价值比较与现实启示：传统公共行政与新公共行政的视角

祁志伟

(中央民族大学 管理学院，北京 100081；新疆农业大学 管理学院，乌鲁木齐 830052)

公共行政在理论和实际的价值观领域都在经历着变革与挑战，“在许多方面，公共行政都是实施个人、群体、社会阶级或整体社会价值或偏好的工具，尽管这些价值一直在不断发展，但是它们也常常处于竞争状态”[1]20。社会中扮演重要角色的主体在人性化地对这些价值进行判断的过程中往往带有一定的态度和行为，其最终的评价形式通常会表现在要么价值中立，要么价值偏颇，因此，这就从根本上对传统公共行政和新公共行政价值变迁的认同作了标准的价值区分和判断，也是公共行政发展以来屡受挑战的最好依据。

不论发达国家还是发展中国家，公共行政部门的改革都已经成为一种普遍的行政模式，虽然形式各异，但核心目标却大致相同。新公共行政改革代表了一种突破传统的公共行政模式的新范式。当今，南半球一些国家成了新公共行政部门改革的先范，特别是新西兰和澳大利亚，其进行了重大的公共部门变革，致力于打破公共行政官僚范式。然而，在新公共行政实践中也已遇到新的挑战，亟待探寻一种新的管理方式进行思考和行事，某种程度上试图解决新公共管理中预设的问题，不容置疑的是，这种做法不可能再重返到一个原来的官僚制模式，而是引发一种试图重新定义如何思考行政部门的体系、价值理念以及经营与管理的范式性变化。

一、理论模型对照分析：从传统公共行政到新公共行政

(一)传统公共行政模型对照分析

公共行政正如其他学科一样，为了清楚地证明其发展的方向，不断探寻出了最能有效地传递信息的政治理论模型，“理论模型是在合理假设的基础上，经过删减真实系统或实在系统的非本质性因素并凸显其本质性因素，抽象而成的一种逻辑系统”[2]276。与一般模型不同的是，政治领域所涉及的模型不能以物质的形式体现出来，而是体现为一套完整而简化的流程模式。从当代公共行政的五个模型来看，传统公共行政一方面属于古典官僚模型，此类模型研究的侧重点是其分析单位、基本特征和最大限度追求的价值，强调的是结构、行政和控制原则。古典官僚模型的代表人物弗雷德里克·泰勒( Frederick Taylor)、伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)等认为传统公共行政的经验焦点在于政府机构、官僚组织和工作群体，其基本特点是权力比较集中，结构呈现等级制度，政治与行政二分。对于传统公共行政这种古典官僚模型，其构成有两个基本要素：“一个是组织的结构或设计，另一个是在组织设计范围内对人员和工作进行管理的手段。”[1]13就微观层面来讲，“当管理或生产陷入困境时，诉诸组织再造、机器再设计、重新建构便是官僚机构的标准做法”[1]14。这种模型的问题在于把组织放在一个假定的前提下管理，最终创造生产率。

另一方面，传统公共行政基本与新官僚模型吻合,此类模型的经验焦点在于公共行政问题的决策，通过逻辑实证主义和运筹学的综合分析，最大限度地追求理性、经济效率和公共行政生产率。在新官僚模型中，公共行政和政策问题的决策过程则成为普遍的关注焦点，决策便是常见的分析单位。其代表人物赫伯特·西蒙(Herbert Alexander Simon)、詹姆斯·马奇(James G. March)等认为新公共行政更注重通过采用逻辑分析的方法以及科学管理的目标追求效率和经济的实现，同时在官僚模型设计的各个方面都具有较强的可操作性，因此，研究价值和应用价值是值得肯定的。每一种模型的存在都基于一定的现实基础，现代政策分析和生产率测量与新官僚模型相比较，或许缺乏的更是一种逻辑性。“如果说认为等级制、集权、管理控制将会实现效率、经济和生产率的假定是错误的话，那么认为政策分析将会实现那些目标的假定可能也是错误的。而且，认为上述两个途径都必然是民主控制政府或大众控制政府的假定可能也是错误的。”[1]17对于新官僚模型来讲，传统行政一味地追求经济效率和效益的理性则对其自身的发展具有更大的价值意义。

