撤县设市改革的制度绩效与路径选择*——基于湖北省66个县的实证研究

邢 健

(武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072)

改革开放四十年来，伴随着社会经济的快速发展，中国的城镇化进程取得了显著成就，在统筹城乡发展，改变二元经济结构，实现城乡人口转移，优化城镇空间布局与产业结构，加快生产要素的聚集和流动方面都具有积极意义[1]21。在国家新型城镇化战略的背景下，许多学者认为当下的行政体制难以适应新型城镇化与社会经济发展的要求。有学者建议可以通过开启撤县设市，推动一大批符合条件的县、镇由农村政区向城市政区转化。党的十八届三中全会提出“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”，2017年政府工作报告中将“推动一批具备条件的县和特大镇有序设市”列入2017年重点工作任务，也为撤县设市改革的推进和重启提供了理论依据，自此“县改市”问题再次进入大众的视野。

一、新型城镇化背景下的撤县设市改革

2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“坚持走中国特色新型城镇化道路”的要求，并提出一系列配套措施。党的十九大肯定了近五年来我国城镇化的成绩，并进一步提出要发挥好市场和政府的作用，“推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。李克强总理在2018年政府工作报告中指出：“要坚持实施区域协调发展和新型城镇化战略，着力推动平衡发展。”在新型城镇化作为重要战略部署的背景下，曾被冻结十六年的“撤县设市”改革于2013年重新启动。按时间脉络，这项改革大致可分为“开启”“调控”“冷冻”和“重启”四个阶段。

(一)开启阶段(1983—1993年)

改革开放以后，国家的工作重心由政治转向经济建设，为了推动区域经济的发展，提高我国的城市化水平，实现“以城带乡”的战略目标，国家决定在全国范围内实行“市管县”体制，以城市辐射周边农村进而推动区域整体经济的发展。1983年，劳动人事部和民政部联合向国务院提出《关于地市机构改革中的几个主要问题的请示报告》，提出了整县改市的法律问题，自此撤县设市改革正式开启，并在全国范围内迅速推进。1986年国务院批准民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，提出了撤县设市的标准，在指导思想上由控制紧缩转向积极发展，放宽了对设市条件的管制，推动了撤县设市改革的发展[2]。截至1993年新标准出台，我国的县级市数量已由1983年的149个增长为1993年的371个。但在撤县设市的过程中，也有许多地方政府在对自身发展情况缺乏合理评价的情况下盲目设市，“揠苗助长”“换汤不换药”的情况时有发生[3]，造成了大量占用耕地、“假城市化”等问题。

(二)调控阶段(1993—1997年)

针对前一阶段改革中因“设市热”造成的问题，中央开始对这场热潮进行反思，并采用提高设市标准的方法来冷却地方政府的设市“冲动”，为此1993年国务院颁布了《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》，重新划定了“县改市”的标准。从改革的目标看，中央与地方都期望通过县改市，推动区域经济的发展；但两者却存在改革的“动力差”。一方面对地方政府而言，撤县设市所能带来的好处不仅体现在经济的发展上，城市建设费用、机构和人员编制、公职人员的工资补贴和级别等其他因素都促使地方政府撤县设市的热情非但不减，许多地方甚至不惜采用跑部门、造指标的方式，也要甩掉“县”这顶破帽子。另一方面，随着县域发展意识的增强和自身利益的明确化，市县之间的矛盾逐步突显出来，政府层级间的财政漏斗、权利漏斗和效率漏斗效应，使县在发展过程中疲惫不堪[4]，这也成了地方政府撤县设市的重要动力，1993和1994年全国撤县设市的行政区划调整达到历史最高峰，分别为52和53次。

(三)冷冻阶段(1997—2013年)

