西北太平洋海域重大污染救助基金制度探讨

王玫黎，吴永霞

(西南政法大学　国际法学院，重庆　渝北区　401120)

一、 海洋环境重大污染救助现状

随着人类海洋活动的频繁和深入，海洋环境重大污染风险日益加大。典型的重大污染事故主要集中在以下三类：海上溢油污染；有毒物质污染；放射物质污染。上述海洋重大污染事故不同于一般的环境污染，其特点是爆发突然、扩散速度快，危害性也更大，影响更具长期性。日本2011年3月发生地震和海啸，导致建于海边的福岛核电站泄漏，被污染的海水经过流动扩散到西北太平洋海域,给西北太平洋海域造成的污染影响至今仍未完全消除。一旦发生上述海洋重大污染事故，单凭一国之力可能无法应对，也因缺乏相应的应急预案，可能在短时间内无法调集大量资金、人力、物力以及技术支持，很可能延误救助的最佳时机，造成污染、损害不必要的扩大。

(一)海洋环境重大污染救助面临的困难

海洋水体的流动性等特点决定了海洋环境一旦受到重大污染，就有可能涉及几个或多个国家的利益。由于各个国家在政治、经济及地理环境等方面的差异，对海洋环境污染的重视程度有所不同，“囚徒困境”和“搭便车”等现象普遍存在于海洋环境保护合作之中，导致海洋环境保护合作难以落实。

国际海洋环境保护制度中，另一个重要的阻碍是海洋环境污染的管辖权问题。以防止船舶污染海洋环境的管辖权为例，它由最初的国际公约规定的由船旗国进行管辖发展到船旗国、港口国、沿海国共同管辖，经历了一个充满斗争的漫长过程。但是，管辖权的多元化带来的另一个问题是，各管辖权主体如何协调相互之间的管辖权，船旗国、港口国、沿海国之间应如何确定职权和管辖范围，这些问题需要进行分析和探索，进而明确相关管理制度。[1](P36)

政府间国际组织是推动海洋环境持续性发展的重要中坚力量，但国际组织不是“世界政府”，本身不具备决策权、执行权，政府间国际组织在跨界海洋污染救助方面能够发挥的作用也十分有限。

(二)海洋环境重大污染救助的发展

1.从预防到合作

目前，针对海洋环境保护国际上制定了一系列的公约。20世纪60～70年代，航运业较为发达，船舶油污泄漏事故时有发生，各国普遍认为应采取措施防止大的船舶污染事故的发生并减少污染泄漏量，所以六七十年代早期的公约集中在预防污染上。这一时期一些国际和国内环境法律文件开始规定了预防原则，如《国际干预公海油污事件公约》(1969年)《防止倾倒物及其他物质污染海洋公约》(1972年)及《国际防止船舶造成污染公约》(1973年)等都体现了预防的原则。到20世纪八九十年代，预防原则得到全面发展，在此基础上海洋环境保护中的“国际合作原则”也逐渐受到重视。1989年美国溢油事故使得国际社会意识到快速有效的反应和合作非常重要。1990年通过的《国际油污防备、反应和合作公约》，就是在强调预防重要性的前提下，加强国家间的合作，快速反应共同应对重大油污事故。加强合作逐渐成为国际海洋环境保护的新重点。

2.重视区域合作

海洋环境保护全球性制度主要从海洋环境问题的共性出发，但海洋环境问题的区域性特征也不容忽视。在海洋污染治理领域，位于相同、相近区域的国家之间由于地理因素，更容易达成区域共识。考虑海洋环境问题的地理特性，区域合作的作用越来越突出，成为区域海洋环境保护的重要环节。[2](P81)1974年联合国环境规划署发起的14个“区域海洋项目”， 至今已有超过143个国家参加，其中不乏海洋环境区域保护的成功范例。相比全球性环境保护合作，具有更多共同利益的区域内的各个国家积极性更高，达成的承诺更易落实。

二、西北太平洋海域重大污染救助影响因素及路径选择

(一) 影响因素

1.政治层面

西北太平洋海域内涉及中国、日本、韩国、朝鲜、俄罗斯五个国家，由于地理、历史等多种原因，该区域的政治利益格局非常复杂，这成为海洋环境保护合作方面落后于其他地区的重要原因之一。海洋环境保护合作较为成功的地中海地区有着完备的海洋环境保护制度，主要原因是1976年前法国在地中海地区的霸主地位，主导形成了类似地中海“巴塞罗那公约体系”的区域海洋环境保护规范制度。而西北太平洋地区却不存在这样的强权国家来主导形成类似的区域环境保护制度。[3]( P22)

