城市基层的网格化管理及其制度逻辑

陈柏峰 吕健俊

一、问题与进路

改革开放以来，我国城市基层社会经历了巨大的社会转型。在单位社会时代，单位组织是城市基层社会治理的基本单元。国家通过单位体制实现社会整合和资源配置的治理目标，单位组织成为国家与社会连接的中介，由单位组织统一配置城市社会管理中的人、财、物等治理资源，形成“单位依附国家，成员依附单位”的双重依附关系。*学界对单位制的研究已经有丰富和成熟的研究成果。参见李路路、苗大雷、王修晓：《市场转型与“单位”变迁：再论“单位”研究》，《社会》2009年第4期。作为政治经济资源配置载体的单位组织，具有政治单元、经济单元和社会单元的三重属性，城市空间和城市社会管理范围被单位所分割和固定。*马学广：《“单位制”城市空间的社会生产研究》，《经济地理》2010年第9期。在单位时代的社会治理模式中，单位充当了城市社会管理的代理人角色，是国家实现城市社会管理目标的责任主体和获得治理信息的途径。单位组织承担执行国家政策、完成国家任务、延伸国家管理、维持社会秩序等治理任务。随着社会主义市场经济体制的建立，政治经济环境发生了巨大转变，单位制已无法满足经济社会转型的需要，并逐渐被社区制所替代。城市空间和社会管理对象发生重组，许多城市管理、公共服务等社会管理职能转移到社区组织中，由社区承担生活、居住、服务等多种功能。社区成为城市基层社会治理的基本单元。*杨敏：《作为国家治理单元的社区——对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究》，《社会学研究》2007年第4期。城市基层社会管理体制的变迁是国家治理演变的反映，在由单位制向社区制转型的过程中，国家通过“行政吸纳社会”的方式进行社会控制和社会整合，国家治理方式呈现出从“总体支配”向“技术治理”转变的趋势。*渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。

随着城市化的高速发展，城市空间不断扩张，城市基层社会治理发生诸多变化。城市化快速发展所积累的问题与矛盾集中出现在城市管理领域上，加大了城市基层社会治理难度。党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”的重大战略任务，强调要“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”*中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编(上)》，北京：中央文献出版社，2014年，第539页。。在此政策背景下，“网格化管理”越来越受到许多地方政府的青睐。与此同时，“网格化管理”发生了显著的政策扩散和近邻效应，许多政府职能部门纷纷通过推行“网格化管理”来实施公共管理。*笔者在基层调研时发现，实施网格化管理的有市政管理、治安防控、环境监管、土地执法、综治维稳、社区服务、计划生育、食品药品监管、市场工商监管、公租房管理、消防管理、应急管理、安全生产监管等部门。网格化管理也演化出不同的实践样态，不同的地方政府推行网格化管理的方式和重心均有所差别。

学界对网格化管理的讨论主要有三种：一是从政府公共管理的角度，分析网格化管理的运作方式和动力机制，竺乾威认为网格化管理在层级、职能和部门之间进行了全方位的打通，实现了真正意义上的无缝隙运作，是继“无缝隙政府”模式后在政府管理流程上的一个重大变革和突破。*竺乾威：《公共服务的流程再造：从“无缝隙政府”到“网格化管理”》，《公共行政评论》2012年第2期。二是讨论社会治理中科层行政与社区自治的关系问题，有研究者认为网格化管理作为基层政权行政力下沉的一种方式，与社区自治力量之间存在着一定的张力，会造成城市基层政权“内卷化”。*田毅鹏：《城市社会管理网格化模式的定位及其未来》，《学习与探索》2012年第2期。三是置于国家权力下沉与基层社会变迁的复杂互动关系中进行考察，朱政讨论了国家权力依托网格化管理的方式下沉至乡村社会，进行技术治理和资源整合，实现基层组织权力的再生产。*朱政：《国家权力视野下的乡村治理与基层法治——鄂西L县网格化管理创新调查》，《中国农业大学学报(社会科学版)》2015年第6期。上述研究呈现了网格化管理运作机制的不同面向，但对其背后的制度逻辑探讨较少。