伴随着各地在撤县设市改革中的“高歌猛进”，县改市出现的问题进一步突显出来：不少地方改市后广大地域仍是农村，难以发挥城市的辐射带动功能；许多地方缺乏合理规划，把工作重心彻底转移到城市建设上去，减少了农业投入，严重阻滞了农业生产的发展；为“整县改市”而赶浪潮，不顾本县的实际情况，滋生虚报浮夸之风[5]。基于这些问题，撤县设市改革被中央紧急叫停，1997年国务院批准最后一个撤县设市的行政区湖北汉川后，正式冻结县改市。在1998—2012年间，民政部只批复了云南蒙自、文山两个县撤县设市和江西省德安县部分区域设立共青团市的申请[1]100。从1983年整县改市问题被提出，到1997年县改市被冻结，撤县设市改革历时十多年，超过400个县(接近全国15%的县)升级为县级市。

四是重启阶段(2013年至今)。2013年中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”，同年，吉林省扶余县、青海省玉树县和云南省弥勒县获民政部批准成为县级市，此后每年均有县获批升格为市，这标志着撤县设市改革在经历了十六年的冷冻期后，迎来了“重启”的新阶段。自此以后，全国上下又掀起了一股撤县设市的热潮，各省纷纷摩拳擦掌，准备各项上报审批工作，许多地方都组成了撤县设市工作小组。截至2015年，全国已有165个县向民政部提出“县改市”的申请，这场新一轮的县改市热潮被媒体形容为“不断升温的高压锅”，汹涌而来。

那么，面对新型城镇化背景下新一轮撤县设市的热潮，我们需要思考以下问题：第一，撤县设市改革的效果如何？是否达到改革的预期效果，又存在哪些问题？第二，是什么因素造成了撤县设市改革中出现的这些问题？第三，基于以上两点，国家在县改市的热潮中应该把握怎样的方向以保障撤县设市改革能够平安着陆、取得成效？

二、湖北省撤县设市改革的绩效分析

本文以湖北省66个县级行政单位(包含24个县级市和42个县级行政单位)为研究对象，选取了1998年(反映“县改市”被叫停时的县域发展情况)和2016年的统计资料，对县与县级市之间的财政、城乡人口、产业比例、公共服务等多项指标进行区划比较和历史比较，以期对湖北省撤县设市改革的绩效进行总体评估。

(一)指标体系的建立

国务院在1986年和1993年分别发布了两个通知，即《国务院批转民政部关于调整设市标准和市领导县条件报告的通知》和《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》，这两个通知被看作是撤县设市调整的权威依据。通过整理两个通知的内容可以得到以下指标：人口总量、非农业人口、年国民生产总值(1986)/年国内生产总值(1993)、人口密度、预算内财政收入、城区公共基础设施6个指标。

此外，已有研究也为我们提供了参考指标及体系，比如2007年浙江省统计局对全省61个县(包括县级市)进行评估时所设置的二级指标体系：一级指标为发展水平、发展速度、发展效率，二级指标则选择了包括GDP、人均GDP在内的16个重要指数。李和中等(2012)[6]在测算县级行政区政府规模时提出了政府财政规模、人力规模、测量指标的一级指标，以及财政收入、财政自给率、人均财政支出、公共管理和社会组织人数、再分配型公共品支出占比等二级指标。石超艺[7]在对现有县级市的发展状况进行评估时设置的两级指标体系：一级指标四个，即经济、人口、社会发展和县城公共基础设施，二级指标包括全市GDP总量及人均GDP、地方财政收入及人均地方财政收入、人口城市化率、三次产业比重、非农产业单位从业人员占比、每万人医(卫生)院床位数等。

综合以上指标，本文构建了“维度—目标—结果”的逻辑体系，目标及对应的结果为：维度有发展水平和发展质量两项，发展水平对应的目标有二经济发展和城市化率，发展质量对应的目标为生活质量。目标(结果)的对应如下：经济发展(地区生产总值、人均地区生产总值、财政总收入)，城市化率(非农人口比例、三次产业人员占比、三次产业产值占比)，生活质量(城镇居民人均可支配收入、农村居民人均可支配收入)。

