新时代浙江文化产业发展的阶段性特征及政策创新路径探析

申 中 华

提 要：党的十九大召开意味着浙江文化产业发展进入了一个新的阶段，浙江文化产业发展的历史背景、地位作用、阶段特征与战略目标、发展重点、动力条件等都发生了重大变化，作为重要支撑和推动力量的文化产业政策必须做出相应的优化与完善。根据新时代文化产业发展趋势的重大变化，应该从政策的顶层设计、要素保障、扶持重点和攻关创新等方面，提出文化产业政策优化与完善的对策建议。

党的十九大报告指出：“推动文化事业和文化产业发展。满足人民过上美好生活的新期待，必须提供丰富的精神食粮。”为此，要“健全现代文化产业体系和市场体系，创新生产经营机制，完善文化经济政策，培育新型文化业态”①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》， 北京：人民出版社，2017年版，第43-44页。。这就意味着我国的文化产业发展进入了一个新阶段，文化产业发展将要承担起更为重要而艰巨的责任，既要承担起社会主义先进文化发展方向和社会主义核心价值体系的重要功能，而且也要承担巩固扩大经济发展、促进经济结构战略性调整的重要经济功能。“十三五”时期，是浙江深入贯彻落实党的十九大精神、加快推进文化产业跃上新台阶的关键时期，因此，必须在发展思路、工作举措和资源配置，特别是政策的配套支撑上寻求新的突破。

一、“十三五”时期浙江文化产业发展的阶段性特征

“十三五”时期是党确定的“两个一百年”奋斗目标的第一个目标——全面建成小康社会的决战决胜阶段，也是浙江文化产业打造国民经济重要支柱性产业的决定性阶段。笔者认为，比之于“十二五”时期，“十三五”时期浙江文化产业发展的战略地位更为凸显、发展目标更为提升、产业空间更为广阔，与之相应的发展任务也更为艰巨。

（一）承担着国民经济与社会发展双重使命。“十三五”时期，文化产业被赋予了弘扬社会主义核心价值观、传播中华优秀传统文化和推动经济转型升级的双重使命，这就意味着文化产业既承担了发展社会主义先进文化的载体功能，同时也承担了经济转型升级重要的经济功能，文化产业的战略地位提升到新的高度。特别是随着我国经济进入新常态和供给侧结构性改革的深入推进，文化产业因其具有的“调结构”“扩内需”“促转型”功能，将为新常态下经济增长拉动、结构调整、方式转变提供新的战略支点，“文化+”理念渗入国民经济社会发展的各行业各领域，文化产业与制造业、信息产业、建筑业、现代农业、服务业等相关产业呈现跨界融合的态势，将极大改善和提升经济发展的层次。鉴于此，浙江省将文化产业作为经济社会转型升级的重要着力点和突破口，摆上了经济社会发展的全局性和战略性位置。

（二）打造和培育成万亿级产业的新目标。《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》提出，要在“十三五”末，也就是2020年，把文化产业打造成为国民经济支柱性产业的目标。浙江省文化产业于2013年跨过了GDP占比5%的门槛，比全国早7年实现了打造国民经济支柱性产业的目标，文化产业的综合实力竞争力位居全国较高的发展基点上，“十三五”时期浙江省文化产业理应提出更为宏伟的发展目标。为此，2016年9月颁布实施的《浙江省文化产业发展“十三五”规划》提出浙江文化产业要“打造成为国民经济重要的支柱性产业”的发展目标，提出了到2020年全省文化产业增加值要实现4800亿元，文化产业增加值要达到8%，文化产业总产出约1.6万亿元①参见《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省文化产业发展“十三五”规划的通知》。。不仅如此，为适应经济新常态，浙江省还明确提出要把文化产业培育成万亿级产业的更为宏伟的目标，文化产业也因此取得与信息、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造业等万亿级产业同等重要的产业位次，在经济转型升级中将扮演更为重要角色。

（三）发展方式和业态创新面临历史性机遇。从产业发展方式看，经济新常态客观上要求改变单纯追求发展速度的做法，发展模式上实现从粗放型增长到内涵性发展的转变，市场主体不断壮大、产业结构不断优化、要素支撑体系不断完善，浙江文化产业的发展层次将进一步提升。从业态创新看，“文化+”和“互联网+”从内外两个维度纵深推进了文化产业内容业态的深刻变革，既促进了文化产业内部传统业态的融合、产业链条的延伸，同时也催生了众多的新内容、新业态、新门类，浙江成为新兴的全国数字内容产业发展高地。从产业外部环境看，文化体制改革的深入推进，人民群众对文化产品与服务的消费需求加速升级，与金融资本的深度联姻，“一带一路”桥头堡的战略支撑，都为浙江文化产业发展提供了历史性机遇。