制度逻辑是一套塑造组织场域内行动者认知及其行为的正式和非正式规范，是组织现实和组织行为的结构性规则。城市基层治理的制度逻辑很大程度上反映了国家与社会在城市基层这一场域中的互动关系，城市基层管理制度是国家治理权力渗入基层社会的重要载体。国家的社会治理战略和新型城镇化战略构成了基层社会治理模式的制度性因素，如何顺应社会情势和社会结构的发展变化，对于推动社会治理转型和基层治理法治化具有现实意义。如果能认识到基层社会治理的具体实践机制，则有可能还原国家治理的制度逻辑，对于理解国家治理体系与治理能力现代化微观层面的运作同样具有重要意义。基于此，本文运用新制度主义的分析视角，将网格化管理放在城市基层社会治理体制的历史变迁中进行考察，分析网格化管理的运行机制、制度逻辑和实践限度，试图对城市治理领域中的网格化管理实践进行解释，并进一步探讨基层社会治理的制度逻辑。

二、网格化管理的运行机制

制度环境具有分化性和竞争性，组织可能作出与其所处的制度环境相关的“策略性选择”。*沃尔特·W.鲍威尔、保罗·J.迪马吉奥主编：《组织分析的新制度主义》，姚伟译，上海：上海人民出版社，2008年，第184页。由于过去能够依靠单位组织或者社区建设来分担城市管理压力的制度环境已发生转变，为了回应城市化发展和社会转型带来的治理压力，基层社会治理转型成为地方政府积极推进的重要工作。2007年，S区委区政府在其城市发展规划中提出了“建立区、镇(街道)、社区(村)相互衔接、合理分工和规范高效的城市管理框架，逐步探索将镇、村传统的农村管理模式向城市管理模式转变。创新城市管理方式，加快城市社会化和市场化步伐，建立以人口、社会单位、环境和市政设施为主要内容的社会管理和服务数据信息库，推进城市网格化、信息化管理；建立城市管理情况分析报告制度，实现精确、高效管理”等一系列的政策目标。为推进基层社会治理转型，S区开始在城市管理领域逐步推行网格化管理。

(一)基层社会治理单元的重构

划分网格是网格化管理的准备工作。S区在网格化管理实施前，首先进行了信息摸排，摸清了网格划分的城市管理对象和重点监管对象的底数，然后依照“无盲区、无重叠、避免人为分割”的原则，在街道—社区的基础上，将城市空间按照行政区划、属地管理、管理重点、人口数量等标准逐级划分网格。城市空间和城市管理范围被划分为若干个单元网格组成的网格结构，包括1个大网格(区)和10个主体网格(镇街)，其中每个主体网格下有若干个单元网格(片区、村、社区)，形成了村社级单元网格—镇街级主体网格—区级大网格的三级城市综合网格结构。在进行网格划分时，会将辖区内物业小区、商务商业区、企事业单位、公共场所以及治安状况、居民生活习惯等纳入网格划分的参考因素中。部分城市管理对象数量较多、情况较复杂的村(社区)会在村社级单元网格的基础上，继续划分若干个小网格，使其成为单元网格的延伸，从而令城市管理工作便于在各个单元网格的“毛细血管”中展开。

信息采集是网格化管理的基础工作。在划分网格后的城市管理工作中，首要的是进行信息采集。由于财政经费充足和财政供给能力足够强势，S区在实施网格化管理的同时进行了“数字城管”建设工作，利用“数字城管”系统将城市网格内的治理对象和社会事实进行编码、定位和监控，赋予“身份标识”。S区的“数字城管”系统将城市管理信息分为“部件”和“事件”两类，部件包括公用设施、道路交通、市容环境等7大类111小类，管理对象是井盖、绿地、交通设施等各类设施；事件包括市容环境、宣传广告、施工管理、突发事件、街面秩序和扩展事件等6大类54小类，管理对象包括渣土洒落、违章户外广告、恶意破坏道路、环境污染、占道经营等治理问题。具体的信息采集工作由专业的信息公司负责，并由网格信息员在城市网格内巡查，以采集城市治理方方面面的基础信息。在“数字城管”系统内，公安、各镇(街道)、各社区(村)都将视频监控系统整合到S区的数字城管指挥中心，各职能部门均需要提供城市网格管理范围内的治理信息。