(二)湖北省县级行政单位发展情况比较

根据上述指标体系，湖北省的县级行政区划在2015年和1997年的发展情况展示如下②。

表1 2015年湖北省主要县级行政单位的绩效指标比较

资料来源：《2016年湖北年鉴》《中国县域统计年鉴2016》。

通过对湖北省2015年24个县级市及42个县的指标情况进行比较，我们可以发现：

(1)从全省范围看，各地在经济发展差距较大，地区生产总值、人均地区生产总值、财政收入、财政支出的最高值和最低值的差距分别是6.05、8.60、6.76、3.23倍。由此可推测，湖北省不同县级市之间的发展差距还是很大的，尤其能够反映在人均值上。从全国范围看，2015年湖北省大部分县级市财政收入都超过了全国县财政收入的平均水平12.83亿元(根据2016年《中国县域统计年鉴》测算)，县级市中石首、洪湖两市财政收入低于全国平均水平，安陆、麻城、武穴、利川接近全国平均水平。

(2)在城市化率上，各县级市之间也有差距，但相对于其他两个指标而言差距较小。城市化率从户籍上来说表现在非农人口比例上，除了应城市(0.58)和利川市(0.39)之外，其他市差别幅度不大；利川市(0.39)、洪湖市(0.43)皆低于全省平均非农人口比率0.44。

(3)把湖北省24个县级市与其他42个县发展情况进行排序会发现，地区生产总值、财政总收入、非农人口比例三项指标县级市都明显优于县，并且在中上游密集分布。在地区生产总值指标上，利川市明显排在后段；财政总收入指标洪湖市明显排在后半段；另有石首市、安陆市、利川市排在中游落后于多经济强县，其他20个县级市都位于排名的前25位。

(4)代表居民生活质量的两个指标，其中城镇居民人均可支配收入全省平均值为23 296元，有麻城市、丹江口市、天门市、黄石市、利川市几个市达不到全省县级行政单位平均水平，但排名上都位于前2/3。

综上，以上四个指标反映出县级市在全省县级行政单位的排名中，并不都集中在前1/3，个别县级市相对落后，但总体排在前2/3。但是，以下两个指标更多地暴露出某些县级市在发展中的不平衡。

(5)在人均地区生产总值方面，普通县打乱了县级市在其他指标排名中多集中在前1/3的态势。有9个县级市达不到全省平均水平，尤其是利川市，排在全省第65位(共计66个)；另有恩施和洪湖明显排在后1/3。

(6)农村居民人均可支配收入指标排序中，一批普通县仍然超过了部分县级市的发展，其中利川市、恩施市、丹江口市、麻城市达不到全省平均水平(11 497元)并排在后半段。

表2 1997年湖北省主要县级行政单位的绩效指标比较

注：数据来源于《湖北省统计年鉴1998》。GDP数据来源于各县“财政收入”及其“占GDP百分比”的估算值，恩施、随州、仙桃、潜江、天门的农民收入根据农业“农业总产值”和“农业人口数”估算。1998年蒲圻市更名为赤壁市，枝江市更名为宜都市，咸宁市升级地级市，2000年随州市升级为地级市。

本文以地区生产总值(GDP)指标为依据，把湖北省66个县级行政单位在2015年、1997年(反映撤县设市被紧急叫停时各县级市的状况)以及1983年(反映撤县设市改革之前各县状况)的经济发展情况进行横向比较可以发现：

(7)从宏观上看，各县级市在财政收入、人均区域生产总值上都有了很大的增长(表3)。其中1983—1997年各县级市GDP年均增速较快，高于同期省内其他县GDP的年均增速，这说明撤县设市改革本身在推动县域经济发展方面，起到了积极的作用。但另一方面，1997—2015年一些县级市GDP年均增速开始被省内其他县赶超，呈现出边际效益递减的发展趋势。

