善治指向的政府治理现代化：新时代境遇与径路*

王 勇

提 要：善治是政府治理现代化须臾不应偏离的价值中轴。改革开放以来，随着市场化进程不断推进，中国政府治理现代化已然取得重大进展。但尽管如此，当前困境犹在，仍需进一步在优化政府市场关系、改善民企市场环境、促进社会组织成长、提升社会权利能力、强化公私伙伴关系等方面作出深刻努力。基于新时代历史背景，善治指向的政府治理现代化范式更应适时实现从服务型政府向参与型政府的嬗变，并且注意到在技术层面完善各种策略机制，化解相关改革阻力，反向增进改革动力。

一、政府治理现代化：善治意涵与新时代境遇

党的十八届三中全会提出了全面深化改革总目标是推进国家治理现代化。所谓国家治理现代化，可以理解为从传统国家向现代国家转变过程中，多主体共同规范权力运行及维护社会公共秩序而形成和建构的一套制度规则、治理工具及执行能力；其状态特征体现为民主化、法治化、文明化和科学化的水平；过程特征则体现为政治、经济、社会、文化、生态、政党等多领域、多层次的治理结构的整体变革与协同一致。一个具备充足治理能力，具有与现代治理结构相匹配的职能边界的有效政府应当成为这个治理体系运行的基本组织框架。①薛澜、李宇环：《走向国家治理现代化的政府职能转变：系统思维与改革取向》，《政治学研究》，2014年第5期。对此，学者多予以认可和强调。“针对国家治理现代化议题，无论是构建完善的社会主义市场经济体系与城乡一体化体制机制，推进社会主义民主制度与法治建设，还是加强文化体制机制与社会治理创新，推进生态文明建设，都离不开政府职能的转变与政府治理能力的提升。”②唐兴军、齐卫平：《治理现代化中的政府职能转变：价值取向与现实路径》，《社会主义研究》，2014年第3期。甚至可以认为，“国家治理现代化就是政府治理的现代化，国家治理能力实际上就是政府治理能力”①刘建伟：《国家治理能力现代化研究述评》，《上海行政学院学报》，2015年第1期。。而所谓政府治理现代化，即为“在中国共产党领导下，形成政府、企业、社会组织和公民多主体共同治理，形成‘一元主导、多方参与、协同治理、交互作用’的基本格局和体系结构，并且提升相关主体的治理能力”②王浦劬：《国家治理现代化：理论与策论》，北京：人民出版社，2016年版，第150页。。

由政府治理现代化上述地位及定义出发，其核心诉求在于实现政府职能的转变与转移，并且一定不是外围的、碎片状的和边边角角的调整，而是要实现政府管理形态的根本性变化，此即走向“善治”（goog governance）。党的十九大报告强调推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。这说明中国最高领导层已正式将善治当作了中国政治发展的理想目标③俞可平：《中国的治理改革（1978-2018）》，《武汉大学学报》，2018年第3期。，同样也就是政府治理现代化的理想目标。善治基本要素包括合法性、透明性、责任性、法治、回应性、有效性等，若就这些方面而言，善治与善政（goog government）没有明显差异。但善政致力于追求好政府，而善治则着眼于整个社会的好治理，正由于此，善治基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。没有一个健全和发达的民间社会，就不可能有真正的善治。更宽广范围内，基于国家—市场—社会三分视角，善治要求形成政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动④俞可平：《治理和善治引论》，《马克思主义与现实》，1999年第5期。。