2.地理及经济因素

按照《联合国海洋法公约》第九部分对“闭海或半闭海”的界定，西北太平洋区域属于一个半封闭海域，其特殊的地理特性使得自身净化能力较弱。该区域海水一旦发生重大污染事故，会迅速影响到周边的其他国家。西北太平洋区域周边涉及五个国家，人口总数达16亿多。通常情况下人口聚居越多的区域，海洋污染风险更大。西北太平洋区域有7个亚区域(鄂霍次克海、亲潮海流、黑潮海流、日本海、黄海、渤海以及东海)，总海岸线达到86812公里(含朝鲜，如不包括则为84317公里)。该区域覆盖了世界几大主要海上航线，中国大多数的主要港口以及3个港口群、韩国和朝鲜的全部港口，以及俄罗斯的符拉迪沃斯托克和日本的多个重要港口都在此区域内。[4](P3)日本、朝鲜、韩国都属于岛国，资源十分有限，需要大量进口石油，密集的油船运输使得发生船舶油污泄漏重大事故的风险也就随之增加。另一方面，核能开发也是上述几国重要的能源渠道，这也给西北太平洋海域的环境污染带来重大的安全隐患。海洋环境保护问题并非某一个国家凭一己之力就可以完全解决，需要各国共同合作。

3.法律制度

在西北太平洋区域海洋环境保护法律制度的构建上，欠缺区域性环境保护公约，合作形式较为松散，无强制拘束力，导致在实践中行动力不足。在国际海事组织的协助下，西北太平洋区域合作计划(NOWPAP)于1994年正式创立,是联合国14个区域海洋合作项目之一,成员国包括中日韩俄四国。*朝鲜未加入西北太平洋行动计划，详见西北太平洋行动计划网址， http://www.nowpap.org/该计划的成功之处在于形成了各成员国联络点和专家会议制度，并先后制定了《西北太平洋行动计划区域溢油应急计划》和《西北太平洋地区海洋环境防备反应区域合作谅解备忘录》，但此后就停滞不前，没有进一步的行动。“河北精神号”溢油事故就是一个例证。2007年韩国大山港发生的“河北精神号”溢油事故，中国和日本向韩国政府提供了60吨原油吸附剂等物资援助和数十名专家的支持，但这些援助并非通过“西北太平洋行动计划”区域行动中心，而是韩国通过外交渠道向我国政府提出。由此可见，“西北太平洋行动计划”落实力度不够。[5](P87)

4.资金来源

目前西北太平洋区域环境保护的资金主要来源于西北太平洋行动计划信托基金。据西北太平洋行动计划(NOWPAP)第19次政府间会议公布的决议显示，2015年NOWPAP信托基金投资情况总计45万美元(如表1)。[6]与此同时，西北太平洋行动计划包含了设立区域监控和评估体系;针对石油以及化学物品溢漏的应急计划；设立保护海洋以及海岸生物多样性的区域项目等6项子行动计划。因行动计划的项目种类较多，用于石油以及化学物品溢漏应急计划的资金十分有限。

表1　2015年各国在“西北太平洋行动计划”信托基金投入情况PH

(二)路径选择——专项救助基金

目前，全球性的海洋环境公约具有一定局限性。第一，全球性的海洋环境公约主要集中针对海上溢油事故。但是，随着人类海洋活动的深入，除了溢油污染外，有毒物质、能量污染等海洋污染事故发生的可能性越来越大，但却还未引起足够的重视。第二，全球性的海洋环境公约主要关注点集中在事后赔偿上面，对污染事故的应急救助和海洋环境治理较少涉及，一旦发生重大污染事故，单凭一国之力可能无法应对，各国之间缺乏一个协调行动的依据，更重要的是没有相应的应急预案，很可能延误救助的最佳时机，造成污染损失不必要的扩大。第三，不同于大气污染对全球影响更具共同性，海洋的环境污染则更多具有区域性，使得在海洋环境污染问题上“区域共识”远远大于“全球共识”。