(二)新公共行政模型对照分析

相对传统公共行政模型来讲，新公共行政模型与其既有共同之外，亦有区别之外。新公共行政不仅追求经济和效率生产率，更注重社会公平和服务质量以及在公共行政过程中公民参与的程度决策。新公共行政从研究视角和研究价值方面奠定了其今后发展的方向和所关注的前沿领域，同时，社会经济的发展以及当今国内腐败现象等诸多问题促使新公共行政必须将公平视为其核心。从社会公平的角度看，新公共行政属于公共选择模型，其经验焦点主要体现在组织和顾客关系、顾客群体规模和公共服务分配方面；整个模型特征是将经济逻辑应用于公共服务分配问题，具有高度的分析性，追求一种公民自主选择与平等接受服务的理念。其代表人物奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)认为，“公共物品和公共服务的供给取决于各种不同决策者所采纳的决策，而且，每一项集体事业的政治可行性都取决于整个时期所有基本决策结构中是否有一个有利的决策过程；公共服务体系的完美层级安排，将会降低一个大行政系统回应公民对许多不同公共物品和公共服务之各种不同偏好的能力以及应对各种不同环境条件的能力”[1]17。在整个行政决策过程中逻辑分析的行为十分重要，与此同时，规范性研究和实证性研究也结合起来共同解决实际问题。

新公共行政更加重视组织中人际关系的培养，尤其是激励的效果，因此新公共行政又与人际关系模型相匹配。社会中人的培养和关系的建构对于行政决策的制定和执行有至关重要的作用。人际关系模型的经验焦点是强调个人与工作群体之间的关系，沟通在组织决策过程中扮演着重要的角色，其所追求的价值便是一种集体成就感，包括员工个人各方面的成就、荣誉与尊严等。“每一个社会制度或行动都必须促进每一个人的自尊，无论是弱势的群体还是最强势的群体，因为个人的自尊是一个公正社会的基础。”[3]根据霍桑(Hawthorn)实验的结论，新公共行政的价值追求也是符合人对工作的需求与产出的比值。人际关系模型主要在群体动力学以及组织发展方面反映了其价值基础：“决策中的员工和顾客参与、地位分化的减少、人际竞争的减少以及对开放、真诚、自我实现和普通员工满足感的强调。”[1]16新公共行政代表人物道格拉斯·麦格雷戈认为，“人必须通过一种新的意识，释放情绪的力量以及开发允许开放、诚实和可靠的新结构、人际关系来战胜他们的制度”[1]17。新公共行政在人际关系模型中所追求的价值值得肯定，人际关系和成就感作为一项重要的软指标在新公共行政的定位势必在未来社会的发展中迎来新公共行政的新曙光。

二、公共行政理论价值比较检视

经济社会的发展导致当代规范体系的混乱、原有的价值规范丧失权威，新的价值规范系统的建立正是对现代人价值实现的最好选择。随着社会面临的种种变化，处于一定阶段的政府的确已经无法采用传统的管理模式控制局势和解决问题，传统科学属于行政理论的实证科学的产物，在一定程度上无法指导行政实际和现实中出现的各种危机，新公共行政正是在对传统公共行政“效率至上”价值的批评和改进的基础上提出的。就其核心价值比较来看，传统公共行政与新公共行政在目标追求和管理模式方面存在很大区别，可以说新公共行政是对传统公共行政的超越和突破。

(一)公共价值中立化

公共行政理论方面的研究，不论是对传统公共行政还是新公共行政来讲，都更强调把静态层面的体制管理和动态层面的运作结合起来，也就是说不能仅仅把关注的焦点集中于学术理论、思辨和技巧方法方面，而应把基本理论放置于社会环境、公共政策、政府官员等相关方面来协同研究。