（四）迈向提质增效、转型升级新的更高发展阶段。过去十多年，浙江文化产业发展从无到有、从弱到强、从自发到自觉、从量的扩张到质的提升，已经走过了文化产业探索扩张、振兴发展的初级阶段，正在迈向“十三五”时期提质增效、转型升级新的更高发展阶段，面临着“攀高峰、强基础、补短板、扩优势”等更为艰巨的任务。“攀高峰”就是要聚焦聚力于实现打造国民经济重要的支柱性产业和万亿级产业的战略目标，从打造规模经济和提升结构效益两方面入手加快文化产业发展。“强基础”就是要着眼着力于巩固壮大浙江文化产业发展的基本面，着力培育一批骨干文化企业、文化园区和文化会展平台，深入实施一批带动性、示范性强的重点工程项目，不断夯实全省文化产业发展的基础条件。“补短板”就是要克服文化企业市场竞争力弱、产业结构低端、空间布局同质化竞争、文化创意人才和复合型高端人才相对匮乏等薄弱环节和短板不足，进一步优化和提升文化产业发展的质量效益。“扩优势”就是要深入推进科技带动和融合创新战略，继续巩固新闻出版、广播影视、动漫游戏、文化演艺等传统重点产业的优势地位，不断培育数字内容产业等新兴优势产业，形成全省文化产业新的增长极。

二、浙江文化产业配套扶持政策的创新路径

近年来，为推动浙江文化产业发展，中央和浙江省委省政府相继出台了一系列指导性意见、导向性政策、配套扶持政策和单向产业政策，涉及资本投入方式和体制改革、文化产业组织、文化市场、文化产业技术、各地区文化产业协调发展、文化人才政策等多个方面①参见关萍萍：《我国文化产业政策的内容体系及作用机制》，《浙江传媒学院学报》，2015年第12期。，初步形成了支撑文化产业发展的政策体系，较好地引导和推动了浙江文化产业的快速发展。但同时也应该看到，这些政策也存在不健全不完善的方面，主要有财政资金总量不足、税收政策支持引导功能尚需进一步提升、土地政策对文化产业发展制约明显、金融政策实施门槛过高、文化与科技融合政策缺乏操作性、文化人才激励政策不足等薄弱环节，无法支撑浙江新一轮文化产业的更快、更好发展，有必要根据“十三五”期间浙江文化产业发展的战略目标、发展趋势和现实需求，对原有的文化产业政策体系做深入探讨和动态调整，从提升文化产业发展战略地位、促进文化产业结构优化升级、加快文化产业业态创新、补齐文化产业发展短板等角度入手，制定实施适合浙江“十三五”时期文化产业发展阶段更加完备的文化产业政策体系，使得文化产业政策真正起到“攀高峰、强基础、补短板、扩优势”的功能与作用，全面提升浙江文化产业发展综合竞争力影响力，促进文化产业发展更加协调和更高质量的发展。

（一）加强顶层政策设计。近十多年，中央和浙江地方已密集出台《文化产业振兴规划》《国家“十三五”时期文化改革发展规划纲要》《浙江省文化产业发展“十三五”规划》等导向性政策，初步构建起了明确文化产业发展定位和战略布局的政策框架。随着“十三五”时期文化产业发展的战略地位进一步提升，有必要通过规划修订、政策制定和立法等手段，进一步明确浙江全省文化产业发展的指导思想、总体思路、战略布局和工作重点，特别是要凸显文化产业弘扬社会主义核心价值观和国民经济重要支柱性产业、万亿级产业的“双重战略”，突出社会效益和经济效益的“双效导向”，区分文化事业和文化产业“双向思维”，强化政府推手与市场力量的“两种力量”，统筹国内国外“两个市场”，运用好资本和科技“两种资源”，推动浙江全省各级党委政府把文化产业发展置于更加重要的战略地位，进一步廓清文化产业内涵外延、战略定位、发展模式、动力机制等涉及战略全局的认识问题，不断提升各级党委政府抓文化产业发展的自觉性。省级层面要抓紧出台《关于加快把文化产业培育成万亿级产业的实施意见》。更为重要的是，要加快文化产业领域的基本法律建设，“该由法律规范的领域不能长期依靠政策调控，已成型的政策该上升为法律的要上升为法律”②祁述裕、曹伟、纪芬叶、孙博：《我国文化产业政策的未来展望》，《人文天下》，2015年第3期。。根据浙江文化产业政策的制定执行情况，要加快制定出台文化产业促进、电影繁荣促进、文化市场管理等方面政府规章，提高全省文化产业立法水平。