通常情况下，一个完整区域环境保护项目包括整体规划、监测与评估、法律、制度与财政支持四个部分。[7](P49)但是，西北太平洋行动计划项目在结构上却欠缺了最重要的区域性公约。如前所述，西北太平洋海域的五个国家在政治、经济上存在异质性，利益格局较为复杂，存在很多制约海洋环境深入合作的重要变量，在一定时间内达成区域性的环境保护公约并不现实。构建类似于地中海“巴塞罗那公约体系”的区域海洋环境保护规范制度目前看来并不适于西北太平洋海域。为了确保西北太平洋海域发生重大污染时，能够及时救助，清理污染，减少损失，鼓励和支持海洋环境救助行动,结合西北太平洋海域政治、地理、经济状况等多种影响因素的实际情况，可以参照国际上海洋污染救助的先进经验和成熟的海洋环境基金制度,建立西北太平洋海域重大污染救助基金制度,为海洋环境重大污染救助行动提供全面、长期的财政支持，统一协调跨界海洋污染的救助和治理行动。

三、主要的海洋环境基金制度类型及评析

(一)主要的海洋环境基金类型

目前,针对海洋环境重大污染救助方面并无专门的救助基金制度，而海洋环境污染救助的内容主要体现在溢油赔偿基金体系中。目前，主要有以下四种:(1)油污基金公约模式；(2)美国OPA模式(溢油责任联合基金下设应急基金制度)；(3)加拿大的国际、国内两套基金模式(国内垫付后再向国际基金索赔)；(4)区域信托基金模式。

1.油污基金公约模式

1971年12月18日，政府间海事协商组织在布鲁塞尔主持制定了《油污损害赔偿国际基金国际公约》(简称《油污基金公约》)。该公约旨在解除船舶所有人的顾虑和经济负担，当油污损害发生时对油污损害受害人进行全部赔偿而建立的一套赔偿和补偿制度，作为1969年《油污损害民事责任公约》(简称《民事责任公约》)的补充。截至2015年,一共有104个国家加入了《油污基金公约》。*中国目前未加入《油污基金公约》。《油污基金公约》的缔约国关于船舶溢油污染计算损害赔偿完全按照国际油污损害赔偿机制进行运作，而赔偿的款项来源由缴款义务人直接缴纳或缔约国向有摊款义务的人收取后统一缴纳。[8]油污事故发生后，油污基金可用于支付清污费用，同时也可用于支付和补偿当受害者通过法律手段寻求救济后不能获得全部赔偿时的剩余部分。油污基金公约能够保证绝大部分溢油事故获得有效的清理，油污受害者得到合理的赔偿,实现良性循环。

2.美国国内基金模式

目前,美国没有参加《油污基金公约》，主要原因是美国环境保护的标准较高，其认为1971年《油污基金公约》的赔偿限额太低。美国目前采用的是国内自己制定的一套油污赔偿制度。早在20世纪90年代之前，海上油污污染并未引起美国的重视。1989年在美国发生了阿拉斯加“Exxon Valdez”号油轮事故后,美国政府意识到油污污染的严重性和环境保护的必要性，于1990年颁布了《1990年油污染法》(简称《OPA1990》)。该法不仅对于污染赔偿限额规定远远高于1969年《民事责任公约》，更重要的是，对船东的油污损害赔偿责任限定为不以过错为前提的严格责任，而且对免责“除外条款”大加限缩。依照《OPA1990》的规定，将原有的数种环境基金合并，设立了一项总额高达10亿美元的 “溢油责任联合基金”(简称OSLTF)。“溢油责任联合基金”由国家防污基金中心管理,隶属于美国海岸警备队，分为两个主要部分,即应急基金和所谓的“主”基金。应急基金是两部分中较小的部分,其每年不超过5000万美元。[9]应急基金制度的推行,保证了溢油应急反应行动迅速,同时也为清污工作提供了保证。而“主”基金,则可被用来支付自然资源损害评估和恢复措施费用:包括个人财产损失、自然资源损失；支付未受清偿的清污费用和损害赔偿;以及支付对实施和执行《0PA1990》有必要的某些联邦机构费用;此外,基金还用于支付研究和发展费用及基金管理人员的日常开支。

