事故责任追究政策演变历程规律特点

赵学江

党中央、国务院历来高度重视安全生产。党的十八大以来，党中央、国务院把安全生产摆在前所未有的突出位置，出台了一系列重大安全举措，有力推动了安全生产形势持续稳定好转，全国生产安全事故起数、死亡人数已多年实现“双下降”。严肃责任追究是有效压实地方政府监管责任和企业主体责任，遏制重特大生产安全事故，推动安全生产形势根本性好转的重要举措之一。

建国以来不同时期出台责任追究政策

建国初期（1949年～1957年）。我国政治、经济、文化等各领域百业待兴，百废待举，安全工作体制处于“行业管理、工会监督、劳动部门检查”的状态，安全生产形势较平稳。1956年5月，国务院发布《工人职员伤亡事故报告规程》，规定多人事故、重伤事故和死亡事故，应该由企业组织调查小组尽速进行调查，提出对事故负责人的处分意见。对于职工伤亡事故，如果有隐瞒不报、虚报或者故意延迟报告的情况，责任人应该受纪律处分；情节严重的，应该受刑事处分。

“大跃进”及文革时期（1958年～1976年）。“大跃进”“文化大革命”等政治运动，使政治、经济、文化等领域处于混乱状态，安全工作失去正常的秩序，不断发生重特大事故。1963年，国务院发布《关于加强企业生产中安全工作的几项规定》，再次强调企业在事故查处方面的职责。同时要求对于违反政策法令和规章制度或工作不负责任而造成事故的，应该根据情节的轻重和损失的大小，给以不同的处分，直至送交司法机关处理。

恢复和整顿提高期（1978年～1991年）。粉碎“四人帮”后，治理经济环境和整顿经济秩序，为加强安全生产创造了较好的宏观环境。

1979年7月发布，自1980年1月1日起施行的我国首部《刑法》，将安全生产方面的犯罪行为列入“危害公共安全罪”，可处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，处三年以上七年以下有期徒刑。

1986年3月，最高人民检察院与原劳动人事部联合制发《关于查处重大责任事故的几项暂行规定》，规定既要追究职工犯有重大责任事故罪的责任人员的刑事责任，也要追究国家工作人员犯有玩忽职守罪的责任人员的刑事责任。对重大伤亡事故中，构成重大责任事故罪和玩忽职守罪的人员，任何机关、单位都不能以经济处罚代替刑事处罚；不能以党纪、政纪处分代替依法惩处。

1988年5月，中共中央纪律检查委员会发布《党员领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》，规定党员领导干部在安全工作方面，存在不认真执行安全生产方面的法规、不采取措施排除事故隐患等行为造成重大损失的责任者给予撤销党内职务或留党察看处分。

1991年1月，监察部发布《监察机关参加特别重大事故调查处理的暂行规定》，明确对瞒报、谎报、迟报事故、故意破坏事故现场及提供伪证等行为加重处分。

适应社会主义市场经济期（1992年～2002年）。实行“企业负责，行业管理，国家监察，群众监督”的安全生产管理体制。

1.2001年4月，国务院发布的《关于特大安全事故行政责任追究的规定》，被称为“史上最严厉”的安全生产法令。规定发生特大事故，对负有责任的市、县政府主要领导人，给予降级或者撤职的行政处分；构成玩忽职守罪的，依法追究刑事责任。由国务院视情节及影响对负有领导责任的省长和国务院有关部门正职负责人给予行政处分。

2002年，全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过的《安全生产法》，是我国第一部有关安全生产管理的综合性法律。明确规定国家实行生产安全事故责任追究制度，依照本法和有关法律、法规的规定，追究生产安全事故责任人员的责任。

中煤集团开展液氨泄露事故应急演练安监人员现场检查

创新发展期（2003年～）。2003年国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）成为国务院直属机构，成立了国务院安全生产委员会；2003年事故出现了“拐点”。

2006年6月，第十届全国人大常委会第二十二次会议审议通过刑法修正案（六）。将安全生产事故责任罪的刑期由七年以下修改为五年以上，增设了不报、谎报事故罪。

2006年11月，监察部、国家安全监管总局联合发布的《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》，是我国第一部关于安全生产领域政纪处分方面的部门规章，对安全生产领域中各类违法违纪行为及其处分量纪标准作出明确规定。其中国家行政机关及其公务员为7类25种，国有企业及其工作人员为5类18种。

2007年2月，最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。针对这一时期大量存在的瞒报事故、事故发生后逃匿、贻误事故抢救的情况，明确了刑法第139条“情节严重”及“情节特别严重”的几类情形。

