政党组织社会：中国式社会治理创新之道

叶 敏

(华东理工大学马克思主义学院,上海200237)

理解中国的社会治理创新不能简单就事论事地分析,也不能想当然地把社会治理创新理解为国家对社会的“撤出”,让社会和市场力量填补政府治理无效的空缺,而是应该把社会治理创新理解为新时期执政党重新组织社会的一种模式和形态。实际上,对中国式社会治理创新的准确把握,不仅需要历史视野的“观照”,而且需要放在一种宏观体制背景中加以把握。本文提出一种政党组织社会的理论框架来理解中国式社会治理创新之道,其逻辑起点是中国共产党乃是一种通过有效组织社会取得革命胜利和社会主义建设成就的使命型政党,这种使命型政党以有效组织社会为根本依靠力量,在不同时期、不同阶段都极为重视对社会和自身的组织建设[1]。政党组织社会的本质内涵可以理解为中国共产党是一种高度嵌入社会机体的使命型政党,同时也是一种引领社会、形塑社会的政党组织,通过组织社会来赢得革命、建设和改革的动力支持,实现经济社会发展、政治基础巩固和社会秩序维持。或者反过来可以说,中国社会的组织模式是以中国共产党的组织网络为枢纽和主干来实现的,这也是我们不断强调中国共产党对中国社会的“团结带领”的功能。如果顺着这个理论框架来观察,现阶段中国而言,之所以存在当代中国社会治理创新的理论命题,乃是社会转型因素对执政党构成了系统性压力,要求政党变革新的机制和方式更好地组织社会,以适应市场化转型之后的执政环境和治理任务。

1 近代中国社会的弱组织性与历史命运

如果从组织角度分析近代中国的百年屈辱史,那么可以说国家缺乏组织性,无法与高度组织化的西方列强竞争,是其中的根本病根。传统中国的特点是一个郡县制大国,但是在国家组织结构上却是一种大而松散的帝国体制。中央对地方的组织控制虽然在历史上不断加强,但是由于地理阻隔和信息不对称,地方权力仍然较大,中央政府很难真正地号令四方。革命前辈孙中山痛叹中国社会是“一盘散沙”,软弱无力,这个观点有些夸张,因为中国并非完全无组织。但是正如梁漱溟先生所云,中国人确实缺乏“集团生活的训练”,性格“散漫”,缺乏公德意识、合作能力和国家观念[2]66。中国传统社会内部虽然在家国之间存在士农工商各阶层的社会中间组织,“但实际上,传统社会内的中间组织远没有达到这样普遍和发达的程度”,国家政权不仅控制社会中间组织的发展,而且“社会中间组织存在着明显的原始性。它们不仅没有摆脱狭隘的血缘关系和地缘关系的羁绊,相反无论从组织结构还是从组织原则来说都带有浓烈的血缘色彩和乡土情趣,确切地说,它们都是按照家族原则构建的。凡按血缘、地缘构建起来的组织,无不带有强烈的排他性,这一个宗族排斥另一个宗族,这个行帮排斥另一个行帮,因此在这类组织之上不可能产生更大规模的联合”[3]450。

中国社会的弱组织性符合了乡土社会和王朝统治的基本需求,但是却不足以应付近代西方列强的挑战,更无法担负国家现代化的历史使命。现代化需要原始资本积累,而社会的弱组织性使得国家汲取能力受到极大限制。王朝政权为了统治稳固,往往奉行“轻徭薄赋”的治国理念,虽然减轻了农民的负担,但是国家财政能力是羸弱的。1840年清朝财政收入为4 500万两,占GDP比重只有1.8%;到1908年,财政收入大幅增加到300 122万两,财政收入占GDP比较也仅为4.35%[4]261。辛亥革命之后到新中国成立之间,中国不仅缺乏统一的中央政府,国家财政能力也极其虚弱,以日本全面侵略中国之前的1936年为例,即便经历了经济上的“黄金十年”,国民党整个政府预算也不过只有GDP的8.8%[5]。中国近代历史的演变实际上说明,中国社会的弱组织性,以及国家汲取能力的羸弱,已经要求中国必须推进一场彻底的革命才能为国家现代化奠基,其根本标志是国家的组织化程度大大提高,国家政权对社会进行了有效组织,并在此有效组织的基础上获得支撑现代化的财政汲取能力。