表3 1983-1997、1997-2015年湖北省主要县级行政单位的GDP年均增速

(8)从县域发展经济排序上看，各县级市发展很不均衡，且前后变化不一致(表4)。大致可分为三类情况：一是改革前后县域发展排序一直比较靠前，例如枣阳、天门、仙桃、潜江等；二是改革之前排名靠后，经历了改革和发展，排名迅速提升，例如宜城、枝江。三是原来在县域经济发展中排名相对靠前，但经历改革和发展之后，排名反而下降，如洪湖、安陆、石首、利川等。第一、二种情况县改市后，地方经济能够平稳、快速地发展，表明这些地区的撤县设市改革符合地方经济发展的规律，而第三种情况则从某个侧面反映了地方政府在撤县设市改革的过程中可能存在盲目冒进的现象。

(三)绩效评估

通过对湖北省24个县级市、42个县以及全国县域经济发展的横向与纵向比较，我们以此为据对撤县设市改革的制度绩效作出以下几个方面的评价：第一，从宏观上看，撤县设市改革推动了县域经济的发展，增加了地方政府的财政收入，达到了改革的预期效果。第二，县级市之间发展不平衡，一部分县级市在全省经济发展中名列前茅，但有些县级市经济发展些低于全国县域发展平均水平，甚至沦为贫困县；很多县级市的各项发展指标较其他县都仍有很大差距，这从一个侧面说明了撤县设市改革中，地方政府在对自身发展情况缺乏合理评估的情况下，盲目追求行政升格的现象普遍存在。第三，个别县级市城市化水平仍然较低，并没有达到设立县级市的平均标准，这是在新型城镇化战略实施进程中需要关注的问题。

从根本上说，撤县设市改革是中国社会经济发展的客观要求，也是改革开放以来中国城镇化发展的内在需要。而在实践中，改革往往因为地方政府自身利益的驱动而发生扭曲，产生了各种制度意外效果，出现了“好经念歪”的结果。从撤县设市改革绩效评估的结果中，我们也可以看到两种截然相反的状况：顺应经济发展要求和市场发展规律的行政升格，在改革之后经济社会发展显著，人民生活质量也随之提升；而脱离地方发展实际，通过行政力量盲目推进的改革，其效果不彰，这种人为制造的“空城计”反而会遏制地方经济社会的发展。

三、制度意外：撤县设市改革的困境与动力

通过对湖北省24个县级市之间及其与42个主要县的对比分析，我们不仅发现了撤县设市之后县级市在发展地区经济、协调城乡发展、提供公共服务、提高人民生活质量等方面确实发挥了积极的作用，同时也检视了它们近二十年来的发展存在不平衡、不充分的态势，撤县设市改革仍然存在诸多问题。那么，改革过程中出现的问题具体有哪些？是什么原因造成了这些问题？有必要对其背后的制度原因和政治动力作进一步分析。

表4 1997、2015年湖北省县级市绩效指标排名比较

注：数据根据《1998年湖北年鉴》《2016年湖北年鉴》《中国县域统计年鉴2016》整理；由于区划变动，1997年为67个县级单位排名，2015年为66个县级单位排名。

(一)撤县设市改革中的预期目标与“制度意外”

从改革的预期目标看，国家希望通过制度革新，充分发挥城市在经济发展中的辐射带动作用，实现以城带乡和发展经济的目标。从湖北省县级市发展情况的分析来看，总体而言，国家基本上实现了宏观的战略目标，县级市实现了经济的发展，城市化水平也有所提高。但从发展历程来看，还是产生了中央政府难以预期的诸多“制度意外”，导致这项改革被紧急叫停。具体而言，这种“制度意外”表现在以下几个方面：

第一，撤县设市改革中地方政府发展理念的异化导致经济不协调。首先，改革过程中许多地方政府把国家的“城市化”战略理解为“城市优先”战略[8]37-40，在缺乏合理规划的情况下，采用“摊大饼”的方式，盲目扩大城区面积，占用耕地，重城市轻农村，导致了城乡失衡、环境恶化、乡村衰败等诸多问题。其次，在升格为“市”之后，地方政府官员为了实现增加财政收入、政治晋升等诸多目标，盲目追求GDP增长，招商引资，出让土地，对财政支出重视不足，最终不但达不到发展区域经济的目标，反而使得地方政府债台高筑[9-10]。再次，缺乏合理的发展规划，盲目追求第二、三产业的发展，对农业生产的投入减少，造成产业发展不均衡。由于申报标准、程序从一定程度上缺乏严格性，许多县在戴上“市”的帽子时，农业经济仍然在全市经济中占有重要比重，有很多市的农业人口比重仍在70%以上，在条件不具备的情况下，盲目的发展最终导致的是农村经济的凋敝和农民利益受损。