2007年4月，国务院颁布《生产安全事故报告和调查处理条例》，实现了事故报告和处理工作的法律化、制度化、规范化，对违法违规行为的处罚等作了明确规定。

2007年10月，中共中央纪委发布关于《安全生产领域违纪行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》。这是中纪委第一次就某一领域的违纪行为如何适用《中国共产党纪律处分条例》作出解释，归纳概括了10类违纪行为，30种具体表现形式，是查处安全生产领域违犯党纪案件的重要法规依据。

2009年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，规定政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的要对党政领导干部实行问责。

2010年7月，《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》，建立了事故查处挂牌督办制度，配套下发了《重大事故查处挂牌督办办法》《非法违法较大生产安全事故查处跟踪督办暂行办法》，针对性地解决事故调查分级出现的地方保护，政府部门之间的相互掣肘和推诿等导致重错轻责、久拖不久等问题。

处华胜项目部青安岗员排查安全隐患

中煤集团五建公司充分利用信息化技术，通过视频手段监控现场安全

2011年12月，最高人民法院下发《关于进一步加强危害生产安全刑事案件审批工作的意见》，首次明确审判危害生产安全犯罪案件的三项原则，强调实践中对安全生产危害严重，社会反响强烈，应当特别强调予以从严惩处的若干情形，规定具有这些情形的原则上不得适用缓刑。

2014年8月，全国人民代表大会常务委员会通过关于修改《安全生产法》的决定，对应予处罚的所有违法行为都规定了明确的法律责任，较大幅度地加重了处罚力度。同时规定生产经营单位对发生特别重大事故负有责任的负责人，终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。

建国以来我国煤矿死亡人数和百万吨死亡率

2015年12月，最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪等的主体范围和定罪量刑标准，原则上以死亡一人、重伤三人，或者造成直接经济损失一百万元作为入罪标准。

2016年5月，国家安全监管总局、国家煤矿安全监察局印发《关于印发标本兼治遏制煤矿重特大事故工作实施方案的通知》，明确提出“凡发生造成人员死亡责任事故的煤矿应当撤销矿长职务。”

2017年，国务院安委会下达的安全工作要点中，明确提出要“推动将安全生产过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为纳入刑法追究范围”。主要是借鉴“醉驾入刑”的立法思路，将极易导致重大生产安全事故的违法行为纳入刑法调整范围。

建国以来煤矿安全生产形势简要分析

建国以来，煤矿经历了低位稳定、异常波动、快速上升、高位波动和稳定下降5个时期，出现过5次事故高峰。见下图。

1959年～1961年，处于"大跃进"时期。片面追求高经济指标，导致事故上升。1960年5月8日，山西大同老白洞煤矿瓦斯爆炸事故死亡684人，为建国以来最严重的矿难。1963年国务院颁布《关于加强企业生产中安全工作的几项规定》，恢复重建安全生产秩序，事故明显下降。

1977年～1978年，处于“文革末期”。十年动乱给安全生产思想上、组织上、制度上造成了巨大混乱。国家及时扭转“左”的思潮给安全生产带来的危害，实行严刑峻法，重典治乱，将安全生产方面的犯罪行为入刑，煤矿安全生产逐步迈入正轨。

1985年～1990年，国家放宽煤矿办矿政策，乡镇煤矿快速发展；1992年～1996年，煤价放开；2002年～2005年煤炭市场从低迷开始复苏。这三次高峰都处于经济高速发展期，在煤炭产量快速攀升，为国家经济作出巨大贡献的同时，煤矿死亡人数居高不下，始终在6000人左右高位徘徊，其中1994年煤矿死亡人数7016人，达到了最高峰。国家针对这个事故易发期的特点，2002年颁布实施《安全生产法》，加大事故查处和责任追究力度，依法严惩事故责任者，标志着我国安全生产的法制化建设进入一个新的阶段。

从2003年起事故呈现下降趋势。随着后来一系列政策的密集出台，责任追究的力度不断加大，事故呈快速下降趋势，2016年煤矿死亡人数538人，为历史最高值的1/13。

结论

通过对建国以来有关生产安全事故责任追究的法律法规等进行梳理和回顾，可以得出以下结论。

1.生产安全事故责任追究的法律法规日趋完善，安全生产行政责任追究、党纪处分、刑事处分都有法规依据。

2.面对不同时期的安全生产的复杂情况，实施严刑峻法后，安全生产形势能够保持较长时间的稳定，也充分验证了严肃事故责任追究是搞好安全生产的有力抓手。

3.国家对生产安全事故责任人的责任追究力度持续加大，尤其是从2006年以来，相关法律法规的密集出台，充分反映出党中央、国务院对人民群众生命财产高度负责的态度及对生产安全事故“零容忍”的决心。

4.从趋势规律来看，国家对生产安全事故的责任追究力度始终会从严、从重，特别是当出现重特大事故高发期或反弹期，责任追究的政策措施会更加严厉。