2 政党组织社会：中国革命与社会主义建设的成功之道

中国共产党是近代中国国情和历史使命所孕育的坚强政党,马克思列宁主义也高度重视组织工农力量对资产阶级和其他反动势力进行的坚决斗争。中国共产党在其革命和建设的历程中是高度重视组织工作的,一方面高度重视党的建设、政权建设和统一战线工作,将党的建设视为“三大法宝”之一,在极其艰苦的条件下,也注重通过民主的政权建设提高革命政权的治理能力,用正确的统一战线战略团结最大多数的支持力量。另一方面,中国共产党高度重视组织群众,坚定地走群众路线,崇尚人民群众是国家主人的理念,最大限度地教育和动员群众加入革命力量和国家建设事业。毛泽东指出：“把群众力量组织起来,这是一种方针。还有什么与此相反的方针没有呢?有的。那就是缺乏群众观点,不依靠群众,不组织群众,不注意把农村、部队、机关、学校、工厂的广大群众组织起来,而只注意组织财政机关、供给机关、贸易机关的一小部分人;不把经济工作看作是一个广大的运动,一个广大的战线,而只看作是一个用以补救财政不足的临时手段。这是另外一种方针,这就是错误的方针。”[6]93毛泽东还号召：“我们应当进一步组织起来。我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里,克服旧中国散漫无组织的状态。”[7]11-12在高度重视组织工作的思想护卫下,通过对党的自身有效组织(理论建设和党风整顿)、对军队的有效组织(支部建在连上)、对政权的有效组织(三三制)、对社会的有效组织(外围组织与统一战线),中国共产党成功团结和动员了最大限度的社会支持,不仅在艰苦条件下生存了下来,而且紧紧依靠人民以28年时间就取得了全国政权,实现了中国革命的决定性胜利。

新中国成立之后,国家千疮百孔、百废待兴,国家现代化使命重重地压在中国共产党的肩上。现代化不是“请客吃饭”的容易事,而是需要真金白银的原始积累才能启动。中国当时一贫如洗,外国人对于中国共产党能否养活中国人都缺乏信心。但是中国共产党却通过一条有效的组织化路线,不仅养活了中国众多的人口,而且顺利地启动和推进了中国的工业化进程。国家为了提高农业生产效率,在缺乏机械动力的情况下,通过组织人民实施“人海战术”,大修水利设施,使得中国的粮食产量大幅增长。截至1979年,全国累计建成水库86 132座,总库容达4 081亿立方米,有效灌溉面积25 209万亩,农业人均有效灌溉面积由1949年0.53亩提高到0.89亩[8]。现代化的原始资本积累,中国走得也较为艰苦,中国不可能像西方一样搞对外掠夺和殖民输出,只能通过省吃俭用地搞“内部积累”[9]12。这个历史任务的完成也依靠的是中国共产党有效的组织工作,在新中国成立后很快将城市和农村组织起来,形成了一种“单位制中国”,城市是各种工厂单位,农村是人民公社。将社会严密组织起来的好处是为“农业支持工业、农村支持城市”提供了组织基础,国家通过“剪刀差”以较低的交易成本将大量的农村资源调动到城市,为工业化提供了源源不断的资源支持。正如学者所言：“从根本上说,单位制度是与传统的社会主义公有制和计划经济相适应的,单位是适应公有制和计划经济的需要建立起来的”,“只有将亿万农户组织在行政权力控制的单位(人民公社)内,国家才能通过单位而实施对乡村的统购统销政策(计划经济)”[10]78-80。改革开放以来,中国的发展也在很大程度上依靠了社会主义传统的“制度红利”。与改革之前相比,改革开放意味着中国借助外部力量发展经济,而国际资本之所以愿意来中国投资,是因为中国有能力成组织化地为外商提供最好的营商环境,包括优良的基础设施和工业生产环节,以及物美价廉的劳动力资源。最近一段时期,中国在促进城乡、区域、阶层、民族之间的协调发展也能体现中国作为一个组织化整体的力量。