传统公共行政的研究领域相对来讲比较单一，集中于经验理论的回顾与研究，主张公共行政的价值中立。在体制研究方面主要与马克斯·韦伯(Max Weber)的官僚制管理模式密切相关，侧重于组织内部管理，也可以说研究领域涉及的主要是管理学和行政学方面，对于公共行政与公共政策、社会以及政治之间的关系研究几乎没有。而新公共行政的研究领域在传统公共行政的基础上扩展了其研究范围和对象，不仅在技术理性、基本理论与组织制度层面进行研究，同时融入了现代化视角进行研究，更能把社会公平这个大角色视为研究的主体内容，侧重将现代公民对政府以及政策的影响介入进来，集中一切思维构建高效的服务型政府。在政府转型过程中，主要突出研究政府行政管理的“公共”职能，在国内地方政府治理创新和府际关系形式不断发生变化的背景下，理性预测政府未来的发展模式究竟是“大社会、小社会”还是“小社会、大政府”。从理论价值和研究学科领域看来，新公共行政研究追求的是政府公共职能，强调政府公共责任，研究视野从基本的政治学、行政学延伸到哲学、管理学、经济学、法学以及生态学等。

图1　介于法律和社会公平与效率间的交界面

(二)协同价值目标差异化

“效率”一词通常在企业中出现，体现的是追求一种速度和效益，因此，既十分重要又颇具歧义。传统公共行政所追求的是一个经济的、有效的和协调的行政系统。从传统公共行政模式来看，其固有的机械模式强调的是以最少的投入获得最大的产出，把利用有限的资源提供更多更好服务的“效率”和“经济”视为公共行政的两个基本目标。从传统的视角来讲，经济和效率则是其公共行政的出发点和终极目标，虽然这两者是其价值所在，但却不是所谓的核心价值。传统公共行政机构在执行和提出计划方面常常以牺牲社会公平或忽视社会性效率来强调经济和效率，与其说它照顾一般利益，倒不如说在照顾特殊利益，很难体现社会的全面性和整体的公平性，公共部门行政行为模式的固态化甚至导致行政寻租成为常态，行政部门和人员游离于法律的标准，处于社会公平和效率之间的“擦边球”之际，但不可否认的是，传统公共行政更加偏向于通过“经济视角”来实现法律、社会公平与效率之间的交界关系。

与传统公共行政不同的是，新公共行政不仅追求经济和效率，更是将社会公平和服务放在首要的位置，致力于“法治”理念的融入与范式的构建，宏观层面上逐步实现社会治理体系与治理能力的现代化。当法律能够以其固有的行为逻辑作为促进社会公平、提高社会效率的标准时，新公共行政的公共价值则不仅体现在对传统范式的肯定，更是对其内容憧憬的构思和拓展。然而，社会发展过程中对经济和效率的一味追求，则是一种畸形的发展，而要把软指标因素结合起来才是最有效的途径。新公共行政强调民主行政下的有效沟通和意识形态的解放，关注于对意义和价值的选择，倡导界定“公共”的范围和意义。基于社会公平原则，新公共行政在减少层级节制、参与、民主行政以及法律等方面作出积极回应以及面对面沟通等观念和主张，在公共服务的平等分配、利益与价值代表的多元化、参与观念的增强、内省伦理意识的建立等方面都有重大影响。经济和效率是公共选择和公共行政服务的前提，从传统公共行政的角度来看，经济和效率的过分追求易于造成组织的刚性和人性的不自由。而新公共行政则在原有的基础上，将目光集中于社会公平，正如沃尔多指出的：“政府行动的目标在很大程度上也一直都在于实现公平，奇怪的是，确保同化和一致的行动有时还具有迟钝和强制的色彩，因此，公平对于理解近期和当代的公共行政至关重要。”[4]新公共行政所努力追求的就是社会公平与社会服务，通过在理论与现实中对公平和正义的强调实现公共行政的目标。从传统公共行政中释放出社会公平与正义的结晶，不只是新公共行政投射的社会公共价值的变迁过程，更多是让一种学科、社会制度从一种“隐性”模式逐渐过渡到“显性”模式，而这种过渡媒介在任何发展阶段均来源于公共行政部分，逐渐形成了“公共价值”与“行政行为”并举的双要素驱动力。公平是现代社会和谐发展的首要因素，也是缩小一个国家内部贫富差距的软指标。“中国梦”、“一带一路”倡议、“脱贫攻坚”治理以及“乡村振兴”战略的提出既是在我国社会悠久历史文化传统基础之上提出的新理念，也是我国走复兴之路与奔向小康社会的必然选择；新理念的实质中暗含了人民不仅要追求社会中的物质文明，更重要的是追求精神文明，在一定阶段之内要将个人对社会的情感和认同同国家的使命结合在一起，不断实现政策公平的可持续目标，在此过程中，人人共享改革的成果，倡导社会的公平性，让人民的权利在阳光下得到充分保障。