善治指向的政府治理现代化改革，肇始于西方国家的新公共管理运动。然而可以观察的是，善治的这些要素或关系特征同样逐步显现于1970年代末以来启动的中国政府改革历程中。尽管西方国家政治行政体制相对处于“稳定态”，政府治理改革更多地在管理层面展开，而在中国这样的后发国家，政府治理现代化改革具有“发展态”特征，必须在保持改革、发展和稳定三者协调关系下展开，势必在改革的内容、方式与路径上呈现出不同于西方国家的特点⑤金太军：《行政体制改革的中国特色》，《行政管理改革》，2012年第10期。，但究其本质而言，中西方政府改革在善治的诉求和目标上实质是一致的：均体现为致力于拆卸传统政府单中心统治机器、加强市场与社会的自主力量。以西方国家来说，战后凯恩斯主义赢得广泛认同，最终生成“大政府”模式，导致“政府失灵”，1970年代出现十分严重的财政危机、效率危机和信任危机，推动里根、撒切尔等人上台发起新公共管理改革，通过民营化、引入市场竞争机制等举措让政府仅承担“掌舵”职能，“划桨”职能交由独立机构、私营部门或第三部门，进而打造“小政府、大社会”。而以中国来说，1978年之前，国家将其正式权力延伸至社会每一个角落，通过城市“单位制”和农村“人民公社”等体制安排，建立“全能政府”，造成“国家吞并社会”，经济与社会发展陷于停滞。1978年改革艰难启程，力图“重新发现社会”。政府依次放开农民和企业变为自主的市场主体，认可与推广村民自治；2003年以来持续推动行政审批改革，公共服务引入外包做法；2011年起启动事业单位分类改革；2013年以来，政府上下发起更大规模的以“简政放权”、“放管服”为主旨的行政审批改革，以及通过“打虎拍蝇”的高压反腐态势推动依宪依法行政等，所有这些举措均可以认为指向善治，进而指向政府治理现代化，为国家治理现代化夯实最关键的部分。

然而，改革是一项长期、艰巨、繁重的事业，惟其如此，推动和实现政府治理现代化、走向善治决非易事。以党的十八大以来轰轰烈烈开展的新一轮政府改革来说，任务重，项目多，影响大，一方面浓墨重彩重构政府与市场关系，明确由市场对资源配置起“决定性”作用，强调必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力。另一方面，在国家与社会关系上，要求加快事业单位分类改革，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化；“加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月15日。。所有这两方面共同指向善治的改革部署，目前均已取得明显成效。各自标志性成果一是根据已有数据，截止2017年2月，审议通过取消和下放的国务院部门行政审批事项已累计达618项，其中取消491项、下放127项②国务院审改办：《2013年以来国务院已公布的取消和下放国务院部门行政审批事项》，《人民日报》2017年2月10日。，中国城市竞争力研究会发布的2017全球最具行政效率国家排行榜显示，中国位居全球第一；二是各类社会组织增加迅猛，从2013年到2015年底仅仅3年时间，社会组织就以历史未有速度发展到66.2万家，预计“十三五”期间中国将达到100万家左右社会组织③马庆钰：《促进社会组织发展的政策设计》，《学会》，2017年第2期。。但是无论如何，推动善治指向的政府治理现代化改革确属不易，而这其中最大的障碍莫过于既得利益的阻扰。李克强总理形容为现在触动利益往往比触及灵魂还难。“‘触及灵魂’，只要思想想通了，就可以顺利执行；但是‘触动利益’，即便是想通了，既得利益者也不会主动放弃自己的利益，哪怕这个利益是不合理的。所以，触动利益当然比触及灵魂还难。”④王长江：《触动利益缘何难于触及灵魂》，《人民论坛》，2013年第21期。