具体的做法主要包括：一是定期巡查与信息上报。由职能部门的执法人员或委托网格信息员对其责任网格开展综合巡查，日常工作是要摸清和掌握本网格内城市管理领域的基本情况。如果巡查时发现出现“部件”或“事件”的治理问题时，信息员就会将治理信息传递到“数字城管”指挥中心。二是责任界定与交办督办。对于网格信息员发现的治理问题，经指挥中心核实后会分派到具体责任单位，再由责任单位在规定时间内处理其所接收的城市管理问题，经指挥中心核实后，完成结案考评。*据统计，2016年S区数字城管系统共立案处理案件261058宗，结案260640宗，结案率99.84%，笔者在“数字城管”指挥中心进行参与式观察时发现，普通一类的城市管理案件最多不超过8小时就能完成处理。三是网格“三定”责任体系。首先进行人员定责，明确网格内各人的工作职责，然后培训定岗，对网格长、网格信息员、网格巡查员等开展业务培训，持证上岗。最后实现信息定时，通过汇总网格内城市管理对象的各项信息，及时上报问题或隐患。

(二)基层治理组织整合与协同

城市基层社会治理事务具有复杂性、繁琐性和综合性的特征，由此而产生的治理问题常常不是一个部门就能解决，而需要多部门进行协调并整合治理资源才能有效治理。网格化管理对城市基层社会治理组织进行了整合。

第二是治理结构整合，形成“横向到边、纵向到底、职能到位、责任到人”城市管理结构。一方面，S区要求各个职能部门的工作人员担任网格管理人员，在网格中打通“条条”间的区隔，然后以“条块协同”的方式整合组织资源。另一方面，在实施网格化管理时，S区成立了城市综合网格化管理领导小组，领导小组属于区级议事协调机构。组长由区主要领导担任，副组长由各城市管理领域的职能部门(例如区环境运输和城市管理局、区市场监督管理局、区消防大队、区行政服务中心等)的分管领导组成。领导小组的办公室设在区政府办，办公室成员由上述部门工作人员组成。“数字城管”指挥中心归属于区城市综合网格化管理领导小组管理。 各个镇街也成立了相应的城市综合网格化管理办公室，办公室主任和成员设置的方式与区领导小组一样。各个村(社区)成立了城市综合网格化管理服务站，站长由书记或主任担任。服务站下设了若干个综合巡查组，巡查组成员主要以一线执法人员和网格信息员为主，巡查组日常驻行政服务站办公。通过整合城市管理领域的治理主体，网格化管理所塑造的治理结构，有助于职能部门利用领导权威推动基层社会治理。

第三是治理资源协同。治理结构和治理资源的分割给城市基层社会治理带来了诸多问题，协同治理便显得尤为重要。在网格化管理实践中，治理资源协同主要体现在部门联动与兜底管理机制上。当责任网格内出现了涉及多个城市治理主体的复杂问题时，“数字城管”指挥中心会向城市综合网格化管理领导小组提出启动部门联动执法机制。而对于一些难以界定具体属于哪个责任主体的复杂问题，例如对于有照无证带病生产经营、监管盲区、职能交叉等复杂问题，会先由市场监督管理局进行兜底管理。至于城市管理领域中的“剩余事务”，则由环境运输和城市管理局进行兜底管理。新的制度安排还改变了城市治理主体的组织结构和治理资源的运作方式。在多层级的城市综合网格结构中，领导小组和指挥中心通过启动部门联动执法，以交易成本内部化的方式，一定程度上解决了城市治理主体间的信息沟通问题，从而打破条块间的壁垒。在面对城市基层社会管理的复杂问题时，能够在领导小组和指挥中心的协调下通过调配多部门的治理资源，进行协同治理。