图2　驱动社会公平的双要素

(三)公共效益最大化

尽管传统公共行政与新公共行政过程都离不开管理，且管理在整个行政过程中占据核心地位，而新公共行政更重视对人的管理，尤其是让行政主体以外的人员参与进来显得愈加重要，前者采用封闭式的管理模式，后者采用开放式的管理模式。从传统公共行政管理的视角来看，行政管理过程中的管理者都处于一个封闭圈内，与外界几乎是隔绝的状态。美国行政学家伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)认为公民参与日常行政管理活动会产生一定的危险性，“对政府日常工作细节的监督和政府日常管理措施的选择直接施加公众批评，这无疑是一种愚蠢的妨害”[5]。在早期的许多传统公共行政学家看来，“公共行政如果不能在第一时间尽可能地隔绝各种政治干扰，那么，它就不能有效地发挥应有的功能，更不能很好地建立清晰的职业认同”[6]12。由于传统公共行政的组织结构模式采用官僚制体制，其典型特征就是具有较大的刚性，运作起来强调工作流程的生搬硬套，关注于组织内部的人事和组织的安排及调整，很少关注影响政府组织运作的外在环境；可以说传统公共行政一直以来把研究的重点置于一个封闭圈内，专门研究组织自身内部的管理，研究的视野极其狭窄和空洞。

新公共行政最大的特征就是：从一种全新的角度阐释其管理模式，采用开放式与互动式的结合模式，把公民参与视为重要的行政指标因素。参与和社会互动对于社会公平概念的发展至关重要。“公民参与和邻里控制的确导致了公民所需服务之管理定义主导地位的瓦解。公民参与和邻里控制看起来似乎导致了一种妥协和调节的模式，这种妥协和调节的模式可以将顾客需要的管理定义调节得与顾客需要的公民定义相适应。”[7]似乎公民参与在新公共行政过程中产生了难以抵制的发展趋势，这便是新公共行政的选择与思考。最大限度地考虑纳入将公民参与行政活动的执行中，其不仅能够有效强化新公共行政的监督功能，更能将新公共行政的行政制度公开化和透明化。公民参与可以促进公共管理者工作的有效性和决策的有效性，大大提高公民对决策的接受性，从而促进行政决策的顺利进行；新公共行政学派认为公民参与在提高公民自主性的同时，会大幅度增强公民对当今政府行为的理解，从而减轻人们对政府机构的批评，改善官僚遭到围攻的困境。新公共行政在组织运作方面远离传统官僚制的模式，而是采取组织内部和外部的弹性化管理，也即柔性管理，把外在客观环境充分考虑到组织的管理中来，建立灵活的、动态的管理模式。总之，公民参与的方式是新公共行政实现其民主价值的基本手段之一，其带来的最重要的回报是它对于民主价值的发挥和创造。在民主社会的基础之上，新型的公民参与模式带来的就是一个有责任心、服务心的政府，也是一个能充分体现社会公平和正义的政府。