3 政党组织社会的再出发：当代中国社会治理创新的理论逻辑

改革开放之后,随着工业化、城镇化、市场化、国际化和信息化等结构化进程的推进,中国共产党组织社会的命题发生了新的改变,这也意味着政府组织社会必须做出新的战略调整和再出发。特别是由于城镇化和市场化属于结构性变革社会组织模式的力量,对政党原来组织社会的模式和机制形成了巨大的冲击力,并由此形成对执政基础的威胁因素以及社会治理议题的突显化,都成为执政党必须严肃面对的时代课题。在计划经济时代,“单位制”在组织学意义上构成了执政党有效执政的基础,通过“单位制”对“单位人”的组织、管理和控制,执政党能够有效地实现政治社会化和贯彻各类社会治理目标。在“单位制”之下,政府社会治理的任务几乎不存在,因为单位有效扮演着“代理政府”的角色,承担着“代表、应责、协调和连接”的多重职能[11]。特别是在“单位制”之下,工作单位对人的行为的调节作用也达到了空前的高度,由此形成的社会问题往往是工作单位中的问题,而工作单位中的问题也很大程度上由单位就能直接解决。所以,在“单位制”之下,社会问题即便存在也很少会找政府,政府的社会治理目标也不直接面对个人,而是通过单位来贯彻。在城镇化和市场化的冲击下,原来作为政党组织社会的基本机制的“单位制”逐渐解体,社会从原来与政权所对接、互嵌的严密组织状态向离散、碎片化的组织状态发展。这时执政党就在组织学意义上面临着两方面的巨大挑战：一方面是执政党组织社会的原有模式的基础(“单位制”)被掏空了,政党必须找到和发展与社会新的连接模式;另一方面,缺乏“单位制”支撑的社会治理是一种高负荷的运行状态,因为“单位制”的历史退场所带来的社会变迁效应是社会个体的行为、利益、情绪都缺乏组织化调节,使得国家不得不直接地面对无数的社会个体,在失去中间组织调节的情况下,社会治理事务成指数增加,社会治理成本也被大幅抬高。

在社会主义市场经济体制下,中国共产党无意也无法放弃对社会的组织,因为组织社会不仅是解决社会秩序的关键,更是维护执政基础的政治工程,还是决定政府治理能力高低的重要因素。在社会主义市场经济体制下,执政党主要依赖一种党建引领的社会治理创新来重新组织社会。与“单位制”的组织模式相比,党建引领的社会治理创新模式,不仅寄希望于政党国家对社会的再组织效应,带动社会建设和社会自发调节机制发挥作用,同时也寄希望于党建带动政府的组织建设,构建一种党领导下的现代化基层治理系统,这种现代化的基层治理系统不仅要实现政党与社会有效连接的组织化任务,而且还要有充分的能力解决和处理社会系统产生的各类问题,还希望于以党的自身组织建设的优化完善。这其中又涉及党组织在新时期对社会新兴领域的有效覆盖和全方位引领,特别是发挥好基层党组织的战斗堡垒作用。按照这个理论思路,我们就不难理解改革开放之后,中国在社会建设、基层社会治理与党的建设逐渐呈现齐头并进和相互支撑的制度发展局面。其背后反映了政党组织社会逐渐形成了新的形态和模式,即通过政党引领的社会建设,提高社会的组织化程度和社会自治能力,通过政党引领的社会治理体制构建,提高政府的社会治理能力,以及通过政党的自身建设和向社会的组织覆盖,强化政党与社会的紧密度,以巩固执政基础。正如下文将要揭示的,新时期政党组织社会的再出发涉及三个层次的内涵：一是政党对社会的有效组织,二是政党对政府的有效组织,三是政党对自身的有效组织。但实际上,与以往任何时期一样,只有基于执政党对自身的有效组织以及执政党对其领导下的政权的有效组织,执政党才能有效地组织社会,完成新阶段的发展战略与治理目标。