由此不难理解，上动下不动、改革落实难的问题在本轮政府改革过程中为何体现得如此明显。有学者总结为“从经济视角看，让广大人民群众共享改革发展成果，推动大众创业万众创新难；推进供给侧改革，化解过剩产能难。从社会发展视角看，通过培育和发展公益类社会组织，转移政府社会服务职能，激发社会活力难；事业单位分类改革虽然迈出了第一步，但长期形成的行政化思维与体制机制范式制约，推动深化改革难”⑤程萍：《哪些改革新举措最难落实》，《人民论坛》，2016年第32期。。“简政放权”、实现“放管服”的核心举措是行政审批改革，尽管在这方面已取得了重要的阶段性成果，但结果并不容乐观。比如国务院2013年以来共分三批清理规范298项国务院部门行政审批中介服务事项，但多级政策执行效果仍不理想，截至2017年7月，近一半的国务院部门未公布本部门清理规范清单。地方层面，虽然逾90%的省份公布了本级改革方案，但仅有约25%的地级行政区公布了本级方案，而且越往基层，改革执行越难。不单单这一方面，总体上，曾有调研显示，本轮行政审批改革还有不少地方该放的权力没有放，或是放虚不放实，放轻不放重，放责不放权，放小不放大，明放暗不放，放一不放二，上面放下面不放，或上面放，下面没有人接盘，责任更加不明了，部门、责任人之间的衔接、配套、统筹不够，依据不明，集中反映在“事情还是办不成”⑥蓝志勇等：《从“不破不立”到“以立促破”——行政审批制度改革的创新思考》，《理论与改革》，2017年第1期。。就此，基于善治视界，概括评价我国政府治理现代化进程，诚如有学者指出：“我国政府作为全能政府，代庖了许多应该由企业和社会组织自主决定的事项；并以行使行政审批权、僭越内部微观管理权为手段干预市场主体与社会主体的本职，造成市场规律对企业发展、经济建设的引导作用减弱，社会环境对社会组织发展、公共服务提供、行业组织自律的引导作用减弱，市场和社会发展缺乏必要的独立性与活力。”⑦石亚军、高红：《政府在转变职能中向市场和社会转移的究竟应该是什么》，《中国行政管理》，2015年第4期。

但值得欣慰的是，党的十八大以来，改革的呼声明显占有压倒性优势，新一届中央领导集体在改革这个大是大非的问题上，立场非常明确。党的十八届三中全会成立了中共中央深化全面改革领导小组，习近平总书记亲任组长，力求突破部门既得利益对于改革的“封锁”或“围猎”，加强改革的顶层设计与部门间协调。在多个场合，习近平总书记均强调要坚定不移地推进合规的、让民众有获得感的改革，形成许多妙言隽语，成为广为流传的“改革金句”，例如“共同为改革想招，一起为改革发力”、“人民有所呼，改革有所应”、“既当改革的促进派，又当改革的实干家”、“改革有阵痛，但不改革就是长痛”……；党的十九大报告中，习近平总书记要求全党同志一定要登高望远、居安思危，勇于变革、勇于创新，永不僵化、永不停滞；在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式讲话中，习近平总书记面向各国首脑宾朋郑重强调在新时代，中国人民将继续自强不息、自我革新，坚定不移全面深化改革，逢山开路，遇水架桥，敢于向顽瘴痼疾开刀，勇于突破利益固化藩篱，将改革进行到底。有言必有行，截止2018年1月，习近平总书记领导下的中央深改组共召开了40次会议，审议通过了近300份改革文件，不断为深化改革完善顶层规划，从而使得政府治理现代化改革具备了极为重要的权力、权威支持，改革烈火熊熊燃烧，创新导向的改革锦标赛渐至取代GDP导向的政治锦标赛，改革创新意识和能力成为新时代官员晋升的重要选拔标准。与此同时，2014年以来，国务院引入重大改革项目大督查与第三方评估工作，也对于推动各地改革创新与落地起到了有力作用。