3.加拿大的国际、国内双基金模式

加拿大采用的是国际、国内两套基金机制。1970年2月4日,利比里亚油轮“Arrow”号发生溢油事故，此次事故溢油量达82500桶，清污费用超过400万元。在“Arrow”号溢油事故后不久，“Irving Whale”驳船在爱德华王子岛北部海区沉没，在加拿大沿海造成的第二次严重的油污事故。一年内的两次溢油污染事故推动了加拿大在溢油方面的立法工作。1971年通过了加拿大《航运法修正案》建立了海上污染赔偿基金(MPCF),用于弥补《油污基金公约》不能补偿的部分。[10](P29)1987年加拿大对油污立法进行了修改，以新的船舶油污基金(SOPF)替代了原有的海上污染赔偿基金。与此同时，加拿大也是《民事责任公约》和《油污基金公约》的缔约国。SOPF基金主要来源于船运石油公司的摊款，由SOPF收取后再统一向油污基金缴纳。发生溢油事故后,由SOPF先支付清污费和赔偿，再依次向船舶所有人和油污基金提出索赔。

4.区域信托基金模式

除了全球性的基金公约模式，区域性的环境基金也是一种重要的海洋环境基金模式。以联合国环境规划署“区域海洋项目”之一的地中海行动计划项下的信托基金为例。行动计划最初由联合国环境规划署提供财政支持，而在1983年之后，主要由缔约方通过向地中海信托基金缴纳捐助，另一方面由来自欧盟、联合国机构以及全球环境基金为具体项目或活动提供的捐款。“地中海行动计划”信托基金近期公布的《地中海行动计划信托基金情况说明记录》中，“地中海行动计划”信托基金的融资渠道，除了成员国注资和联合国环境规划署的拨款之外，还有银行利息和其他机构(如区域内大企业)的捐赠，2010年“地中海行动计划”信托基金的总额达到了14555985欧元。[11]

(二)评析

第一种，油污基金公约。《油污基金公约》是在船舶所有人按照《民事责任公约》对油污损害不负赔偿责任时,或者即使船舶所有人对油污损害负有赔偿责任,但因其在经济上无力负担或只能负担部分责任时,或者损害赔偿金额超出《民事责任公约》规定的责任限额时独立对油污损害承担赔偿责任。其优点在于资金来源较为充足，不足之处主要有两方面：一是《油污基金公约》的赔偿范围仅限于油污损害，对其他有毒、有害物质、能量污染不适用；二是根据《油污基金公约》及其《1992年议定书》的规定,国际油污损害赔偿基金并不先行支付船舶油污事故应急反应费用，只对船舶油污损害的受害人提供事后赔偿,这样不利于重大溢油事故发生后及时做出应急反应。

第二种，美国国内设立的 “溢油责任联合基金”，其中项下包含的应急基金制度的推行,保证了溢油应急反应行动迅速,同时也为清污工作提供了资金保证，对海洋重大污染的及时救助具有一定借鉴意义。但“溢油责任联合基金”一方面仅为一个国内基金，另一方面针对污染的类型也仅为油污，故对于跨国界的重大海洋污染救助该基金效果不明显。

第三种，加拿大双基金模式，其优点是具备国内环境污染资金及时到位的优势，同时亦具备后期国际基金的强大支持。不足之处除仅针对溢油的局限外，其应急救助过程中资金数额十分有限，且在应急救助过程中缺乏国际协作，所以在重大海洋污染应急救助方面也有待补充和完善。

第四种，区域信托基金，符合区域合作的利益共性，在特定的海洋区域更为容易落实。但区域信托基金一般为特定海洋区域计划的共同基金并非专项救助基金，而区域计划包含陆源垃圾污染治理、保护生物多样性、防止废物倾倒等多项子计划，在紧急情况下海洋污染救助方面的支出十分有限。

四、西北太平洋海域重大污染救助基金制度的构建

(一)设立宗旨

参考上述国际四种环境基金经验，为确保西北太平洋海域发生重大污染时，能够及时救助，清理污染，减少损失，鼓励和支持海洋环境救助行动, 由西北太平洋国家、社会团体及私营部门合作，协力解决西北太平洋海洋的重大污染问题，为海洋环境重大污染救助行动提供全面、长期的财政支持。在此设立的救助基金不仅仅是针对油污的救助基金，而是一种针对海上各类重大环境污染的救助基金，不仅为海上重大污染事故的应急行动提供必要的资金支持,同时保障在事故发生后依法、及时、持续地开展有效的救助、清污作业。