图1 执政党组织社会的模式变迁

4 政党引领的社会治理创新：社会秩序构建、治理能力再造与执政基础巩固

十八届五中全会提出,我国社会治理体制的“20字方针”,即“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”。十九大报告进一步确认了这一社会治理体制,并且强调要“打造共建共治共享的社会治理格局”。十九大报告同时指出基层党组织的重要功能之一即在“领导基层治理”。进入新时代,党建引领基层社会治理创新是一种符合中国国情的社会治理创新道路,也是新时期政党组织社会的新动向。政党引领的社会治理创新并不是削弱中国社会的组织性,或者是发展所谓与国家对抗的市民社会,也不是简单地解决社会秩序问题,而是执政党通过组织建设对自身执政基础、政府治理能力和社会的组织性的全方位加固。

4.1 党建引领下的社会秩序构建：社会组织与社区自治

社会秩序构建的关键是建立社会主体之间的联系和合作能力。亨廷顿指出,“政治发达社会与政治不发达社会的分水岭就是各自拥有组织的数量、规模和效率,这是一目了然的”,“社团缺乏,组织发展层次低下,乃是政治混乱而动荡的社会的特点”[12]24。实际上,执政党对社会的政治整合的关键即在于将社会组织化,让人民过上“组织生活”,克服人民“一盘散沙”、无法合作的状态。党建引领社会治理创新的关键就是执政党有效搭建各类组织平台,有效组织开展各类集体活动,广泛吸纳人民的参与,解决人民的各类需求,让人民始终“跟党走”。当前,执政党不仅要通过群团改革,解决群团组织脱离群众的根本问题,还要大力培育社会组织和壮大社会志愿力量,有效承接政府公共服务外移的重任,同时执政党要修炼与社会组织良性互动的管理经验,确保社会组织的功能不变形走样。除了培育更多的社会组织以外,党建引领社会秩序构建的重点是培养社区的自治能力。在城市化时代,由于存在人口流动和利益分化,社区往往很难形成足够的内生自治能力,因为任何社区自治事业都需要解决集体行动的成本分摊问题。而社区自治能力的提高对社会治理会产生潜在制度受益,而缺乏社区自治则会容易“将小事闹成大事”,又会给国家产生潜在的制度成本。由于这两方面的原因,中国共产党并不排斥社区自治,而是往往担忧缺少社区自治,执政党领导下的基层政府也愿意为社区自治提供一定的资源来撬动自治。比如,上海近来年各区都在推动社区自治金项目,居民提出方案和意见,政府通过自治金予以资助。

4.2 党建引领下的治理能力再造：体系协调与资源整合

有效组织社会的前提是政府自身的有效组织。当前城市基层社会治理过程中往往会碰到两个问题需要党组织协调才能有效解决,一个是政府治理体系内部的紊乱和不协调问题,另一个是社会共治与区域化资源的有效利用问题。由于科层制结构的存在,城市基层治理体系往往存在较为严重的层级矛盾、条条矛盾和条块矛盾问题,这些政府治理体系内部的不协调往往成为社会治理无效的“死结”。发达的党组织系统成为破解条条、条块矛盾的制度创新空间,因为几乎所有层级、所有机构、所有主体都存在着党组织,理论上通过党的系统自下而上的协调能力,可以整合所有主体的人财物资源,从而形成其他协调机制不可能完成的整合任务[13]。正如西方学者所分析的：“在后毛主义时代,党的统一领导对因为双重从属制所形成的条块关系矛盾具有强大的整合性作用。”[14]80以上海为例,从2005年开始上海就提出了区域化党建的大概念,区域化党建的一个重要功能即是整合政府的条块力量、形成基层社区(街道)的治理合力。上海的街道层级还普遍建立了行政组织党组,行政组织党组成员既来自于块,服从街道党工委的领导,同时双管单位(对应设置部门)也是行政党组成员,行政组织党组一般每两个月召开一次例会,确保条块尽可能地保持步伐协调,这样行政组织党组体制实际上扮演了条块整合的功能。党组织在中国社会系统中具有“总揽全局、协调各方”的中枢性作用,还有助于基层政府能够统筹和整合更多的主体和治理资源为党员群众服务。党建引领对基层治理能力的提升意义还在于党组织作为大系统整合的关键,能够将区域内更多主体和资源调动起来,为群众和党员服务。比如,上海较早在街道层面就成为了党工委领导下的社区委员会,社区委员会的成员包括域内企业、社会组织、居民代表、“两代表一委员”等,社区委员会在街道党工委领导下对特定类型的共治议题进行讨论和建议。区域化党建的重要价值是整合资源,比如上海浦东新区陆家嘴街道“金领驿站”党建创新项目的精髓是通过区域化党建将城市基层社区的各类主体之间形成合作关系,通过资源共享更好地服务白领、企业和居民[15]。