第二，撤县设市改革中地方政府发展方式的异化导致政治不稳定。“县改市”对地方政府而言，意味着财权、事权、城市形象等诸多方面的提升，在可见利益面前，不少县级政府在申报撤县改市的过程中，各出奇招、“迎难而上”，通过跑部门、造指标的方式力图甩掉“县这顶破帽子”，而这种失范行为往往与出卖城镇户口、占用耕地联系在一起，对失地农民而言，每亩地几万块钱的征收款，就把他们的未来和子孙的生计都买断了[11]。这损害了农民利益，造成了社会抗争事件，影响了社会的稳定与发展。彭真怀在对山东、河北、广西等地的实地调研后说道：“农村安全是社会安全的基础。一窝蜂撤县设市、设区，把城镇化指标逐级分解到下级政府，弄得官不聊生，民不聊生，怨声四起，这种做法实际上是在挑战最为敏感的社会安定底线。”[12]

第三，撤县设市改革中地方政府发展目标的错位导致社会不信任。在县改市过程中，许多地方政府只关注城市经济的发展，对城市职能分工和配套和公共服务供给则很少注意。首先，城市职能分工不协调，城市的职能主要决定于城市的产业结构。由于受过去自成体系思想的影响，城市间产业结构趋同，缺乏合理的职能分工。其次，城市基础设施建设与公共服务供给不协调，地方政府普遍重经济发展而轻公共服务，许多地方设市以后仍是“路不平，灯不亮，设不设市一个样”。这种行为倾向必然产生两种后果：一是政府职能错位，即本来应该由市场解决的问题，政府却积极介入和干预，而需要政府解决的公共教育、公共卫生保健等投入却严重不足。二是一旦其他公共服务职能与经济增长发生冲突时，地方政府往往做出一些为经济增长让路的选择。这就形成了中央与地方及上下级政府在许多公共政策方面的非合作博弈，并直接影响了公共政策的有效执行[13]。

(二)撤县设市改革中的地方政府的动力机制

地方政府“越位”与“缺位”的失范行为导致撤县设市改革产生了诸多意外性后果并使得这一行政区域体制改革最终停止。那么，是何种因素导致地方政府在这项改革中有着“遏制不住”的冲动？这就涉及到改革中地方政府的动力机制问题。

从微观层面讨论撤县设市改革中地方政府的行为动机涉及财政税收、行政层级、人员编制、绩效考核等诸多方面，多项可见的具体利益是地方政府发挥能动性，一路高歌猛进的直接原因，主要表现在四个方面。一是市比县有更优惠的待遇和更高的标准，比如县改市后可以实行省级计划单列，绕过地区这一中间环节，直接面对省有关部门，容易争取到更多的项目、资金、政策；县的城市总体规划只需上级地级市、地区或自治州人民政府审批即可实施，而设市城市的总体规划必须经省、自治区人民政府审批方可实施，在要求和档次上比县要高一个级别等。二是市的名头更好听，对于地方招商引资和扩大地方知名度有直接好处。三是市的主要领导往往会高配或得到更多的提拔机会。四是地方可以得到更多上级分配的土地指标、工业项目、水资源占用量等[14-15]。