(四)政治影响多元化

“公共行政领域从未令人满意地接纳过参与‘政治’和政策制定的理论蕴涵，政治、行政二分法缺乏经验证据，因为行政人员显而易见既执行政策，又制定政策。”[8]在传统的公共行政模式中，“尽管政治与行政分离理论二分法是传统行政模式的主要组成部分，但是长久以来，它被广泛地认为是一种神话，尤其是被认为对规避责任特别有用。虽然那种认为可以将政治官员与行政人员分离开来的假定是一种神话，但是，官僚制结构的构成似乎使这一神话变成了现实。”[9]30传统公共行政模式有漫长的发展历史，从政治与行政二分理论到政党分赃制度的出现，从一种行政权力的无限扩大到行政机构的非人格化，这些都在印证传统公共行政存在的一个问题：政治控制问题和官僚制问题。政治和行政的分离使得政治官员和政府组织的关系变得更为复杂，政治腐败的问题也由此滋生。“传统公共行政模式完全无法反映出现代公共部门所承担的广泛的、管理的以及制定政策的角色。它造就了一种消极的控制形式，不是致力于提供积极性激励以提高效率，而是致力于避免犯一些尴尬的错误。”[10]传统公共行政的发展政治上陷入的困境不止于腐败问题，政治与行政的分离尽管也是一种选择，但贪污腐化时常发生，其体制被淘汰只是迟早的问题。公共行政理论要求将政治与行政分离，这一点从来都是不现实的，并且随着公共服务范围与规模的扩张，其现实成分就微乎其微了。

相对于传统公共行政，新公共行政将更关注结果而非过程，更重视政治责任而非规避责任，更关心管理而非行政。更多的社会公平和公共服务就是对公共目标的管理，而公共目标是由公民通过政治过程表达出来的意愿决定。公共服务的好坏直接关系到公共行政的价值能否实现，也关系到能否更好地体现当前社会的公平性。

三、公共行政理论发展的现实启示

(一)学理性启示

从宏观层面来讲，我国的政治体制、经济体制以及与政府相关的行政管理方面的相关改革历来在不断变革，也有学者曾将这些改革看作一种“摸着石头过河”的过程。当前在公共管理领域内所研究的重点之一就是行政管理改革问题，其所涉及的焦点问题在于如何实现国内各个地方政府及府际关系中政府角色的充分发挥。新一轮的行政管理改革需要把中国特色的国家治理模式和发展需要结合起来，整个改革过程中最重要的是一个先决条件：良好的法律环境。法律的存在和实施是一个国家合法性的基础所在，也是国家进行体制改革的必备条件。从前面论述的结果来看，新公共行政在传统公共行政的基础上更加重视社会公平和正义，而从法的来源角度可以看出，法律一开始就注重社会的公平与正义，因此，在公平的法律客观环境的前提下，行政改革才能更好地从观念、体制和行政行为等各方面进行改革。

从政府职能的角度来看，政府的基本职能是政治统治职能和公共管理职能。我国在计划经济体制下政府的职能大部分体现为高度集中的政治统治职能，随着20世纪90年代初计划经济体制向市场经济体制转变这一契机，政府的政治统治职能开始逐渐弱化，公共管理职能开始逐渐加强，而公共管理职能最大的特点就是管理人性化、服务均等化、保障公平化。按照目前我国经济社会发展以及社会结构的转型，“大社会”与“小政府”形式可能是成为一种社会发展形式，也即：政府基本职能在逐渐减少，由原来的“划桨型”逐步转向“掌舵型”，主要依靠市场这只“无形之手”和政府“有形之手”协同治理整个社会。亚当·斯密(Adam Smith)于1776年在《国富论》一书中指出，政府要在很大程度上弱化其角色，其无疑设想有一个相对于当时政府而言所扮演角色更小的政府，尽可能地远离市场经济活动，此理念与新公共行政所倡导的弹性化和开放式管理思想相一致。政府的角色历来颇受关注，也产生了不少政治领域的博弈，但就我国目前转型期政府改革而言，地方政府在创新社会管理过程中呈现出水平的高低层次化，东部沿海地区经济发展规模相对于中部和西部地区较为领先，主要体现在政府改革和地方治理创新方面。政府改革的主要方面除了体现在原有体制和机制方面，更主要体现在构建一种新型的公共服务型政府，“政府能够提供不同层次和不同类别的服务，以便使公民能够选择他们将想要从政府那里得到的服务(或者他们打算为政府做什么样的事情)”[11]13。从我国近年来的实践可以看出，政府改革中更多程度上把社会公平和以人为本的原则放在首位，“以人为本”或“以人民为中心”的观点在历次党代会中被提及。例如，社区作为一个基本的管理单位，在我国政府管理社会中的角色十分典型。社区除了自身的发展之外，政府会向社会组织购买基本公共服务，整个过程中扮演公共物品的提供者、生产者和出资者，与社会组织间构成一种协调的市场机制关系，与消费者之间形成一种经常性的政府分配行为关系，但最终目的都是通过实质性的服务实现社区内部、社区之间、社区与政府之间的公平有效，体现高质量的政府效率精神。

