以习近平新时代中国特色社会主义思想引领安监工作

周惠军

党的十九大报告首次提出了“新时代中国特色社会主义思想”，新党章首次把“习近平新时代中国特色社会主义思想”列为指导思想。安全生产监管工作必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面深入贯彻落实到各项工作之中。

把思想认识统一到习近平新时代中国特色社会主义思想上来

通过深入学习党的十九大精神，结合安全监管工作实际，安全监管人员要树立和增强四个意识。

树立美好意识。“对美好生活的向往”是新时代的号角和方向，安全监管当然要围绕这个方向，做好各项安全监管工作。“增进民生福祉是发展的根本目的”“人民安居乐业”对安全监管提出了总体要求。预防和减少生产安全事故的发生，就是增进民生福祉，就是使广大一线工人乐业、工人家属安居。

增强安全感意识。党的十九大报告指出“形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”其中，安全感是获得感和幸福感的基础。安全监管部门和人员要落实好与安全感密切相关的安全生产监督管理工作，为人民群众的获得感、幸福感和安全感履职尽职。

坚持底线意识。“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力。”这是安全监管工作的政治和大局，各级安全监管部门要坚守这条底线，研究部署安全生产监管工作。

强化执法意识。法治政府、依法行政是我国行政管理的终极目标和必然趋势。党的十九大报告提出“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”的论述，为安全生产监管工作方法措施确定了基调。安全监管人员都必须确立和强化执法意识，并且体现在日常各项具体工作中。

分析把握安全生产监管的发展趋势

“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”我国已经进入新时代，安全生产监管部门很有必要深入研究和思考新时代的安全生产管理工作创新和适应问题。

一方面，我国经济主体的设立必然由审批经济走向法治经济。随着审批制度改革的深入推进和法律法规的逐步完善，行政许可的方式、种类、数量必然会逐渐减少，最终走向核准和登记方式。另一方面，我国行政管理的目标是治理体系和治理能力的现代化。根据党的十九大报告中关于新时代两个阶段的总体步骤，到二轟三五年，国家治理体系和治理能力现代化基本实现；到本世纪中叶，实现国家治理体系和治理能力现代化。

从以上两个方面分析判断，今后安全监管的发展方向是致力于法治建设和治理能力的提高，具体表现为以下几方面。

行政审批业务逐步减少，登记备案业务不断增加。除禁限项目外，利用互联网进行登记或备案大增，形成安全生产领域监管的“大数据”，需要对其进行梳理、分类、分级，予以监管。

监管的模式呈现“橄榄型”。即许可与处罚两头小，日常监管中间大。管理与收入结构一样，“橄榄型”是一种比较稳定合理的结构。

衢州市市长徐文光（左三）突击检查安全生产工作

行政处罚出现低——高——平稳曲线。当前，安全生产行政处罚处于低位；若干年后，随着事中监管的凸显、安全生产监管执法力量的加强和安监执法水平能力的提高，行政处罚数量将在高位运行；之后，生产经营单位法律意识、安全意识得到增强，安全生产主体责任不断落实，行政处罚将逐渐下降并趋于平稳。

以市场准入负面清单制度改进安全生产监管工作

党的十九大报告指出“全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。”市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。安全监管要与负面清单制度相衔接，真正做到“权责清晰、监管有力”的总要求。

权责清晰——厘清安全生产监管责任。要厘清以下几个界限：一是监管责任与主体责任。生产经营单位对本单位的安全生产承担主体责任。安全监管人员不是企业的“保姆”和“安全员”，不能因发生生产安全事故而加责于其。二是综合监管与行业监管。安全生产监管部门的“责任田”是危化、矿山和烟花爆竹；其他生产经营单位，则分别由行业监管和属地监管负责。三是属地监管、行业监管与级别监管。不管何种性质、规模、级别的生产经营单位，当以属地监管为主、行业监管和级别监管为辅，三者的责任次序是属地——行业——综合。四是外部责任和内部责任。外部责任是指因安全监管工作受到的追责，相当于社会层面上。《安全生产法》《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的规定》等法律法规对此作了明确规定。内部责任，是指安全生产监管部门内部考核、评比、奖惩、干部任用等方面的责任。上级部门在事故调查处理时，特别要注意内外部责任，依法依规维护好基层部门合法权益。

依法监管——制度化、规范化、程序化。制度化就是制定并实施年度监督检查计划。规范化包括制定方案（检查表）、实施、处理、反馈等各环节规范运作、形成闭环。程序化就是严格依程序组织开展。监督检查计划要经过批准；监督检查人员符合要求；监督检查前要亮明身份、出示证件；监督检查过程中，要形成书面文书；监管过程中，时间期限符合法律法规规章要求等。

监管重心——事中监管。市场准入负面清单制度的推行，必然会大大增加事中监管的压力。同时，事中监管是“监管有力”的前提和基础；大量的违法行为都是从事中监管中发现的。因此，在制定年度监督检查计划、年度工作思路、日常工作安排等方面，都要突出事中监管。事中监管要体现点面结合和突出重点。点，就是高危企业，也就是耕好“责任田”；面，就是工矿商贸企业。点的监管，是直接监管，要发挥各级安全生产监管部门的作用；面的监管，是综合监管，要发挥行业部门的监管作用。突出重点，主要是针对违法现象相对突出的问题、事故多发性隐患问题、容易引起群死群伤的事故点、重大危险源、形势政策要求等，有针对性地开展监管。

当务之急，是要实行监管信息化和数据化。要实现监管信息化、数据化，需要“由上而下”和“由下而上”双管齐下。“由上而下”，就是由国家安全监管总局开发安全生产监管信息系统，形成全国一张网；信息系统要包含适应现实需要的数据库。“由下而上”，是指由基层单位、基层监管执法人员采集、录入各类实时信息数据；由各生产经营单位按要求补录基础数据、实时数据。由此，达到信息数据全国共享的目标。