（二）加大政策配套力度。“十三五”时期浙江文化产业要实现更快更好发展，就需要不断加大资金扶持、税收优惠、土地要素支撑等方面的政策实施力度，不断加大对重点领域、重大项目、重点环节的扶持，从而优化和提升浙江文化产业的发展导向、空间布局、结构调整、市场培育。一是要综合运用好各种财政专项资金。一方面要根据打造国民经济支柱性产业和万亿级产业的战略目标，大幅度扩充增加省级文化产业专项资金规模，从目前的5000万元扩大到5亿元，并按照省级财政经常性收入增长幅度逐年增加；另一方面要进一步优化文化产业专项资金使用办法，变原来的财政资金“直补”为“间补”，更多地将财政资金作为政府贴息和融资担保的形式，撬动银行信用贷款，放大财政资金的使用效益。对于经营性较为显著的文化产业领域，可以效仿欧美国家基金会投资的方式，探索尝试财政资金作为不行使表决权的股权等方式对企业进行注资。二是落实并争取好各项税收优惠政策。目前文化产业领域的税收政策主要有增值税、企业所得税、个人所得税、房产税、土地使用税等，除地税外，税收政策制定权限在中央。与西方文化产业发达国家相比，我国文化产业现行税收政策存在部分税种税率高、缺乏连续性、调控手段单一等局限，无法起到引领文化产业发展作用。要对现行适用于文化产业的税收政策文件进行全面的梳理整合，积极创造条件，推动税收政策的有效“落地”，如“高新技术企业减按15%税率征收企业所得税”这条政策，在实际操作过程中存在政策门槛过高、企业受惠面小的问题，针对这一问题，需协商科技部门，制定相应的高新文化企业认定标准，扩大文化企业政策惠及面。同时根据浙江文化产业发展的实际，积极向上级有关部门争取支持，制定出台系统性、差别化的税收优惠政策，对浙江省重点发展的广播影视、新闻出版、动漫游戏、文创设计等重点领域实行优惠税收政策，如“对转让电影版权收入、电影发行收入免征营业税”这条政策，可据此争取对电视剧生产也能享受同样的税收优惠政策。探索实行地方税务部门能自由裁量的“房产税、城镇土地使用税和水利建设专项资金”等地方税种的适用范围。三是加强土地要素政策的综合运用。要确立文化产业优先使用土地的政策导向。对列入全省重点文化企业、重点文化产业园区和重点文化产业项目用地给予优先的用地保障；对转企改制企业实行优惠的土地政策，如对转制企业在符合政策允许情况下实施拆建、改扩建、加层改造、利用地下空间等途径提高土地投资强度、利用效率和容积率的，不增收土地价款。同时，要实行灵活的土地使用政策，凡是省里确定开展的土地使用试点改革的政策，原则上都对文化产业适用。如可鼓励企业利用低丘缓坡、荒滩等未利用的土地发展文化产业，对空余或闲置工业厂房、仓储用房等低效存量土地转型兴办文化产业。