(三)基层社会治理的党政嵌入

党政嵌入是城市综合网格化管理实践的核心环节，具体体现在三个方面：

第一是组织制度层面，通过小组机制嵌入基层社会治理。*许多公共政策的实施都依赖于领导小组。领导小组的实践效果，主要依赖于“高层角色的推动”和“矩阵式组织结构的运行”。参见贺东航、孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》2011年第5期。S区党委政府在制定城市综合网格化管理制度时，提出了“实现城市管理网格化、数字化、标准化、精细化、动态化，确保城市运行中出现的部件和事件能够及时发现、及时处理、及时解决，逐步建立分工明确、责任清晰、反应快捷、处置及时、运转高效的城市管理长效机制”的目标设定。城市管理领域涉及多个部门、多个责任主体，具有多重“委托—代理”的特征。网格化管理的新制度安排不但改变了基层社会治理的行动方式和治理手段，还重新塑造了城市治理主体的“委托—代理”关系。S区在推进城市综合网格化管理时通过成立城市综合网格化管理的领导小组，将区委区政府的党政班子成员设置在领导小组内，塑造了非正式制度层面的城市治理主体的“委托—代理”关系，治理主体间形成了“矩阵式结构”，组织运作变得更为简约高效(见图1)。领导小组对城市综合网格化管理工作进行全面直接的领导，各个部门或责任主体直接对领导小组全面服从，减少了信息不对称带来的协同治理困难。城市综合网格化管理领导小组在成立时就强调：“各个成员单位要按照领导小组的统一安排，结合各自职能，发挥自身优势，加强协调配合，协同推动落实城市管理的各项工作”，“不能按下葫芦浮起瓢，本部门的事办好了，而其他部门的事冒泡了”，要以“上下协同，齐抓共管”的方式推动城市基层社会治理。

图1 城市综合网格化管理的运行机制图

第二是制度监督层面，通过党政考核嵌入基层社会治理。S区启动的城市综合网格化管理，与L市发起的“美城行动”密切相关。*L市将网格化管理和“美城行动”作为其为城市治理计划的一部分， L市委市政府在《L市城市管理精细化三年行动计划》中，提出加强城市精细化管理是推进城市治理现代化、实现城市升值、改善人居环境、提升城市品质的有效途径。“美城行动”是L市各区之间城市管理领域的锦标赛，具有一套完整的以奖惩为基础的城市管理考评制度，以党政考核的方式监督城市综合网格化管理的制度运作。党政考核是一种高度行政化的制度监督手段。城市综合网格化的考核方式包括日常考核与突击考核、季度考核与年度评优等激励性制度。上级网格化管理领导小组或网格化管理办公室会对下级网格巡查结果随时进行抽查和复检。在考核结构上包括L市对S区党政领导班子的考核、S区对城市管理领域责任主体的考核以及责任主体对一线执法人员、网格信息员、网格巡查员的考核等，在城市综合网格化管理中进行“以考促管”的党政嵌入。

第三是制度运作层面，通过党建工作嵌入到基层社会治理。S区将城市治理领域的网格化管理与党组织建设结合在一起，将党政资源下沉到以村(社区)为主体的单元网格中。S区要求“支部建在网格上”，“以网格党建为主线，实现党组织在全村(社区)的全覆盖”*《S区村(社区)党建村务网格化管理工作方案》《S区村(社区)党建村务网格化管理架构表》。。具体的做法是由村(社区)两委成员担任网格督导员，负责对网格管理工作进行督促指导。把村(社区)划分为若干个网格，设立网格小组，支部委员、小组长、村(社区)工作人员等兼任网格管理员，负责网格的日常管理工作，由党员兼任网格信息员分别联系居民，宣传党的政策和帮扶困难群众。按照S区的设想，希望通过“村(社区)党委→党支部→网格小组→党员→居民”的网格化管理和“居民→党员→网格小组→党支部→村党委”的模式进行基层社会的组织、管理和服务，发挥党内民主、利益协调、沟通协商和社会关怀的作用。