4.3 党建引领下的执政基础巩固：组织覆盖与精英吸纳

在培育社会和有效组织政府之外,党建引领社会治理创新还在于党的自身建设,即通过党的建设来带动社会治理创新。也即是说,除了帮助社会组织和政府组织之外,党建引领社会治理创新还意味着对党的执政基础的有效巩固,特别是将党的支部向社会的新兴领域的延伸和有效覆盖,以及通过吸纳社会精英加入党组织,不断提高执政党与社会之间的紧密联系。根据中组部发布的《2016年中国共产党党内统计公报》,截至2016年12月31日,中国共产党已经在185.5万个非公有制企业已建立党组织,占非公有制企业总数的67.9%,在全国社会组织法人单位中已建立党组织的28.9万个,占社会组织法人单位总数的58.9%。组织覆盖工作建立之后,还有解决党建的有效性问题,特别是要在根本上增强党组织的吸引力。执政党建设的基本规律是与时俱进地适应社会变迁的新形势,并在新的社会条件下通过吸纳社会精英来完成对社会的政治整合。一方面,“只有能适应社会发展的政党,才能走在社会发展的前列,才能领导社会发展”[16]。另一方面,政治整合的关键在于有效组织社会和对社会精英的有效吸纳。有学者指出,吸纳社会精英,特别是新社会阶层,是中国共产党适应社会变迁的“组织技术”[17]。在以往较长一段时期,党比较注重从“有组织人口”、年轻人口和从代表先进生产力的企业主和高学历人口中吸纳党员,这种精英吸纳适应了中国社会发展的大趋势。但是随着社会流动化趋势的加强,以及社会治理问题的不断突显,执政党必须更加注重在“无组织人口”中覆盖组织和发展党员。比如,流动人口党建的价值在于通过流动人口党建,汇聚流动党员,发展流动人口精英进入党组织,能够在社会治理上取得制度红利。因为,中国式人口流动存在亲缘、地缘的特点,在流入和流出两端都呈现相对集中的分别[18]。同乡往往集中居住于某个区域,集中于某个行业,一旦通过流动人口党建抓住了关键人物,对流动人口的服务管理也就增加了更多的机制和办法[19]。比如上海奉贤区奉城镇、嘉定区江桥镇都通过在村居党组织下设立来奉人员、来嘉人员服务管理委员会。2008年起,浦东新区高桥镇率先成立了“高桥镇(平邑县)来沪人员居住地人民调解委员会”,探索了流入地与流入地双方党委交叉任职的党建机制。另一个重要的方向是,为了强化社会治理,党组织要更多地面向基层干部、社区领袖和居民骨干发展党员,特别是那些社会治理和社区自治的中坚力量,党组织要主动吸纳进来。

5 结语

本文运用政党组织社会的理论框架,从历史视野和宏观体制视角透视了中国式社会治理创新的理论逻辑和实践经验。意图说明的是,中国式社会治理创新应当理解为新时期执政党重新组织社会的模式和形态,而不应把社会治理创新解读为政党的退场和国家的撤出。中国共产党在革命和建设过程中,其成功之“法宝”就是能够有效组织社会,最大限度地动员社会支持。即便是经历了市场化转型,中国共产党仍然无意也无法放弃对社会的有效组织使命,而是必须寻求新的有效方式加固对社会的组织。因为对社会的有效组织不仅决定了中国的社会秩序问题,也连带性决定了政府治理能力的高低,还在根本上关系到政党自身执政基础的巩固与否。2015年,习近平总书记要求,要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。实际上,这个讲话正是反映了党建引领社会治理创新在社会建设规律、政府治理规律、党的建设规律上“三位一体”的统一性和同构性,也揭示了政党组织社会在新时期的展开形态。