二、基于善治立场的新时代政府治理现代化径路

然而各项政府改革举措必须正本清源，前期改革的各个痛点难点均表明“公共治理的改革已经历史地走到了前台”①汪玉凯：《公共治理改革已经走上前台》，《社会科学报》2013年1月31日。，善治，乃是政府治理现代化须臾不应偏离的价值中轴。以2004年以来我国政府改革所确立的“服务型政府”导向来说，诚为我国政府治理现代化“里程碑”式的进步。经过十余年的建设历程，党的十九大报告强调要“建设人民满意的服务型政府”，这一方面体现出顶层设计的连续性，另一方面则体现出对于服务型政府认识的深化。所谓“人民满意”，毋宁理解为申明服务型政府的善治指向。抛却善治的追求，非致力于扭转政府权力与社会权利失衡局面，在此前提下来谈服务型政府建设，外表华丽，实为“迷思”（Myth）。据此采取的各项举措，至多为工作技巧与策略层面的改进，更庸俗意义上，一度有人认为“设立‘政务超市’、‘阳光大厅’、‘一站式服务’、‘审批中心’等的尝试，就是在进行服务型政府的建设”②井敏：《试析我国服务型政府认识中的几个误区》，《社会主义研究》，2006年第4期。。这样来理解和落实服务型政府建设，既可谓“隔靴搔痒”，亦缺乏耐力。服务型政府力推的审批制度改革即在很大程度上显示出这一情况，手握权力、社会较难制约的官员等既得利益群体的阻碍使得审批改革困难重重。服务型政府主张的社会改革亦然。由于服务型政府提出之初即立意于增进社会公平，社会改革乃是服务型政府建设的题中应有之义。但遗憾的是，迄今这方面的改革成果并不容乐观。虽然社会保障、医疗卫生、教育和房地产等方面的社会改革的政策话语早已经在台面上了，“全面建设小康社会”战略的提出更是让人为之一振，但从公众满意度来说，差距仍然较大。普通民众对于服务型政府相关社会改革的获得感总体并不强，一项数据分析应可以佐证：中国人的阶层自我定位呈保龄球状，超半数的人持有“低位认同”，和其他国家相比，无论是发达国家还是不发达国家，我国的“低位认同”特征都非常明显①陈云松、范晓光：《阶层自我定位、收入不平等和主观流动感知（2003-2013）》，《中国社会科学》，2016年第12期。。原因何在？正是上文所析，这些年的各种社会改革理念和顶层设计不可谓不好，体现出中央政府的良苦用心，然而到了地方执行层面，由于地方官员较少以善治为明确追求，往往力图在“大政府”模式框架内去解决社会民生问题，这样的结果只能是，解决多少、解决好坏，基本由各级政府部门自己说了算、做了定，如此服务型政府建设及其社会改革，就很难期望可以与公众需求精准对接。加之地方主政官员“任期弹性，随时迁调”，助长了这一群体短期速成心理，在此情形下，服务型政府建设势必难以取得实效、长效。甚至在既得利益绑架下，一些服务型政府改革举措变相造成对民众剥夺，而非给予，这样的服务型政府，人民岂能满意？

有鉴于此，新时代政府治理现代化建设须坚定不移地以善治为旨归，着眼于重塑国家—市场—社会三者关系，恰如吉登斯所言，“只要以上三者中有一者居于支配地位，社会秩序、民主和正义就不可能发展起来。一个多元社会若想维持，他们之间的平衡必不可少”②[英]安东尼·吉登斯：《第三条道路及其批评》，北京：中共中央党校出版社，2002年版，第57页。。借鉴这一观点，应对于政府“全身调理”，合理调配权力资源，有所为有所不为，着重通过以下五个方面的努力，推动民营企业及民间社会发展壮大，增强其活力与创造力，进而与政府部门实现合作共治，“这不仅是对市场失灵和政府失灵救治的需要，也是当代社会民主化发展的要求使然”③黄健荣等：《公共管理新论》，北京：社会科学文献出版社，2005年版，第4页。。