三、网格化管理的制度逻辑

(一)技术治理：城市基层社会清晰化

城市基层社会的特质决定了治理模式的选择。城市基层社会的信息分布具有不规则性、模糊性和多样性等特点。以网格化的方式将复杂的社会治理事务和社会事实进行信息化处理，能够降低地方政府和城市管理部门的基层治理信息搜寻成本，从而提高城市基层社会的清晰度，改变国家权力进入社会的信息劣势地位。而且，政策和公共资源的准确投放需要精确翔实的基础信息才能避免出现“瞄准偏差”现象。*李棉管：《技术难题、政治过程与文化结果——“瞄准偏差”的三种研究视角及其对中国“精准扶贫”的启示》，《社会学研究》2017年第1期。詹姆斯·斯科特阐释了现代国家为实现治理目标对社会进行改造的逻辑，清晰性是现代国家治理的中心问题，清晰性提供了大规模开展社会工程的可能性，国家才能以清晰化、简单化、统一化的标准来改造社会。*詹姆斯·C.斯科特：《国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，王晓毅译，北京：社会科学文献出版社，2012年。城市基层社会的清晰化，有助于提高国家实施社会治理时政策、资源与基层社会对接的准确度。

当前，国家信息能力已成为国家基础性权力建设的重要环节。有学者指出：“如果国家无法形成关于治理对象的信息系统，那么政府权力的触角将无法深入社会基层，现代科层组织也由于缺乏充分的信息基础而难以有效运转。概言之，信息能力直接决定了国家治理的深度和边界。国家对治理对象之信息的汲取、分类、编码、储存、传播等乃是现代民族国家的重大职能”*吴元元：《食品安全信用档案制度之建构——从信息经济学的角度切入》，《法商研究》2013年第4期。。例如在流动人口管理方面，城市化发展使经济社会的流动性增加，大量人口往城市聚集，使得城市管理部门对流动人口信息掌控变弱，基层社会秩序的不确定性提高，从而积聚社会治理风险，考验着城市管理部门的信息采集能力。面对城市基层社会的复杂性社会事实，有效地进行信息采集和掌握是实施治理的关键，因此也决定了网格化管理的基础性工作需要进行基层治理信息采集。治理主体、治理资源和治理对象以信息化的方式呈现。网格化管理通过重新划定城市空间，在信息采集的过程中将城市管理对象和社会事实变成一项信息数据，纳入城市综合网格结构中，从而避免在治理过程中出现管理真空或服务缝隙，以此进行“无盲区”和“零死角”的基层社会治理。在这个意义上，网格化管理是城市基层社会清晰化的一个制度实践。*韩志明：《城市治理的清晰化及其限制——以网格化管理为中心的分析》，《探索与争鸣》2017年第9期。

(二)组织整合：基层社会治理协同化

在传统的基层社会治理中，辖区内如果出现了治理问题，只能通过村(社区)层层上报，信息在传递的过程中就容易发生耗散。网格并不是将村(社区)、居民小组等基层社会治理单元进行复制，而是将其治理范畴和治理辖区进行细化，形成一个信息网格，使得网格内所发生的治理问题能够转化为一项精确信息，进而传递给具体的治理主体进行精细化治理。而且在多层级的城市综合网格结构中，通过将城市管理事务进行逐级分解与责任落实，城市管理领域的各个治理主体被定格在同一个网格中，各个治理主体能够进行治理资源和治理信息的有效交流和共享。而且在小组机制的作用下，面对城市管理中复杂问题的治理，领导小组有权实施“条条联合、条块协同”的联合治理行动，以“小组机制”进行网格化的协同治理，具有解决科层体系中条块分割造成的“横向困境”的功能。在网格化管理的制度框架内对政府管理进行流程再造，从而整合条块治理资源，形成网格一体的协同化城市基层社会治理力量。

(三)党政嵌入：激励、监督与社会控制

第一，党政嵌入的“政治领导”和“组织领导”是党对政府科层体系的全面渗透与全面统筹。通过非正式制度层面运作的领导小组，能自上而下的调动组织力量，具有高度的体制灵活性，能够将科层体系中条条块块进行组织整合，形成一体化的城市基层社会治理力量。*有西方学者已注意到党的领导对条块关系矛盾具有强大的整合作用。参见Lieberthal, Kenneth, D.M.Lampton. Bureaucracy, Politics, and Decision Making in Post-Mao China. Berkeley: University of California Press, 1992.

