社区治理与非营利组织联动发展的路径选择

宫丽

【摘 要】社区治理与非营利组织联动发展具有进一步推动社区自治建设的社会意义。通过研究上海市塘桥社区与上海绿洲公益在联动发展中的问题，提出了强化社区委员会与非营利组织的治理主体身份，协同发展共同管理社区事务，优化社区资源分配的解决对策，以期达到推动社区自治进程的研究目标。

【关键词】社区治理；非营利组织；联动发展；食物银行

一、社区治理机制完善对非营利组织可持续发展的积极作用

1.社区治理机制的完善有利于解决非营利组织资格准入中“高门槛”问题。

近些年，国内非营利组织普遍存在因其自身规范性不足而产生的资格准入问题，其中最突出的是“双重管理体制”，即多数NPO不能在民政局顺利登记，而多以工商登记、挂靠机构和草根民间组织（指不注册的团体）等诸多形式存在与社会中。这一做法直接导致NPO向两个极端发展，一部分拥有合法身份的NPO从政府组织获得大量资源，在对政府产生强烈依赖的基础上，变成政府的执行工具，是其社会意义上的“派出机构”，从而丧失了非营利组织的独立身份与地位；另外一部分的NPO以“非法”身份存在于社会中，缺少政府的支持，难以得到公众的信任，步履维艰。社区治理机制下，把越来越多的权力下放给社区，将非营利组织资质审核交由社区居民来共同决定，通过“用脚投票”，社区将提供公共服务质量差、效率低、覆盖范围小的NPO进行淘汰，将有限的社区资源投入到更具竞争力的NPO。同时针对政府在处理与NPO的关系时的“越位”、“缺位”现象，即对NPO具体事宜的处理多加干涉，影响NPO 的正常运营与独立身份；另一方面对NPO的监管不严，出现NPO利用自身非盈利特性及优先权利进行谋利，扰乱正常市场秩序。让社区参与到非营利组织的发展中来，进一步理顺了政府与NPO是监督与被监督的合作伙伴關系，从而两者间的边界得到了进一步明晰：NPO主要着力于市场与政府失灵，依托于社区，提供高效高质的公共服务。

2.社区治理机制的完善有利于建立健全非营利组织内部机制

NPO发展的另一阻碍来源于组织内部机制的不健全，内部机制可细分为人力资源管理机制、融资机制、监督机制、激励机制等较多方面。

（1）NPO的人力资源管理对象主要分为两大类。一是组织内部工作人员；二是组织外部的志愿者。NPO内部工作人员普遍出现人才建设滞后的现象，专业性不高，学历水平偏低，人才流失现象严重。从受教育和专业性水平来看，我国NPO内部工作人员仍有很大的上升空间。另一方面，组织外部的志愿者呈现“年轻态”和“老龄化”，即主要参与NPO志愿活动的45%为低于22岁的学生、31%为60岁以上退休老年人口。社区治理机制完善从为志愿者和工作人员提供制度保障、物质保障、精神保障三方面保障NPO人力资源机制的建立健全。在NPO内部机制完善过程中，NPO根据社区的具体情况，因地制宜制定合适合理的内部人力机制，而社区起敦促监督的作用。以社区资源作为后盾，使得员工拥有稳定的收入源，同时增加其业绩水平和福利，留住了人才就能更好地增强NPO的竞争力，从而促进社区多元化发展。社区的地域性属性，使得NPO工作人员和志愿者能在居住范围内获得居民的高度认可，满足其自我实现的精神需求。

（2）融资机制是管理机制中另一重点内容。资金来源困境和资金使用半透明化是困扰绝大部分NPO的难题。由清华大学NGO研究中心发表的《中国NGO研究--以个案为中心》显示，41.1%的NGO面临的主要问题是资金问题，几乎90%以上的中国NGO年支出规模50万以下，只有2%的NGO支出规模达百万及以上。出现这种现状的主要原因归纳有三：1.融资渠道单一，过于依赖政府。2.收费服务过少，自创收入过低。3.接受捐赠比例少。另一方面，由于组织内部监督机制的不完善，出现资金使用行政费用高，资金使用明细简略，资金使用途径不明确等现象，加之以社会曝光后公关能力差，回应态度消极等原因，致使社会公信力不断降低，进一步缩小资金来源。社区治理机制下NPO可借助社区的平台创新筹资方式，开展公益项目融资、公益性专项项目融资、义卖等方式为组织注入资金；另一方面，社区可联结政府为NPO提供最基本的技术设备、促成政府和NPO的公共服务外包，使NPO组织能够运用网络信息共享技术更加高效的提供公共服务；

3.社区治理机制的完善有利于发挥非营利组织品牌效应

目前，NPO在国内发展的一大困境便是居民认识不够，包括对NPO的定义，NPO的职能，NPO的主要贡献等方面。而完善社区机制，更好的发挥NPO在社区建设中的意义，可以进一步提高社区成员对NPO的认识，积极参与NPO组织的活动主动参与社区治理，加强对NPO组织的信任，从而自愿投入更多的人力物力，保障NPO的可持续发展。有作为的非营利组织能形成良好的品牌效应，推动自身的发展。