（一）突破审批改革“雷区”，优化政府市场关系

厉以宁曾总结中国经济改革的三大成就：家庭联产承包责任制推行、国有企业股份制改革、民营经济兴起。亦可概括为：明确了农民、国企、民企等市场主体身份，调动了各自积极性，释放了活力。然而很长时间内，行政审批层层叠叠，乃至愈演愈烈，民营企业由于身处体制外，遭遇的审批掣肘尤其严重。事实上，靠审批是无法审批出合格的市场主体的。2003年《中华人民共和国行政许可法》颁布后，吴敬琏就曾主张：“废除行政审批制度，铲除‘寻租’活动的基础。”④《吴敬链：改革须提防和扼制“权贵资本主义”》，新浪网，2013年10月31日。党的十八大以来，行政审批改革势如破竹推进，尽管如此，迄今仍可谓困局待解，亟待结合新一轮党和国家机构改革的开展，深入落实党的十九大“着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”的要求，将行政审批改革向纵深“雷区”推进，扫清企业部门尤其民企发展的政策障碍，以此作为政府治理现代化改革可预期的重要成就之一。具体而言，一是仍应秉持《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》所提“两个凡是”原则推进审批改革，亦即“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批”。二是将浙江“最多跑一次”改革经验扩展至全国，打破各级、各部门实体与电子壁垒，利用大数据和即时信息技术，实现后台职能整合、并联办理，达至审批事项“一个窗口进，一个窗口出”。三是建立健全营商环境第三方评估机制，倒逼各地政府加快审批节奏，精简管理流程，实现在线办理，改进服务水平。四是严格督查、评估，力促《国务院关于勉励和引导民间投资健康发展若干看法》文本落地，取消民营企业进入石油、铁路、高速公路、航空、钢铁等经营性和准公益性行业的准入审批，以行政备案制、行业自律管理、司法救济等途径实现对于民营企业的行为监管。

（二）正确对待国企垄断，改善民企市场环境

国企行政垄断损害民企市场公平、降低市场效率，各界呼吁破除国企行政垄断的声音一直不绝于耳。但国企往往被赋予浓厚的意识形态色彩，其存在、发展乃至形成垄断地位被视为公有制主体地位的体现。《中华人民共和国反垄断法》也有支持性规定，该法第七条提出，“国有经济占控制地位的关系国民经济和国家安全的行业，以及依法实行专业专办的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护”。就此，前全国工商联副主席保育钧生前曾提出修宪主张，要求明确国企应当干市场不能解决的事情，比如公共基础设施、公益性事业，不该有任何特殊保护；民营企业是平等的市场主体，民营企业家体现“三个代表”。其认为小幅的“一个字改动”更可考虑，此即将宪法中对基本经济制度的表述，由“公有制为主体”改成“公有制为主导”，这样各方面都能接受，主体是个数量概念，主导是个质量概念。①参见保育钧：《为国企垄断辩护毫无道理》，《中国民营科技与经济》，2012年第Z2期。亦有经济法学者期许“在将来修订《中华人民共和国反垄断法》时，在第7条中增加下列规定并列为该条第1款：‘除本法及其他法律另有规定外，本法适用于国有企业’”②参见李国海：《反垄断法适用于国有企业的基本理据与立法模式选择》，《中南大学学报》，2017年第4期。。不过，修法破除国企垄断的做法，不仅现实阻力大，学界也难有共识。“市场经济条件下，垄断地位是竞争的结果，我们不能把国有经济的控制力和垄断地位当作垄断行为去反，重点是要防止大企业利用垄断地位操纵市场、控制价格以排除和限制别的企业参与竞争的行为。”③宋笑敏：《“国有企业垄断论”的本质透析——基于新时代中国特色社会主义国有经济思想的审视》，《海南大学学报》，2018年第1期。就此，经济学者的观点或许更值得重视：“向民间资本开放国有经济核心垄断领域，在股权配置过程中发挥市场作用，加快发展混合所有制经济，是优化国有经济结构和布局的客观要求。”④杨继生、阳建辉：《行政垄断、政治庇佑与国有企业的超额成本》，《经济研究》，2015年第4期。为改善民企市场环境，除去打破国企行政垄断方面的努力外，当前财税政策层面还应进一步做好清理规范涉企税费的工作，让民营企业真正有“获得感”，降低运营成本，提升市场活力。