第二，党政嵌入的“思想领导”是一种“政治伦理嵌入”的激励与监督机制。科层组织在实现层级控制时，会出现激励问题，由于存在信息不对称、垄断和团队外部性等因素，科层组织的激励制度并不能缓解科层组织的行动困境。因此，当一线执法人员对制度激励做出自利性的反应，或管理者建立激励制度时存在自利行为时，就容易导致治理效率低下的结果，在基层实践中表现为“权责不对等”弱激励结构。政治伦理嵌入在科层组织的弱激励结构中，能够对治理主体和执法人员的偏好和目标选择产生约束作用，形成政治伦理嵌入的激励结构，带来不同的效用。政治伦理的嵌入，要求基层执法机构和执法人员执法为民，这种话语要求最终会被当作“政治任务”在压力型体制中以考评指标的形式加以落实，政治伦理由此嵌入压力型体制之中。*陈柏峰：《党政体制如何塑造基层执法》，《法学研究》2017年第4期。

第三，党政体制的嵌入式治理，表现为向基层社会延伸党政权力触角从而实现社会控制的过程，具体方式是将党建工作贯彻在基层社会治理中，由基层党组织直接回应基层社会的利益诉求。有学者注意到，以党政领导网格化管理，从而吸纳城市社会治理资源，发挥了党政组织的“吸纳效应”与“链接效应”，能够在两方面形塑基层政治社会秩序：“一是为基层治理中社会和市场组织提供了发展空间；二是提高了基层党政系统的服务与治理能力，同时有助于国家权力向基层社会渗透以及整合日益分化的社会。”*刘安：《网格化管理：城市基层社会治理体制的运行逻辑与实践特征》，《江海学刊》2015年第2期。在基层社会治理转型过程中，基层组织难以覆盖社会生活空间，基层党组织涣散常常会造成基层社会管理薄弱的局面。党的十九大明确指出：“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。”*《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，2017年，第52页。因此，党建工作以制度化、组织化、网格化的方式嵌入到基层社会治理中，通过自上而下的向基层社会渗透和覆盖，在社会领域中成为连接国家与社会的纽带，从而实现社会控制的治理目标。

四、网格化管理的实践限度

网格化管理是一种精细的治理术，国家依靠网格化管理重整基层社会治理的组织结构，获取基层社会治理信息，做出了避免政策执行偏差和公共资源投入的瞄准偏差等努力，但在实践中也有其局限性。

(一)信息内卷化

网格化管理获取信息的手段是一种整齐划一的技术手段，但是容易陷入“内卷化”困境。*有学者认为，如果数字技术缺乏必要的信度与效度，则数字技术越发达，基层治理就越有可能陷入“内卷化”陷阱：政策设计者不断严密数字技术的指标体系和操作程序，而这种过密化的技术发展只会增加数字技术的形式合理性，增加治理成本，而不能增加数字的实质合理性，也不能对治理绩效做出更多的边际优化。参见王雨磊：《数字下乡：农村精准扶贫中的技术治理》，《社会学研究》2016年第6期。有学者注意到，国家治理的技术面向凸显了国家将具体社会事实抽象为数字与图表，并以此为依据想象与治理社会的实践。*杜月：《制图术：国家治理研究的一个新视角》，《社会学研究》2017年第5期。网格化管理原本是国家为了解决基层社会治理的组织困境，以党政嵌入的方式自上而下推动构建的一种组织模式，却可能造成行政消解自治的局面，具体表现为党政管理与基层自治的互动出现阻塞，基层自治功能边缘化等问题。而且，随着行政事务越来越多的下沉到城市管理部门和基层自治组织上，需要采集的信息也会越来越多，有可能出现“信息超载”的问题。笔者在重庆市Y区调研时，经常听到基层自治组织的工作人员抱怨称“网格信息的采集耗费了很多工作时间，经常要做报表，但是这些数据对我们却毫无意义”。由于存在着信息采集成本高昂、行政考核周期紧张、基层官僚激励性弱等因素，即使网格化管理中能够运用和采纳很多技术手段，却并不一定能够实现网格化管理所预设的清晰化目标。