二、非营利组织的模式变革对社区治理机制创新的促进作用

1.非营利组织的发展有利于整合社区闲散、闲置资源

发达国家非营利组织数据显示，其已成为一支重要的社会和经济力量，在1990年，非营利组织组织的就业人数已达到1190万，约占总就业岗位的5%。另一方面，社区家庭存在大量退休人员，失业人口，待业人员，2017年数据显示，我国城市非劳动人口占总人口的34.4%，其中69岁以上人口占16.7%。由此可见，发展非营利组织不仅可以解决大量社区成员的就业问题，实现其人生价值，而且有利于转变政府的社会福利职能，授人以鱼不如授人以渔。

2.非营利组织的发展有利于完善社区公共服务职能

随着政治经济文化的发展，社区居委会提供的基础公共服务已不能满足居民日益增加的多样需求。主要体现在以下三方面：一，社区居委会功能混乱。类似于“有事找警察”的说法，社区承担了社区中警察的角色，社区居民有事只能找居委会，因而造成了该管的不该管的居委会都得管的局面。二，社区居委会提供公共服务的效率低下。社区由于功能混乱造成的工作超过了其自身的工作限度，造成资源的浪费以及效率的低下。三，居委会角色的冲突。居委会在社区中承担着处理自治性事物的工作，同时作为与政府关系密切的社区组织，居委会又同时得承担行政性事务的处理，从而不能不能把全部精力用于提供公共服务。

非营利组织得到快速发展的原因，主要由于政府失灵与市场失灵。非营利组织的出现有利于协调两者的冲突，将市场与政府处理不了处理不好的社会问题以一种低成本高效率的方式加以解决。首先，非营利组织成员具有利他性的精神，使命感要求他们高效高质地完成对组织工作；其次，非营利组织不同于政府企业庞大的科层体制，信息传递速度以及信息的使用率，从而在保证效率的基础上降低了组织的成本；最后非营利组织由于其自身多样性、民间性、自治性等特点，能够在短时间内根据社区不同需求而提供精确的社区服务，进一步提高社区服务的质量，速度与品质。

3.非营利组织的发展有利于培育社区精神文化，增强社区凝聚力

社区目前普遍存在发展不均衡的现象。由于贫富差距所引起的“富人”和“穷人”住宅格局的差异，尤其以城市社区为主。“富人”由于自身财富资本、知识、政治意识等各方面都要优于“穷人”，从而导致了“富人区”由于社区意识较高，社区提供的基础设施较完善，社区自治程度越来越高，相反“穷人区”由于社区意识较薄弱，治理中出現的问题会越来越多，从而陷进恶性循环。非营利组织在发展之初的宗旨便是提供社会公共服务，保障社会公共利益。非营利组织的宗旨要求其对组织内部：组织成员具有高尚，利他的道德品质，有实现社会共同利益的精神追求，以完善组织成员的人格价值追求为目标，力求创造一种服务自我，服务他人，服务社会的组织文化。对外则体现满足社区居民多样化需求，为其提供社区基础设施和多样化公共服务，鼓励其积极主动参与社会服务的提供队伍里来，提高社区整体的精神风貌和文化氛围。

4.非营利组织的发展社区自治水平的提高，构建和谐社区

在目前的实际管理中，社区居民委员会承担着主要的社区治理任务，其他的社区组织因为资源短缺，结构简略，功能单一等原因成为社区居民委员会的附属机构，或者仅做表面功夫，无实际功能，缺少成为独立治理主体的资质。这种主体单一的情况，对社区治理造成了很多负面影响。社区发展的最终目的是实现社区自治，而社区自治离不开社区居民的主动参与，离不开社区主体提供的多样化的服务与管理。发展非营利组织，一方面是培育社区居民的参与和奉献意识，通过非营利组织的各种活动，以志愿服务、捐赠、参与组织等多种形式主动加入到社区治理中来。参与意识的提高促进其有意识的广泛参与社区事务的运作，包括社区民主决策，社区民主监督等。另一方面非营利组织作为社区参与的一大重要主体，为社区居民参与社区管理与服务提供了有效的组织条件。