（三）规范搞活社会组织，促进社会自主成长

长期以来，各级政府部门对于社会组织往往持有戒心，以致将其过于“敏感化”，造成社会组织在中国的发展一直停滞不前。进入转型期以来，多元利益主体形成，社会矛盾多发，恰由于缺乏柔性社会组织的缓冲，很多时候生生地把普通的经济矛盾、社会矛盾催逼为官民之间的直接对抗。社会是丰富多彩的，应该允许、鼓励不同的社会组织代表相关群体表达诉求、实现域内或业内自治，或与政府“合作生产”（co-production）公共服务，于此，方可以形成“共建共治共享”的社会治理格局，亦能达致政府治理需求与民众自治需求的共赢，改革者亦可以与社会组织结盟有效对抗既得利益者对于改革的阻扰。2012年以来，政府对于社会组织的态度明显扭转，在“放管服”改革背景下，越来越愿意选择社会组织作为公共服务合作伙伴。困境却在于，相关政策执行受内外因素影响而可能出现扭曲，社会组织在获得更多公共服务参与机会的同时，也饱受独立性被侵蚀、承接力不足、公信力低下等困扰⑤苗红培、樊庆军：《政府购买公共服务中社会组织的角色、困境与出路》，《东岳论丛》，2018年第4期。。根本症结在于，近年来尽管政府部门采取了对于行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织的直接登记制度，然而相关的规范化与法治化管理仍显滞后。以行业协会发展来说，脱钩改革后面临产权不明带来的动力不足、脱钩后少数人控制的风险、对行业协会监管的缺位风险等挑战①卢向东：《“控制—功能”关系视角下行业协会商会脱钩改革》，《国家行政学院学报》，2017年第5期。；再以公益组织发展来说，直接登记过程中类别认定成为突出难题，与某类社会组织字面意义吻合的社会组织容易得到认定和登记，反之则较难。此外，各地“一站式”综合审批改革也造成对于公益组织审批与管理职能分开，增加了不必要的行政环节②任永峰：《河北省张家口市直接登记社会组织问题浅析》，《中国社会组织》，2017年第8期。。概括而言，我国社会组织发展进一步的制度环境建设与完善刻不容缓，包括登记注册制度、税收优惠政策、资金筹集制度、监督制度和法律体系等方面的内容。登记注册制度决定了社会组织能否具备法人身份，是社会组织发展的前提；税收优惠政策和资金筹集制度决定了社会组织能否持续运营，是社会组织发展的关键；监督制度决定了社会组织的公信力，是社会组织发展的基础；法律体系决定了社会组织的可持续发展，是社会组织发展的保障③陈成文、黄开腾：《制度环境与社会组织发展：国外经验及其政策借鉴意义》，《探索》，2018年第1期。。

（四）调整社会治理方略，提升社会权利能力

“太多声音沉没，难免会淤塞社会心态，导致矛盾激化”④《在众声喧哗中倾听“沉没的声音”》，凤凰网，2011年5月26日。，暴力化社会管理消极面甚多，十分有害于民间社会的成长。就此，正如有学者主张，司法应该成为社会冲突各方的底线，应以司法部门依法维稳取代行政部门的刚性乃至暴力维稳，由此即可以理解党的十八大以来党中央启动的司法改革深意所在。经由司法的法治途径来维稳，这不仅体现“全面推进依法治国”的战略意图，更可以保障社会在法律范围内的自主权利与行动自由，重塑与政府部门的信任合作关系。根本意义上，有助于促进“社会管理”模式向“社会治理”模式的转型。提高社会权利能力与自主行动能力另须改善其物质条件。为此，一是继续降低普通社会主体各类税负，改变涸泽而渔的征税方式；二是现社会保障体系的全覆盖与均等化，提高全民工资收入水平，打赢精准扶贫攻坚战等，经由这些努力，“走财产占有社会化、群众化、分散化和均衡化的道路，形成强大的、有产的劳动阶层”⑤厉有为：《关于政治体制改革若干问题的思考》，中国改革论坛网，2012年10月26日。。三是反向勒紧政府“裤腰带”，为此可将全国人大预算工作委员会易名为预算审查监督委员会，凸显其对于公共预决算的审查监督职能。