从宏观制度结构层面来看，这些意外性后果与改革开放以来国家行政放权带来的地方政府自主性提升密切相关。所谓“地方政府自主性”，指的是拥有相对独立的利益结构的地方政府，超越上级政府，按照自己的意志实现其行政目标的可能性，以及由此表现出来的区别于上级政府意图的行为逻辑[16]。改革开放以来，中央政府通过分权和放权调动地方政府的积极性是中国体制转型的一大特点，而权力下放势必对改革的进程和社会利益结构产生重大的影响。在市场化改革的历史进程中，地方政府“由中央集权体制下单纯的中央政府派出机构和代理机构，转而成了相对独立的行为主体”，“以向地方人民提供广泛的物质利益和社会福利，来交换地方精英和普通公民对地方官员权威和权位的认同，对地方现行制度和政策的支持”[17]。就县级政府而言，1978年以来的经济性和行政性分权化改革，不但重构了政府间关系以及政府行为的动力机制，而且“极大地提升了地方政府的自主性，为地方政府行为的选择提供了一个充满弹性的自主性空间”[18]。如果说在撤县设市改革之初，地方政府在中央政府强力主导下，还是改革政策的被动执行人，那么在看到和认清行政区划改革带来的实际好处后，地方政府则成了这项改革政策的主动迎合者。面对行政升格带来的可见利益，在实际操作层面，无论是符合标准的，还是条件不足的县，谁也不愿意输在“设市”这条起跑线上。

四、反思与出路：撤县设市改革的未来方向

前文指出，中央政府与地方政府在改革目标上的一致性使县改市能够在全国范围内迅速推进，而二者在改革动机上的差异性又使得许多地方政府基于自主利益盲目跟进，最终扭曲了改革的目标，弱化了改革的绩效。因此，在新时期“县改市”的热潮中需要进行“冷”思考，国家需要建立更加科学合理的撤县设市评价体系、完善审核流程，注重改革过程中参与主体的多元互动，以确保制度改革能够平安着陆，满足国家新型城镇化战略需要，推动区域经济协调发展。

(一)完善撤县设市的标准和程序

首先，保证撤县设市改革有效地推进，需要在标准上对“县改市”的主体严格把关，确保其行政升格符合经济社会发展的客观规律。目前而言，我国撤县设市标准的政策文本还停留在1993年，已经难以适应新时期经济社会发展和新型城镇化战略的需要。由于整县改市的标准偏低，造成部分县改成市以后，辖区的城市特征不明显，行政管理上要花很多的精力统筹兼顾城区和农村地区，影响了整县改市的政策声誉，因此，建立一套科学完备的撤县设市标准非常必要[19]。作者认为，许多学者从不同角度设计的新标准都具备参考价值，如马祖琦[20]从县制保护的角度设计了“总量控制”与“存量标杆”两种撤县设市的标准，冯俏彬、安森东提出以人口规模、经济实力、地理交通、政治军事等因素为指标构建县级行政区等次体系，作为县级行政区动态调整的重要参考标准[1]146-150。

其次，要保证撤县设市改革有序地运行，需要将撤县设市的程序制度化，防止盲目申报和“一哄而上”的情况发生。目前的撤县设市的程序只是大致分为了提出、上报、批复、挂牌几个阶段，其制度化程度较低，在改革过程中，主体权限配置问题、审查批准程序问题和监督问责问题都不明晰，这是撤县设市改革中出现弄虚作假、权力寻租等现象的重要原因。基于此，一方面需要加强对撤县设市的法律规制，完善审批程序，将其制度化、法律化；另一方面，面对新一轮“县改市”的热潮，需要根据中国经济发展的实际，坚持适度规模原则，对申报主体的数量进行宏观控制。

(二)转变撤县设市改革的方式

从方式和路径上看，我国行政区域体制改革往往是以行政力量为主导，通过较多的政策、规范性文件进行指导和规范，自上而下地推行。改革“中央指导”色彩浓厚，并与国家经济建设战略紧密挂钩，有着明显的“强经济”导向[21]，中央政府是改革议程制定和推进的主角，地方政府和社会公众往往并未参与到议程的讨论中，仅仅是扮演了执行人的角色。这种情况造成了地方政府在改革热潮中盲目、失范地竞争，有条件要上，没有条件创造条件也要上，最终引发了撤县设市改革的失序与混乱。因此，新一轮的撤县设市改革恰恰需要改变这种议程制定模式，在改革主体上由“一元主导”转变为“多元互动”，在政策过程中由“自上而下”转变为“上下联动”。

