农村土地流转存在问题及对策探析

张 欣

（山西医科大学，山西 晋中 030600）

2016年末，我国常住人口城镇化率为57.35%，比2000年增长了21.13%。根据逻辑斯谛曲线，目前我国城镇化正处于加速发展阶段，各种矛盾和风险凸显。城市与农村发展不协调，将成为制约城镇化发展的重要因素。2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中首次提出“乡村振兴”战略，为新时期“三农”问题的解决指明方向。解决好土地流转问题，对推进“乡村振兴”战略，促进我国城镇化可持续发展，进而实现现代化意义重大。

1 农村土地流转的含义

《土地管理法》第四条规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”。本研究所指农村土地为农村集体所有的农村承包土地和农村集体建设用地。土地流转以流转后土地所有者是否改变为依据，分为土地所有权的流转和土地使用权的流转，农村土地所有权的流转只能通过土地征收或征用实现。本研究认为农村土地流转包括农村承包土地和农村集体建设用地的使用权和所有权的流转。目前，我国土地流转的方式主要有：转包、出租、互换、转让、入股、抵押、担保、征收等。

2 农村土地流转存在的问题

2.1 农民主体地位缺失

规范的流转程序和合同是保障土地流转中农民权益，提高农民参与度的重要前提。据农业部对我国30个省、区、市（不含西藏）相关统计数据显示，2013年底我国耕地流转双方签订流转合同3756.3万份，流转合同涉及耕地只占流转总面积的65.9%。截至2012年底，村委会、乡镇人民政府及农村土地承包仲裁委员会共受理土地流转纠纷7.20万件，其中农户之间的纠纷有5.36万件，占总数的74.4%。

2.2 农地利用非农化严重

我国法律对流转后农地用途进行了一定限制，但是流转农地非农化现象越来越普遍，特别是在经济较发达地区，许多流转承包地被用于观光农业、休闲农业的建设，或为缓解城市建设用地压力变为工业用地或者居民住房建设，优质的耕地资源被大量挤占。2013年，我国农户流转出的承包耕地中，用于种植粮食作物面积为1287万hm2，仅占流转总面积的一半左右。

2.3 农地流向和形式单一

农地流转多种流向和形式，可以激发农民流转积极性，实现农地的高效利用。目前，我国农村土地流转流向和形式单一。图1显示，2013年，我国耕地流转方式以转包和出租为主，二者占到了流转方式的75%以上，而以互换、股份合作和转让等形式对耕地进行流转的较少。图2显示，2013年，我国耕地流转以向农户流转为主，流转量占总量的60.3%，农民合作社是耕地的第二大流向，占流转总量的1/5左右，入企业和其他主体的很少。大量耕地流向农户，而我国一般农户仍采取传统的农业生产方式，这会制约农业现代化进程。

图1 2013年耕地流转各形式占比情况

图2 2013年我国耕地流向占比情况

3 农村土地流转存在问题的原因

3.1 法律不完善

有关农村土地流转方面法律的不完善，主要表现在现有法律对农村土地产权界定不清晰以及对农地流转程序规定不严格2个方面。首先，我国现行农村土地流转相关法律对农村土地所有权界定不清，对于农村集体中，各村民对集体土地是“共同共有”还是“按份共有”，法律没有明确规定，法律对农村土地处分权和抵押权的限制过多。其次，我国土地流转相关法律，对农村土地流转程序规定不严格，农地流转十分不规范。农民在农村土地流转中主体地位的缺失，影响了其流转土地的收益和参与流转的积极性。

3.2 地方政府和农村基层组织的越位与缺位

首先，地方政府和农村基层组织的越位。一些地方政府在农户不知情的情况下，越权流转农户承包地，运用行政权力强制推动农村土地流转。一些村组织借土地所有者的名义非法转让、出租、征用农地，有的甚至与转入方串通来假招标，欺骗农户低价转出土地，有些还违背相关政策法律规定，允许企业对土地农业用途进行改变。其次，地方政府和农村基层组织的缺位。国家法律对流转农地用途进行了严格限制，但一些地方政府为自身利益，对一些擅自改变流转农地用途的行为熟视无睹。

3.3 市场发育不健全

首先，市场主体的缺乏。虽然，国家支持农地多向流转，但现实中，市场主体发育滞后，农地大多流向本集体组织内成员，这种单一的流向也造成农地流转方式单一。其次，农地流转中介组织的缺乏。近年来，农村土地流转催生了中介组织，如土地交易所、农业合作社等，但中介组织大多缺乏规范的制度和专业的人员、服务项目也较少、行政色彩浓厚。土地流转市场信息无法及时传达到农民，也造成农村土地流向和流转方式的单一。

4 推进我国农村土地流转的对策

4.1 完善农村土地流转相关法律

首先，完善农地产权制度。对农村集体所有土地，标明是“共同共有”还是“按份共有”。弱化法律对农民流转土地的过多限制，减少土地流转中受让方和转让方的条件，取消农村土地流转需经发包方同意的规定，强化农民土地权力，积极探索赋予农民农地抵押权。其次，严格规范农村土地流转程序，对流转合同的签订、流转登记等提出明确的、强制性的要求。

4.2 正确定位地方政府和农村基层组织在农村土地流转中的地位

地方政府和农村基层组织在农村土地流转中要扮演好引导者的角色，积极引导农地通过流转实现一定规模的集中，在农村土地流转中重视对农民土地权益的保护，使农民获得更多财产性收入；地方政府在农村土地流转中要扮演好规划者的角色：地方政府应对城市存量土地进行清点和登记，通过利用少部分流转农地，盘活城市存量土地，激发城市存量土地活力，节约利用土地资源；地方政府在农村土地流转中扮演好管制者的角色：加强对流转农地用途的管制，严格禁止在流转农地上发展观光农业、建高尔夫球场等，保证我国耕地红线不被突破。

4.3 健全农村土地流转市场

首先，培育农村土地流转的市场主体。从资金投入、政策支持和提供培训等方面入手，着重培育农业规模化经营主体，增加农村土地流转流向，促进农村土地流转和农民增收。其次，帮助建立农村土地流转中介组织体系。通过立法对其性质、职能、经营方式、设立条件、审批程序等作出规定，设立专项资金扶持土地流转中介组织，优化其发展环境，政府充分发挥积极引导作用的同时，保证其独立性，同时加强对中介组织工作人员专业素养的培训，提高其工作效率。