第二，从网格化管理的基础性工作来说，信息生产、信息采集、信息治理这三者之间存在着漫长的层级距离，信息传递过程中存在许多造成信息失真的变量，往往会发生“中间梗塞”和“信号衰减”等现象。城市社会发展迅速，治理内容庞杂，而且基层社会治理问题往往具有延伸性，复杂的社会治理事务能否被测量，能否以数字化、标准化、程式化的方式纳入到网格化管理结构中都具有不确定性。

第三，信息生产、信息采集与信息治理的行政层级之间是个信息不对称的场域，生产者、采集者具有信息优势，容易形成信息垄断，信息采集人员的自利性行为就可以利用其信息优势，利用信息设租、寻租，进而造成治理信息偏差，影响基层社会治理绩效。例如，在信息技术嵌入城市基层社会治理的过程中，会出现“为信息而信息”或“选择性关注”等现象。*陶振：《社区网格化管理的运行架构及其内生冲突——以上海X区Y街道为例》，《社会主义研究》2015年第4期。有研究者将网格化管理运用信息技术的实践限制分别概括为：信息搜集的能力限度、信息处理的成本限度、社会事实信息化的限度、信息利用的不确定性限度。*韩志明：《城市治理的清晰化及其限制——以网格化管理为中心的分析》，《探索与争鸣》2017年第9期。这些因素都会使得网格化管理变成数字游戏，成为只具有象征性意义的制度，但对于基层社会治理并没有实质上的意义。

(二)组织适应性

网格化管理存在的组织适应性问题，具体表现在三个方面：一是新制度安排与组织利益的矛盾，二是政策扩散与地方治理需求的矛盾，三是制度选择与财政供给能力的矛盾。理性选择理论认为，制度是由规则和行为诱导构成的各种体系，在这些体系里，个体努力将他们自身的效用实现最大化。*B.盖伊·彼得斯：《政治科学中的制度理论：“新制度主义”》，王向民、段红伟译，上海：上海人民出版社，2016年，第19页。城市管理部门属于基层社会治理的“剩余部门”，需要“承担那些看似不重要却又是组织必须承担的非常规、非专业的职能，表现为细小琐碎，难以分类、定性的剩余事务”*吕德文：《剩余部门：理解城管工作的一个视角》，《云南行政学院学报》2016年第1期。。推行网格化管理，能够将繁琐的基层社会管理事务进行技术化、信息化，由于能够提高治理的精细化程度，减轻了城市管理部门的识别成本和治理负担，因而受到城市管理部门的欢迎，并得以推广实施。但是在一些专业化程度较高的治理领域，例如食品安全、市场监督等，网格化管理的接受度就不会很高。按照历史制度主义的观点，制度具有粘附性特征，制度一旦形成就不易改变。2015年，S区尝试在城市综合网格化管理的基础上，推广企业综合网格化管理，在政策咨询阶段就遇到阻力，时任S区市场监督管理局局长提出了三点反对意见：“第一，企业综合网格化管理与S区的大部制改革相违背。S区由大部制运作转变成板块相对独立运作，目的是要从综合监管向专业监管转变；第二，三级网格不现实，越往下工作压力和责任越大，到了村一级网格就要眉毛胡子一起抓，既要监管市监，又要监管环运、消防等部门职责，根本没人有这么强的能力，肯定有失误，他可以免责，但治理责任最后谁能承担；第三，由市监部门兜底先行处理问题，谁赋权我局处理环保、消防的违法行为”。可以看出，网格化管理给不同部门带来的政治资源、财政资源和治理资源存在差异，城市管理部门能够利用网格化管理为其减轻治理压力。但是推广实施网格化管理存在新制度安排与组织利益的矛盾，对于有的部门而言，可能存在需要耗费本部门的资源、改变既有制度安排的成本较大等因素，而不能在网格化管理中获得正向收益，同时也要额外的承担责任和风险。而且城市基层社会治理的复杂性，往往要求城市治理主体具有一定的能动性和自主性。*在许多基层社会治理领域，不单纯是执法的问题，更多的是一种利益调节的过程，需要与各方主体发生密切互动。参见刘磊、王会：《谋利空间的形成：对城管违建执法困境的分析》，《华中科技大学学报(社会科学版)》2015年第4期。