首先，在撤县设市改革议程的创设中，需要吸纳利益相关主体的意见，把中央政府、地方政府、社会大众等主体联系起来，实现不同利益主体间的多元互动。在这个过程中，中央政府立足宏观改革目标、地方政府立足地方发展实际、社会大众立足居民生活需要，多方主体合理协商、有效沟通，确保改革的目标既符合国家战略目标，又立足地方经济社会实际，更满足人民生活需要。

其次，在撤县设市改革推进过程中，可以充分发挥我国协商民主的制度优势，建立一套“中央—地方—社会”三位一体的沟通协商机制，改变以往政策运行中“中央—地方”的二元模式，把中央主导和评估、地方执行和反馈、社会监督和建议三者有机结合起来。这样既可以使改革中出现的问题得到及时的反馈，便于中央加以调控，又可以从一定程度上避免改革过程中政府间的盲目竞争，保障改革的有效性和有序性。

(三)明确撤县设市改革的定位与出路

撤县设市改革的实质是解决城镇化进程中县的出路问题，通过行政升格，把县从既往的体制束缚中解放出来，激发县在区域经济发展中的活力，推动新型城镇化的发展。那么，充分发挥“县改市”的作用，把改革后的制度优势转变为治理绩效，就需要从两个方面着手。

第一，要明确撤县设市改革的目标与定位，避免行政升格本身对改革造成阻碍。在改革过程中，许多地方政府基于行政升格而带来的权力增加、编制增多、待遇增高等一系列可见的利益而急于甩掉“县”这顶破帽子。地方官员不仅在经济上为财税和利益而竞争，也处在政治晋升锦标赛的状态中[22]，撤县设市后县虽然在行政级别上没有实质性的变化，但相对于其他县就会产生比较优势，对于政府官员的晋升无疑是有某种隐性的帮助。新时期撤县设市改革的目标是为了充分发挥县在区域经济发展中的功能，推动新型城镇化进程，地方政府由“县”变“市”其主要功能定位也在于经济发展，而非其他因素。因此，在改革过程中，弱化“县改市”与官员行政级别、人员编制、职称待遇等非关键因素的联系，有利于避免地方政府的盲目竞争与过热申报，保证改革的稳步推进。

第二，要推动地方政府纵向层级间的改革，理顺和优化省、市、县三级政府间的财政、行政和事务关系，赋予县级政府在发展经济中更多的自主权。首先，在财政方面，实行省直接管理县的财政体制。在现行财政体制下，县改为县级市后，其财政收入、支出计划仍由上级地级市管理，而往往市又会基于其自身发展的目标对县级财政进行盘剥，出现“市压县”“市刮县”“市卡县”的现象，长此以往，不利于县域经济的整体发展，而财政上的省直管则可以把县从既有体制束缚中解放出来，增强其发展地方经济的积极性；其次，适当推进行政放权，赋予地方政府更多的发展权。在政治实践中，县级政府距离基层社会最近，一方面履行着诸多社会管理职能，另一方面其行政权力往往受到上级政府的制约，这种权责的不匹配往往使基层政府在社会治理中面临困境；再次，完善政府间绩效考核制度，确保县域经济稳定、协调发展。“以GDP论英雄”的发展理念和考核机制是造成许多县改为县级市后不顾当地的实际情况盲目发展的重要原因。基于此，建立经济、政治、社会、生态等各项指标有机结合的绩效考核体制，能够为地方政府的发展指明正确的方向，使“县改市”的制度功能能够充分发挥。

注释：

① 据作者统计，截至2017年4月，共有17个县获批升格为县级市，分别是：扶余、玉树、弥勒、香格里拉、康定、靖西、腾冲、马尔康、东宁、抚远、泸水、宁乡、平泉、玉环、神木、隆昌、盘州。

②表3及表4中，县级市都加粗标出，并按“财政收入”指标降序排列。