从“减证”看“简政”：必须打破审批结构的怪圈

陈融雪 乌梦达

减证与简政是互为表里、刀刃向内的自我革命

2018年6月28日，国务院办公厅印发《关于做好证明事项清理工作的通知》，部署全面清理各类证明。

事实上，从2015年11月27日国务院办公厅印发《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》算起，中国的减证之路已走了两年多。

以北京为例，两年来分三批取消了201项证明事项，在实践中进行了踏破铁鞋的大量调研、有勇有谋的多方博弈，以及大胆的创新和思考。

“北京的减证充分显示了地方坚决贯彻党中央、国务院决策的决心，也取得了良好的社会效果。”国家行政学院教授汪玉凯接受《瞭望东方周刊》采访时表示，“从‘减证看‘简政，如果说简政放权是全面深化改革的‘先手棋和转变政府职能的抓手，那么‘减证就是与‘简政互为表里、刀刃向内的自我革命。是政府职能转变的过程，真正牢固树立为民宗旨的过程。”

北京海淀区中关村创业大街创业会客厅内的五证合一服务窗口

逼出322项证明

全国一共有多少证明？这恐怕是难以回答的问题。

为了摸清北京的情况，厘清证明的法理和减证的原则，北京市政府在2016年减证之初请社会组织做了个课题调研。

“结果，专家也搞不清楚。”北京市政府审改办相关负责人接受《瞭望东方周刊》采访时说，他们只能自己撸起袖子，届委会街道办挨个跑，竟然摸出了1000多项证明。

由于没有统一的标准和口径，这些证明五花八门。比如，关于家庭困难的证明，开具出的名称就有十多种；关于住址的证明，对应的管理事项就多达二十多项。

更令人头疼的是，审改办拿了这些证明让各部门认领，好多部门都不认账，说不是自己要求开具的。

“怎么办？我们只能让部门自己报。他们报出了100多项。”该负责人向本刊回忆，在这个基础上，北京研究取消了74项，保留了36项。

保留36项证明——这个数字看起来不错。但审改办决定更进一步。

“我们不相信原有证明只有一百多项！”该负责人告诉本刊记者，为了逼出所有隐瞒的项目，北京启动了第二批减证举措，发文通知各部门要做证明保留目录，目录清单外的证明将来一律不算。

這一下，各部门又报了200多项。

前后一共322项证明的内容涉及居民婚姻家庭、住房服务、社会保障、收入财产、医疗卫生、劳动就业，涉及企业设立、法人变更、资质许可等多个方面，涉及国务院相关部门在京机构、驻京部队、市（区）党政群团机关、市高级法院等30多个部门。

动之以情晓之以理，也要斗智斗勇

报上来的证明，如何减？北京摸着石头过河，先集中培训，再开门清减。

“每一次清减，我们都集中了市、区两级审改办和部门工作人员进行动员培训。”北京市政府审改办相关负责人介绍，培训内容包括三个方面：一是明确清理工作意见、任务和要求。二是部署清理任务范围、原则、方式方法，完成时间节点和注意事项。三是讲解示范本批清理摸底调查表和研究报告模板。

拿着国务院的文件讲精神，请基层干部来诉苦。

某届委会负责人说，有孕妇到医院检查时发现腹中胎儿畸形，要求医院做引产手术，但医院要求须居委会开具“腹中胎儿畸形证明”才能手术，届委会实在无从下手。

又比如，某女士整容后，因面容发生改变，需要到派出所更换身份证，但派出所提出需提交居委会开具的“某人是某人的证明”才能办理换证手续，居委会对此也是“提心吊胆”。

集中培训之后，各部门根据要求提交研究报告，审改办据此展开清减证明的会谈。

“从证明名称、设立依据、年受理量、取消还是保留，取消后的办理方式……一个部门半小时的流水席，一项项都要谈。”该负责人说，高峰期一个礼拜能开五十次会，每天都在研究材料，每减一项都是动之以情、晓之以理，都是斗智斗勇。

在这样的氛围里，多数部门都很配合清减。

“但也有部门不愿意减证，找上门来拍桌子、吵架。”该负责人如是说。

“成熟一批，清理一批”

“骨头再硬也得啃。”北京市审改办相关负责人向本刊表示，在北京市委市政府的支持下，各部门的减证成果被纳入了年度绩效考核。

按照“成熟一批，清理一批”的原则，自2016年5月至今，北京分三批共取消了201项证明，另有26项已报国务院清理，全市准备暂时保留95项证明。

百度作业帮的法务总监何敏凤接受《瞭望东方周刊》采访时说：“五证合一后，我们跑一趟海淀政务中心就全部搞掂，比以前方便多了，对企业来说极大地降低了成本。”