（三）强化产业重点环节的支撑推动。文化市场主体、原创内容生产、文化市场体系建设等事关文化产业发展基本面的提升与拓展，事关浙江“十三五”时期文化产业发展的质量与效益，必须着眼于优化存量、拓展增量，对这些支撑浙江文化产业发展基本面的重点环节，在财政支持、基础设施建设、土地使用、税收优惠、工商登记、投融资服务等方面加大扶持力度，继续推动“十三五”时期浙江文化产业更好更快发展。一是要制定完善重点文化企业和园区的配套扶持政策。进一步扶大、扶强、扶优文化企业和园区，打造一批成长性好、竞争力强、具有重大示范带动作用的大型文化企业集团和文化园区。要制定出台重点文化企业和园区的认定管理办法，明确具体评估标准，加强绩效考核和动态管理，对全省重点文化企业和园区在项目审批、资金补助、政策扶持、贷款授信等方面给予优先扶持。进一步放宽文化企业注册登记条件。允许投资人以知识产权等无形资产评估作价出资组建文化企业，非货币财产作价入股占注册资本的比例不超过70%。二是要制定完善原创内容生产的配套扶持政策。针对文化产业的“内容”、产业属性和增强浙江文化产业内在竞争力的需求，加大对原创内容生产的政策引导支持力度，打造一批在国内外有重大影响、市场叫得响的原创文化产品。要支持和鼓励浙江舞台艺术、出版、影视、动漫游戏等文化内容生产单位提升创意水平，健全完善以市场为导向的原创内容生产的奖励扶持机制，对获得国际国内重大奖项、具有较高市场回报的浙产原创内容产品给予奖励。三是要制定完善文化市场体系建设的配套扶持政策。关于文化产品会展品牌的培育方面，要加大对中国动漫节、义乌文博会等节展品牌的投入扶持，省级文化产业专项资金可对此进行跟踪扶持。在文化市场体系建设方面，要进一步健全知识产权保护和服务为核心的版权产业政策体系，制定文化产业知识产权的保护和落实办法，鼓励文化企业创新成果及时申请、注册相关权利。加强文化产品和形象的专利申请、商标注册、软件著作权登记等工作，严厉打击各种侵犯文化产品知识产权的行为。同时要研究专门的文化产权交易中介机构培育的扶持政策，完善各类无形资产二级交易市场，为文化企业的著作权、商标权和专利技术交易等文化产权交易提供专业化服务，进一步优化文化产业发展的市场环境。

（四）推进产业“短板”的政策创新。浙江目前文化产业发展还存在总体发展层次不高，新兴业态占比较低，产业科技含量和附加值不高，文化企业尤其是中小企业融资难，文化产业人才尤其是高端复合型人才较为缺乏。这些问题既有文化产业发展起步阶段的结构性矛盾，又有产业要素支撑上的缺失，解决这些“短板”和不足，有助于浙江文化产业发展结构优化和转型升级。一是要出台更有力度的文化与科技融合政策。要会同科技、财政、税务等部门，协调制定科技扶持文化产业发展的专项政策。如可在省文化产业专项资金中设立省促进文化与科技融合资金专项，专项用于文化与科技融合的园区、企业、公共服务平台及相关重点项目、孵化器、技术研究等方面的补助；又如针对文化企业科技发展较为滞后的实际问题，可向上争取文化高新企业单独扶持政策，适当降低政策门槛，单独出台关于高新技术文化企业认定标准，让更多符合条件的文化企业能够享受高新文化企业的政策优惠。二是要制定出台文化产业投融资的专项政策。要针对浙江民营文化企业多、中小企业多、民间资金较为充裕等实际情况，积极开发适应于文化产业的金融产品，不断完善文化产业的金融评估运行体系，扎实推进金融支持文化产业发展的创新实践。为此，要建立健全相应的工作机制，加强银行业金融机构与文化企业的对接合作，推动银行业金融机构根据文化企业的特点，探索开发多元化、多层次的信贷产品和贷款模式。同时，要不断拓宽文化产业投融资渠道。推动文化企业上市直接融资，鼓励已上市文化企业通过公开增发、定向增发等再融资方式进行并购和重组，鼓励引导保险公司、担保公司以及各类基金公司积极参与文化产业的融资活动。对拟上市文化企业，可实行税收、资金扶持等相关优惠政策。三是加强文化人才政策支持力度。要把“高层次文化人才的培养和引进”作为人才政策的中心环节，将文化产业人才培养和引进纳入省海外高层次人才引进“千人计划”、“151人才工程”等人才培养引进工程，努力造就一批在全国有影响力的文艺创作人才、文化创意和文化产业经营管理人才、现代传媒人才、网络新技术人才等各门类文化拔尖人才和文化专业技术人才。同时，要加快建设产学研一体化人才培养基地，支持浙江大学、中国美院、浙江传媒学院以及浙江有条件的高等院校开办文化产业相关学科专业，支持省内高校与重点文化企业、文化产业园区联合建立文化产业人才培养基地和实验基地，培养具有国际视野的文化营销和管理人才。