社会参与等方面的资助项目，进而有效地应对发展困境，为将来更好地参与经济社会生活奠定基础；二是动态调整资助对象，提高资助项目的针对性和有效性；三是探索推进个性化资助的新模式，针对经济贫困、能力贫困和权利贫困采取不同的资助项目。

(四)健全资助主体：引入多方力量，实现大学生资助制度的多元主体治理

反贫困不仅是政府的任务，更是全社会需要共同面对和解决的难题。因此，在大学生资助制度中，应注重反贫困治理主体的多元性，除政府以外，我国应当健全大学生资助的治理主体，积极引进企业、NGO甚至私人等多方力量，实现由政府单一治理主体走向多元治理体系。具体说来，政府应当发挥制度的责任主体作用，除了承担资助资金、制定财税优惠政策等职责以外，当务之急是要建立统一的、涵盖不同教育阶段的贫困家庭信息库，并完善数据共享机制，从数据的输入和输出两个方面确保与反贫困相关的部门和大学生资助相关的部门能够及时获得相关数据，也能及时将本部门获取的数据导入；高校则应当发挥制度的实施主体作用，承担各类资助项目的组织实施、具体运作和报告反馈等职责；而企业、NGO、私人等社会力量应当发挥协助主体的作用，承担资金募集、专业服务、整合资源以及项目评估等职责，形成“三位一体”的多元主体治理格局，各展其能、各扬其长、各尽其责，引导政府的财政资源撬动市场资源和社会资源，不但能够有效地帮助各类受助者摆脱发展困境，而且有利于大学生资助制度的可持续发展。

(五)优化资助效率：统筹资助项目，增强大学生资助制度的效益

大学生资助制度的各个项目单独使用，都会面临边际效力递减问题，需要发挥制度要素的组合效应和规模效应。只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可维系的，否则，精心设计的制度很可能高度不稳定[21]。大学生资助制度整体运行效率的优化，不仅需要充分利用每个项目有限的资助资源，而且需要在整体上富有效率。当前可开展两个方面的工作：一方面，教育部门要尽快完善教育部门加强与民政、扶贫、财政、银行等其他部门之间的互动、沟通与协作，优化资助信息、数据的传递机制，实现资助项目在政府各个资助部门之间的有效衔接；另一方面，高校要根据贫困生发展和“精准资助”的实际需要，学工、教务部门精心设计资助项目。国内外反贫困的大量实践经验表明，“有条件的现金转移支付计划”是一种“以金钱换行动”的多维反贫困方法，能较好地统筹各种资助项目，在教育和反贫困领域均取得显著的成效。该计划需要资助者和资助对象之间签订协议，受资助者需要履行一定的发展义务才能获得资助，且对资助对象开展动态管理，在不同阶段采取不同的方式，设置目标对象的选择、资助条件以及退出机制等，有效避免了资助对象的重叠和遗漏，最大限度地将资源运用到最需要的学生身上。在大学生助学金的制度设计中，我国可借鉴“有条件的现金转移支付计划”的成功经验，防止获得助学金的贫困大学生产生“等、靠、要”的思想，进而统筹各种资助项目，在顶层设计与基层自主互动的过程中，有效提升制度的效益。