(二)基本原则

1.国家主权原则

国家主权是国家最重要的根本属性。国家主权虽是各自独立的,然而世界却是一个不可分割的命运共同体，一个国家或地区的环境污染的影响往往不仅仅局限于其国界之内，尤其是海洋污染伴随着海水的流动迅速漫延，海洋环境污染问题从国内走向国际。国际环境保护对国家主权原则提出一定挑战，要求国家应承担更多的环境保护义务，但这并意味着抛弃国家主权。海洋环境污染救助的任何行动应在国家主权原则之下，不应以救助之名而超越国家主权。

2.共同但有区别的责任原则

西北太平洋海域周边国家对于海洋污染救助都有责任，但是因各国的政治、经济、文化、利用开发程度不同，承担的义务也会有所不同。在以往的一段时间里，中国在海洋环境保护领域关注不够。中国在“西北太平洋行动计划”的资金支持投入最少,大大降低了中国在国际海洋环境合作行动中的信服力。中国要在国际上树立大国影响力和威信，可以根据国情适当肩负一定的西北太平洋海域污染救助的责任和义务。

3.发达国家提供资金和技术援助义务的原则

发达国家具有较强的资金和技术实力，在人类共同的环境保护事业中，发达国家应负有比发展中国家更大的责任。比如日本，在西北太平洋区域环境保护的实践上无论是资金方面还是技术方面，日本都在区域海洋环境保护上处于领先地位。

4.救助优先原则

当海洋重大污染发生时，应当在最短时间内优先启动救助行动，将污染控制在最小范围，损失减少到最小。

(三)具体运转

1.功能

(1)为所辖区域的海洋重大污染救助行动提供资金支持；调配人力、物力和提供技术支持；(2)为海洋重大污染救助行动中可能造成的损失提供赔偿；(3)对恢复海洋自然生态环境的行动提供资金；(4)确定肇事方的民事责任,提出索赔。

2.主要资金来源

(1)各国政府拨款:加大成员国的资金投入力度；(2)其他捐赠：一是向联合国环境规划署、全球环境基金的执行机构和世界银行寻求各种名义、数额大小不等的环境资金；二是向国际环境保护组织和非政府组织寻求捐款；三是通过成员国实施税收优惠政策，号召、引导和鼓励各种营利组织、非营利组织向基金提供捐赠；(3)向海上运输石油及危险品和有毒有害物质的货主征收摊款：根据国际经验,可在西北太平洋海域向海上运输持久性油类物资(包括原油、燃料油、重柴油等)或有毒物质的货主及其代理商按一定标准征收费用,作为救助基金的主要来源；(4)向污染肇事方收取的罚款及追回的赔偿款；(5)基金运作的正当收益。

3.基金管理与行动协调

西北太平洋行动计划(NOWPAP)作为联合国环境规划署区域海洋项目下的一个区域项目,组织架构相对完善，主要是缺乏有效的落实、执行和资金的支持。目前，可以由现有“西北太平洋行动计划”下设的海洋环境应急反应区域行动中心来运作管理基金。由海洋环境应急反应区域行动中心成立海洋环境救助基金管理委员会,委员会为非营利性组织,负责管理海上环境污染救助基金的具体行动。基金管理委员会由成员国派出代表以及缴纳海上环境基金的货主代表等组成,其主要职责是征集摊款、管理和运作基金。执行委员会成员由大会选举产生,其主要职责是一旦发生重大污染，立即启动应急机制，迅速反应，根据污染评级拨付相应救助款项，并统一调配人力、物力和协调各国救助行动。秘书处则为处理基金日常工作的常设部门,同时负责聘请相关的专家协助调查、取证、启动评级等。

4.监督机制

现有“西北太平洋行动计划”的领导机构是政府间会议，每年召开一次大会，且会期短，并非具体的执行机构，无法真正起到监督信托基金的缴纳和落实的作用。若要保证基金制度得到切实的贯彻，必须加强对该信托基金的监督，有必要设立一个监督委员会，负责对基金的征收、预算、使用、审计等进行监督。由监督委员会聘请专业的第三方机构对财务、资金进行独立审计，进一步公布项目明细，及时公布资金使用情况及去向详情，通过更为专业的资金管理渠道公布具体的审计报吿。