（五）改进公共服务外包，强化公私伙伴关系

善治强调社会力量的崛起，一方面可以对于政府公权力运行构成体制外制约，弥补体制自身监督力量的不足；另一方面亦可以实现社会与政府部门更多合作，型塑公共服务供给的多中心体制，由此提升公共服务效率，臻于公共利益最大化。应然层面上，社会力量之所以能够参与公共服务，源于社会是一个多样性的构成，在公共服务各个领域、各个环节上，均具有对接、参与的条件或能力；更主要的是，如萨瓦斯强调，公共服务的提供（provision）与生产（production）有着明显且重要的区别，提供环节须由政府来承担，生产的任务则可以通过契约外包等途径交由各种社会力量来完成⑥[美] E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第68-107页。。由此，推进公共服务外包是善治的一个重要进路。党的十八大以来，我国各级政府愈发重视引入公共服务外包。2013年国务院专门颁布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，对于政府购买服务的总体方向、目标、规范和配套机制作出了明确规定。政策支持下，公共服务外包发展迅猛，从城市绿化、垃圾处理等基础性服务领域逐渐扩展至能源供应、医疗保健、养老等高层次公共服务领域。亦应看到困境所在，当前公共服务外包所显示的突出问题，一是外包行为及其管理缺乏规范性；二是承包机关与承包者之间缺乏平等性；三是外包对象选择缺乏市场的竞争性；四是外包合同相关条款缺乏操作性。为此，仍须在健全公共服务外包法律体系、优化外包合同设计、推进非盈利承包主体发展以及加强政府对于外包行为的监管责任等方面作出持续努力和改进①葛琳玲：《政府公共服务外包的“放”与“管”》，《人民论坛》，2018年第7期。。除此之外，还应注意到基于对服务外包伙伴关系动态性变化的认识，找寻并设计匹配的治理机制。有研究发现，以支持型为代表的短期伙伴关系匹配于较完善的正式契约治理，以依赖型和结盟型为代表的中期伙伴关系匹配于有一定弹性的关系契约治理，而以联盟型为代表的长期伙伴关系则匹配于心理契约和超市场契约治理②苏娜、刘东：《服务外包伙伴关系治理匹配机制研究》，《上海经济研究》，2018年第2期。。

三、善治指向的新时代政府治理现代化：范式再造与策略机制

如何循着以上改革径路，臻于善治和政府治理现代化？新时代场景下，还须深入思考政府治理现代化范式再造与策略运用的问题，从价值与技术层面两个方面相应作出努力。

（一）价值层面的范式再造：推动服务型政府向参与型政府嬗变

以上善治指向的政府治理现代化逐项改革径路设想，实质上殊途同归：拓展私营部门与民间社会行动空间，相应缩小公权力作用范围，实现善治所强调的政府、市场、社会三者相互制约与合作。归根结底，这有赖于各种社会力量在公共权力与公共政策运行过程中获得更多的参与机会。“参与可以说是一种价值，这种价值属于政治民主的意识形态范畴”③[美]盖伊·彼德斯：《官僚政治》，聂露等译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第378页。，没有参与，公众就没有话语权，遑论进行有效的利益表达和抵制公权力在社会领域的肆意扩张。参与另有各种好处：可以促成协商民主，依靠话语沟通实现官民谅解与妥协，达成信任与合作，建构公共政策过程的“公共能量场”（public energy f eld）；可以集思广益，减少体现无知与浅薄的非理性公共决策侵害公共权益的行为；可以使社会公众获得被尊重感，进一步增强投身公共事务、行使自决权利的信心。总之，公众参与“不仅具有公共政策制定的工具价值，而且具有公民个人内在的价值”④全钟燮：《公共行政的社会建构：解释与批判》，北京：北京大学出版社，2008年版，第29页。。正由于此，已有十多年历程的服务型政府建设须适时走向参与型政府（也可以视其为服务型政府2.0版），政府在其中仅仅实施转化领导，这种领导不是试图掌控社会新的发展方向，而是被当作延伸到整个团体、组织或社会的一种职能，转而强调官民共同愿景的确立、分享以及对价值观的充分关注⑤[美]珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特：《新公共服务——服务，而不是掌舵》，方兴、丁煌译，北京：中国人民大学出版社，2004年版，第134-149页。。通俗来讲，服务型政府1.0版本“为民做主”色彩浓厚，作为服务型政府2.0版本的参与型政府则致力于实现“由民做主”。