三、关于社区治理与非营利组织的联动发展的路径选择实证研究

（一）塘桥社区与食物银行的联动发展现状

调查结果显示：社区志愿精神以及食物银行的社会公信力不足。通过选取食物银行附近30户商家和100户居民，我们发现大家对食物银行的认知基本为“没听说过”或者是“听说过，不知道是干什么的”而对食物银行进行捐赠的比例不足1%，一方面体现了食物银行的宣传机制存在问题之外，大家对于NPO的关心程度不高。另一方面，我们调查了食物银行的志愿者群体，发现以社区老年人和学校学生居多，占比高达92%。绿洲公益的主要资金来源于社区支持的53%，参加公益类比赛获得资金奖励，以及非固定捐赠成员的捐款。资金来源渠道的匮乏以及不稳定，是非营利组织运营中的一个重要难题。同时由资金匮乏所引发的人才匮乏，在绿洲公益中全职工作人员为6个员工，最高学历本科。其中包括已经退休的居委会大妈，其主要负责日常的活动执行。其余均为实习生，主要负责后台网络运行，文档管理，以及来访课接待。通过对实习生的访谈，我们发现他们长期任职的意愿不高，具体原因表现为薪资低于城市平均水平，工作的不稳定（NGO自身的不稳定）还有工作任务的繁重。我们在食物银行的附近居民中随机抽取了500人发放问卷，收到的439份有效问卷中显示，167人回答为“从未听说过，不懂”，另256人为“听说过，是公益类型的组织”，只有46人对“NPO”了解，清楚其组织职能，主旨宗旨等，46人中青年学生有32人。从数据分析我们可以清楚地认知到国内对NPO的了解认识不全面，这也就导致了其社会公信力不足的问题，进一步引发了资金，人才匮乏的困境。

（二）塘桥社区与食物银行的联动发展中存在的主要问题

1.社区治理机制无作为问题：社区自治水平低，社区参与度低，社区服务种类单一数量少

塘桥社区多年以“温馨塘桥·宜居家园”为目标，以“社会管理社会化、社区建设民主化、党的建设整体化”为工作任务，全面推动社区建设发展。其中，塘桥社区建立了塘桥社区组织服务中心，引导74家NPO入驻街道，为其提供办公场所。绿洲公益食物银行是其中的一家。在实际过程中，社区的公益、民主建设等自治活动流于表面，出现了参与人数少，参与群体高龄化，参与形式单一化等问题。社区居民对社区的观念停留在社区居委会是政府的办事员或社区等同于物业公司等不正确的理解中，社区大部分决定是由少部分人拍脑袋决定的，社区自治程度偏低，社区参与度积极性也有待提高。同时，社区中引进的大量NPO也为获得足够的支持，包括政策，资金等方面，没有发挥出实际作用，使NPO变成了社区的面子工程或是社区的执行工具，拿着一套社区指定清单进行公益活动，进一步造成社区活动的单一化和数量少的尴尬现象。

2.非营利组织无作为问题：食物银行内外部机制问题

从2014年开始，绿洲公益入驻塘桥社区，并在社区内开始探索本土食物银行的运作，目前为止，已初步建立了上海食物银行网络运行中心，募集到捐赠食物和日用品200吨，发放援助人次6万多人，社区中约500人次参与活动。但是实际过程中，出现了内部机制不健全影响自身发展的问题。在绿洲公益食物银行官方网站上未详细展示其财务状况，也没有审计监督情况的存在。具体的资金流向也没有向公众展示，年度报告中资金使用情况过于大类化，没有具体明细。同时对比壹基金，国外食物银行的组织架构可以发现，食物银行的组织架构缺乏规范性，且在实际运行中理事会的职能未得到全面发挥，形同虚设。机构中的工作人员一半以上为非全职，兼职和实习居多。志愿者多为社区退休党员和学校学生，由机构联系学校和班主任，满足学生社会实践经验和公益服务时长的需求，带有一定的非自愿性，同时志愿者没有慈善法中规定的志愿者补贴。

四、社区治理与非营利组织联动发展的解决对策及路径选择

1.完善社区治理对非营利组织的外部制度保障

非营利组织内外部机制的不健全是当前最主要的发展困境。社区发展以志愿服务为主的非营利组织，投入适当的资源，制定相应的外部政策促进非营利组织的产生与发展，巩固其发展成果，其实正是在培育和发展社区自治基础，培育居民参与和奉献精神。社区自治，意味着社区居委会或街道办事处将更多的社区事务，社区权力，社区资源重新归还给社区，归还给社区自治主体，如因社区事务处理而产生的非营利组织机构、居民因更高效更民主地行使社区自治权利而自主成立的委员会。

2.强化非营利组织的社区治理主体的地位

非营利组织作为社区强有力的治理主体，发挥着促进社区建设向现代化专业化方向发展，通过组织社区居民参与社区集体活动，明确社区问题及需求，利用社区已有资源，有针对性且高效的提出预防和解决社区问题的建议与实际方案，培育和发展社区自治民主和奉献精神，促进社区自治程度的发展。所以说，作为社区重要治理主体的之一的非营利组织在社区自治进程中发挥着不可替代的作用。很显然，强化非营利组织在社区治理中的作用将进一步加速社区自治化与现代化的进程。

3.加强社区委员会与非营利组织定期合作与不定期交流

社区委员会和非营利组织同时作为社区治理的两大治理主体，两者的交流沟通和协同作用将进一步使社区资源得到更高效的利用，使社区居民能更加积极主动地参与到社区建设的活动中来，使社区的精神文明和精神风貌得到进一步的发扬。

【参考文献】

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