(二)实践性启示

传统公共行政向新公共行政转型过程中产生了两大重要影响，即价值变迁与核心目标，二者对于解析我国当前社会新矛盾，描述公共治理领域的系列政策，阐释党的十九大以来政府机构第八次改革的内涵等均有一定的实践性启示。从我国经济社会发展的现实来看，“中国特色社会主义已经进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人们日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[12]。新时代，解决新矛盾亟待新方法，而公共行政转型带来的价值变迁对此有所启示。当前，社会矛盾表现出的不平衡性与不充分性，一方面，聚焦于跨区域间、区域内部不同主体间发展的不平衡；另一方面，人们对于不同层次领域追求的社会目标有所不平衡，诸如物质与精神层次，这些不平衡内容又具有资源供给与需求、公共服务、城乡一体化等诸多领域的不充分性，这些实践中的矛盾现象的实质就是社会公平失范的表现。面对这些挑战，我国实施了全面打赢脱贫攻坚战的奋斗目标，提出了“乡村振兴”的战略以及反腐败“零容忍”态势，这些举措正是公共行政价值变迁所强调的“价值与公平”要义，未来围绕推进国家治理体系与治理能力现代化的公共治理还需以价值变迁为作为基本标准。

公共行政带来的时代价值主要表现在理念更新与职能优化方面，这是我国历次(新中国成立以来)政府机构改革中表现出的实质性内容。新公共行政发展强调“公民参与”与“开放发展”的管理理念，亦包含了部分法治管理的理念。党的十七大明确提出了国家治理中“社会参与”的多元格局，党的十八届三中、四中全会又相继提出含有“社会参与”“依法治理”与“法治保障”的多元社会治理体制；“开放发展”理念也是我国正在践行并将长期坚持的一条主线，从“开放”理念的提出贯穿至“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大”[13]。党的十九大以来，我国政府进行了第八次机构改革，在诸多方面有了显著变化：部门职能整合、大部制组建、部门新建、职能优化等，这些行政部门的改革突出了公共行政的价值理念与管理目标，适应了新时代的发展趋势，这就充分说明，我国的行政改革体制始终需要公共行政的新思想和新理念。

四、结束语

随着公共行政的不断改进和发展，传统公共行政所追求的机械性核心价值、经济和效率已经不是当今社会的发展模式的最佳选择，进而取而代之的就是新公共行政，特别是新公共行政所秉承的社会公平与开放有序的核心价值观。公共价值的概念越来越受到社会和学界的认可，本文的主要目的在于在比较和分析视角下审视公共行政新范式，厘清介于传统公共行政与新公共行政之间的公共价值边缘的争论，可以说，新公共行政在追求效率和公共价值的角度是一个进步性的范式转变。然而，这种范式的变化将重新定义公共行政部门和管理者在公共领域的角色，同时对公共行政领域现有的模式和治理能力提出新的挑战，二者要想很好地驾驭该种复杂的变化，则需重点掌握价值变迁过程中新技能与新理念。社会发展的和谐发展不仅需要管理的创新，更需要关注行政管理过程中的每一个参与者及其权利，关注社会中更多的弱势群体以及财富的分配均匀问题，让制度在公平的原则下运行，让人民在公平的社会环境中不断创造价值,实现多元主体参与的协同治理目标。当前我国行政管理的重点也正在被赋予新的活力和内涵，朝着具有中国特色的管理模式迈进，从我国的基本国情来看，政府改革和制度创新是一项任重而道远的任务，在处理好府际关系与治理的基础上，“协同治理”和“多中心治理”的管理方式始终要在倡导社会的和谐、公平与正义的前提下实现其他目标。