衢州市安监局局长黄孔森（前排中）深入企业安全检查

监管有力——加大处罚力度。要达到监管有力、加大处罚力度的目的，除了各级安监人员增强执法意识外，各级安全生产监管部门和人员要做到“三个一律”：违法行为一律查处、重点乡镇街道园区安监站（队、所）一律办案、基层安监人员一律持证。要通过各种形式提高广大安监执法人员的办案能力和水平，切实解决好执法办案的保障问题。

实践中依法治安需要引起注意的问题

当前基层执法过程中，还存在各种问题与不足。

行政许可。当前，行政许可管理上要注意，一是严把关。行政许可是安全监管的“源头”，直接关系到水流是否清澈和平稳。严格执行行政许可有关法律法规规章，严密审查申请人各项条件，杜绝放任许可、“关系”许可等违法、渎职现象。二是宏观上调控。执行国家宏观调控政策，围绕供给侧改革，关注本辖区内许可总体情况，调整许可条件、范围和数量，防止发生产能过剩、库存过剩等现象。三是加强中介管理。许多许可事项需要具备评估、评审、评级、评价、检测、意见、报告等书面材料，而这些材料一般由中介服务机构提供。因此，加强对中介机构的监督管理非常重要。要通过监督管理和行业自律，使中介机构依法依规、诚实守信开展服务。

监督检查。法律赋予安全生产监管部门监督检查权，包括调阅询问权、纠正权、责令权、强制措施权、准许权等。需要引起注意的是，在适用以上措施中，要符合法律法规规章的规定。一是要正确适用。不同情况适用不同措施。如责令暂时停产停业等，必须是属于重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的情形。二是须经审批。查封、扣押和先行登记保存证据需要经本部门负责人批准，停止供电需要经本部门主要负责人批准。三要正确使用有关法规文书。四是要符合规定期限。如先行保存证据须在7日内作出处理决定；整改复查须在收到申请或者期限届满之日起10内进行；查封扣押期限不得超过30日；停止供电（民爆物品）须在24小时前书面通知等。

应急管理。基层生产安全事故应急管理应重点解决以下问题。一是组织开展应急管理专项行动。率先在高危企业和大型企业组织应急管理专项监督检查，依法查处一批、整治一批。二是规范应急联动指挥。首先是属地管理，任何应急响应，必须先通知属地处置，然后按照事故级别通知上一级有关部门前往处置。其次是精确指挥，指挥中心应当备有各类预案，按照各部门职责指挥调度。三是提高应急救援能力水平。浙江省衢州市安全监管部门在救援中心与先期处置相结合、专业队伍与救援协议相结合方面，作了有益的探索，建立了危险化学品应急救援体系，实现了专业救援“全覆盖”，取得了较好效果。衢州市安全生产监管部门还组织开展应急救援技能竞赛，提升救援队伍素质，促进救援水平提升。

事故调查。涉及事故调查的法规规章亟需修改。一是事故调查法规规章相衔接问题。国务院第493号令与国家安全监管总局《安全生产违法行为行政处罚办法》在事故调查与案件办理之间有冲突。如调查报告批复进行行政处罚、在事故发生后5日内立案、立案后30日内办理完毕等规定不统一。二是第493号令亟待修改。第493号令要与《安全生产法》相配套；国家工作人员贪污、渎职等已从人民检察院转至监察委员会，但司法监督未转移，故事故调查组成员单位应当邀请监察委员会、人民检察院参加；要求事故发生单位所在地安全监管部门参加事故调查组的规定不现实。三是事故调查与刑事司法衔接问题。实践中，符合“死亡一人以上或者重伤三人以上，或者直接经济损失一百万元以上”条件而追刑的很少。究其原因，是刑事立案、司法监督方面的问题和存在有关案件移送的规定问题。应当取消有关移送案件的规定，因为公安机关是法定的事故调查成员单位，同步参与调查，基本不存在所谓移送的问题。

行政处罚。根据有关法律规定，安全生产违法行为行政处罚的种类包括：警告，罚款，责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为，没收违法所得、没收非法开采的煤炭产品、采掘设备，责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设、责令停止施工，暂扣或者吊销有关许可证，暂停或者撤销有关执业资格、岗位证书，关闭，拘留，安全生产法律、行政法规规定的其他行政处罚等九类。实际执法过程中，除了经常使用的警告、罚款、没收等之外，其他的处罚运用较少，需要在今后予以充分运用。在操作过程中要注意：一是调查取证要及时、合法、充分。一旦发现存在违法行为，必须立即着手开展调查取证工作，不得过夜。取证要符合法律规定，防止出现法律规定的排除证据现象。对所需要证明的事实，都要有依据，形成证据链。二是适用法律准确。也许一种行为可能触犯许多法律法规规章的条款，根据“一事不再罚”原则，只能选择最为适用的条款；定性的条款（行为模式）与罚则（法律后果）要相对应、统一，不能张冠李戴。三是必须符合法定程序。主要是立案、调查、讨论、告知、审批、延期等都要符合法律规定的要求。对于存在主要证据不足的，适用法律、法规错误的，违反法定程序的情形，均在撤销或部分撤销之列。

以习近平新时代中国特色社会主义思想引领安全生产监管工作，切实落实“安全第一、预防为主、综合治理”方针，强化企业安全生产主体责任，加强安全生产监督管理，锐意进取，开拓创新，依法监管，加强执法，必将提升安全生产整体水平，必定会提升人民群众的安全感和幸福感，必定会为实现人民对美好生活的向往贡献安全监管力量。