北京市广外街道手帕口南街社区居委会负责人薛梅告诉本刊记者：“以前一个月要开两三百个证明，2016年第一次清减后平均每月开具证明约60次，2017年第二次清减后每月约30次，今年第三批次清减后，一个月仅开具10次证明。”

“北京的减证充分显示了地方坚决贯彻党中央、国务院决策的决心，也取得了良好的社会效果。”汪玉凯评价说。

回看北京清减前的那些证明，依据法律法规设定的占35%，依据部门章规、规范性文件设定的占20%，没有设定依据的占45%。从基层开具证明的实际看，能够证实并开出的证明占31%，难以开出的占69%。

对于减证，是否无依据、难开出的证明就一刀切，有依据、能证实的证明就保留？

值得注意的是，在实际操作中，北京对41项没有法律依据但涉军涉外或群众就近开具证明较为便利的证明暂时予以保留。

“其中，下一步能够实现信息共享等条件成熟的，再进一步予以清理取消；确实需要长期保留的，将要求相关部门提请人大修订相关法规。”北京市政府审改办相关负责人说。

对此，汪玉凯认为，有些应该存在的证明，比如涉军、涉外国、涉外地等人员的证明，很难通过其他方式办理。而这些证明，有的并无相关法律设定依据，一旦取消，或将造成政府失管或申请人办事困难。

另一方面，有依据的证明也并非等同于可以保留。

为何宁可吵架也不愿减证

为何有的部门找上门来，宁可吵架也不愿减证？

“一个重要的原因在于，证明的背后是部门利益。权力部门化，部门利益化，利益个人化，导致了证明难减，以至于有的地方减证越减越多。”汪玉凯指出，要清减证明，必须打破审批结构的怪圈。

“长期以来，我国并没有明确的证明设定管理文件.也没有相应明确的管理机构，使得一些行政机关和办事机构想怎么设就怎么设。”汪玉凯说。

有的证明，就是为了借机收费，比如专利申请过程中就存在类似问题。

除了这种涉及利益的证明。还有些证明是出于部门和公共服务机构不作为，互相踢皮球逃避责任。

汪玉凯举出自己的经历，结婚证丢了要补办，现居住地的民政部门要求去当年结婚的地方开具证明，他就只能专程跑回陕西，找西安的民政部门。

市民张小姐告诉本刊记者，她曾经在一个部门的两个处之间来回开证明。就因为两个处分属不同的领导，硬把“部门间的协调”变成了“让老百姓协调部门”。

路线图与时间表

“让百姓少跑腿、信息多跑路，解决办事难、办事慢、办事繁的问题。”这是习近平总书记2016年4月19日在主持召开网络安全和信息化工作座谈会时的明确要求。

“不能再让老百姓为个证明东奔西跑了。”在2018年6月6日召开的国务院常务会议上，李克强总理明确提出，全面清理各类证明事项，并为这项工作定下了详细的“路线图”与“时间表”。

五证合一

工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证、社会保险登记证和统计登记证“五证合一”登记制度。

一是对国务院部门规章和规范性文件等设定的证明事项，可直接取消的要立即停止执行，并抓紧修改或废止规章、文件；二是对法律法规有规定，但可通过法定证照、书面告知承诺、政府部门间核查等涵盖或替代的证明事项，要提请修法，依托信息共享和信用体系予以取消；三是对各地自行设定的证明事项，除地方性法规规定外，最晚应于年底前取消；四是各地区各部门要及时公布取消和保留的证明事项清单，对确需保留的要逐项列明设定依据、办理指南等。

“取消不是彻底撒手不管了，而是通过政府部门或行业内部系统进行核查，不再让办事人本人四处奔波开证明了。”李克强说，“各部门隶属同一个政府，就应该一个窗口对办事群众和企业。能够政府内部互相证明的事项，政府就该自己担起核查的责任来。”

“实际上，这是一种流程再造，正在倒逼政府信息共享。”汪玉凯向本刊指出，2016年政府工作报告提出大力推进“互联网+政务服务”以来，我国的政府部门信息化已经取得了很大的成就.但最大的难点还是数据共享。

為解决信息孤岛的问题，国务院已于近期提出抓紧推进社会信用体系建设和信息共享。

“既要有打破部门利益藩篱的勇气和决心，也需要技术的支撑和进步。”汪玉凯如此解读。

除烦苛之弊、施公平之策、开便利之门。减证不仅仅是做减法，更是简政放权、放管结合和优化服务，是一个牵一发而动全身的系统工程。

“党的十八大以来，党中央、国务院高度重视转变政府职能，加快推进‘放管服改革，推动政府治理体系和治理能力现代化。”汪玉凯指出，从“减证”看“简政”，“跑腿的烦恼”越来越少的背后，既有效提高了行政效能，也使群众的“获得感”显著提升。

在北京西城区综合行政服务中心，市民在办理相关事务