第二是政策扩散与地方治理需求的矛盾。在城市基层社会治理领域，网格化管理具有较高政策扩散效果，实践中表现出不同的政策样态，例如北京“万米单元网格化管理”、上海“数字化城市管理”、浙江省舟山市“网格化管理、组团式服务”和重庆市某区“网格化城市治安防控体系”等。*林雪霏：《政府间组织学习与政策再生产：政策扩散的微观机制》，《公共管理学报》2015年第1期。政策扩散的动力机制包括学习和竞争，一方面国家提倡推广实施社会治理创新的网格化管理，地方政府需要积极学习响应；另一方面面临与同级政府实施网格化管理的竞争。但是地方政府能否应用新的制度安排，取决于其能否适应地方治理的需求和制度安排的成本。*郁建兴、黄飚：《地方政府创新扩散的适用性》，《经济社会体制比较》2015年第1期。例如受财政供给的限制，重庆市Y区的网格化管理实践主要以政法综治为主，而不是城市管理。

五、结语

随着新型城镇化的不断推进，城市治理规模变得越来越大、治理事项变得越来越繁杂，另一方面治理负荷过载使得传统的城市管理模式难以应对复杂的基层治理问题，社会转型期带来的矛盾在基层社会治理凸显，这些都对城市基层社会治理提出了新挑战。作为一项城市社会治理的创新政策，网格化管理的出现契合了城市基层社会治理中的多方面制度需求，也回应了城市治理主体治理目标不集中的碎片化治理、边界模糊、激励不足等问题。

网格化管理是理解当前基层社会治理转型的一个缩影。在网格化管理的实践中，通过将城市空间和城市管理范围划分为网格，对复杂的社会治理事务和社会事实进行信息化处理，提高城市基层社会的清晰度，使得治理对象被纳入进社会治理体制中，避免出现管理真空或服务缝隙。网格化管理通过以执法力量下沉、治理结构整合和治理资源协同，进行基层治理的组织整合和协同治理。网格化管理的有效运作，得益于党政体制的嵌入式治理：一是以小组机制领导网格化管理的组织制度；二是在制度监督中，通过“政治伦理嵌入”于党政考核中；三是在网格化管理的制度运作中，以党组织建设的方式向基层社会延伸党政权力，从而实现社会控制。然而，城市基层社会实现网格化管理具有实践限度，存在着信息内卷化的问题，尽管能够采取严密的信息采集和信息监控技术，但是对提高基层治理绩效没有实质意义。同时网格化管理在组织适应性上存在三方面的实践张力，即新制度安排与组织利益的矛盾、政策扩散与地方治理需求的矛盾、制度选择与财政供给能力的矛盾。

当前我国的社会治理面临着治理碎片化、分散化和党政回应能力不足等问题。在经济社会体制转型和新型城镇化加速发展的双重作用下，社会治理面临转型创新的需求。法治社会建设关系到社会稳定和发展的大局，法治社会建设重要方面之一是要稳固和加强社会治理，实现社会治理规范化、制度化和法治化。党的十八届四中全会明确指出：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。*《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民网：http://politics.people.com.cn/n/2014/1029/c1001-25926893-4.html， 访问时间：2018年2月1日。基层是国家与社会接触的一线，是国家权力进入社会的末梢。推进基层社会治理对于建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家具有重要的基础性作用。深刻理解基层社会治理的制度逻辑，构建适合社会转型和治理转型的社会治理体制机制，从而创新社会治理方式，提高社会治理能力，对于实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要的现实意义。