应予肯定的是，新时期执政党对于协商民主空前重视与强调，对于政策过程中的公民参与和协商行为予以鼓励，显示决策层对推动服务型政府向参与型政府跃变已形成清醒、一致的认识，产生强烈意愿，但仍需进一步将政策过程各阶段中的协商民主与公众参与做实，尤其要重视相关制度建设，避免沦为“流水账”。从健全协商民主的宏观层面来说，应加强社会主义协商民主的理论研究，处理好自身的合法性问题；应健全协商民主的法律制度规范，完善协商民主的程序规范；应在协商民主实践中进行公民教育和民主训练①于涛：《协商民主制度化发展中的秩序性问题》，《国外理论动态》，2016年第10期。。而就公民政策参与的微观层面而言，须重点在这些方面作出努力：一是由国务院或全国人大常务委员会制定类似公民参与公共政策的条例或法律；二是加大公民参与政策议题设定与政策执行评估的广度和深度，延伸和扩展公民参与公共政策制定过程的环节；三是增加公民或代表与政府及其政策制定部门之间的现场对话；四是加强地方政府对公民参与公共政策的现实回应性②孙彩红：《公民参与城市政府公共政策的实证研究——基于五个城市政府网站数据的分析》，《行政论坛》，2018年第1期。。

（二）技术层面的策略运用：化解改革阻力，增进改革动力

推进政府治理现代化，凸显善治，并为此促进服务型政府进一步转向参与型政府，相关改革措施贵在落实，应尽力化解改革阻力、增强改革动力。第一，完善改革容错纠错机制。中共中央办公厅已印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，对照《意见》要求，地方政府具体执行层面一是必须坚持正确的思想导向；二是必须精准界定容错的范围；三是必须严格规范操作程序；四是必须确保机制运行公开化；五是必须确保强有力的保障机制。③王高萍：《加快构建容错纠错机制》，《学习时报》2017年9月11日。由此，真正实现“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来”④《习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》，《人民日报》2016年5月10日。。第二，形成改革舆论宣传机制。改革者要利用各种场合高调宣传改革，并提高对于改革的叙事技巧与传播能力，尽力为改革创造强大的舆论动力及压力，推动政府部门不断实现文化再造，直至形成以结果为导向、绩效为基础、顾客为中心的改革型行政文化。第三，建立改革公众参与机制。改革者须懂得向公众借力，通过引入公众参与和讨论，“使得‘体制内改革’转变成‘体制外改革’，‘关门改革’转变成‘开放式改革’，‘政府主导型改革’转变成‘民众主导型改革’，让公开的民意成为改革的动力和主导力量。实现以上转变的核心是‘赋权’，即立足国情通过制度创新，以适当形式逐步赋予公众决定官员乌纱帽的权力，借此保证官员眼睛向下，增强对民众需求的回应性”⑤周志忍：《论行政改革动力机制的创新》，《行政论坛》，2010年第2期。。第四，引入改革利益补偿机制。为推进改革的顺利实施以及防止反弹，对于改革所导致的利益损失可采取多样形式的经济利益补偿，以及通过为被改革对象提供发展机会、荣誉称号等非经济报酬给予心理补偿。第五，确立改革循序渐进机制。改革者以及改革支持力量应改变“心智模式”，避免对于改革的设想过于浪漫、激进，不注重做改革加法而只做减法，从而轻易与被改革对象陷入对立状态，应能相对理性地看待改革，给予更多的耐心；更可以利用网络、新媒体等途径与改革对象主动开展对话，以及与同情改革的官员结盟，避免“四面出击”，用不断取得的小幅的进步，让改革对象渐渐适应乃至主动拥护改革，最终换来改革的大步前进。第六，健全改革法治规范机制。将改革形成的阶段性成果、有代表性的创举，及时加以推广，发挥改革的示范效应；与此同时，注重将可推广性、可复制性的改革经验，上升到法律层面固定下来，从而将改革置于制度化轨道。