留守儿童体育活动关爱保护帮扶制度建设分析

王仕虎，万一春

（安徽交通职业技术学院，安徽 合肥 230051）

留守儿童是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满16周岁的未成年人。它是社会经济快速发展时期的特殊产物。据民政部2016年发布的数据显示，我国的留守儿童数量达到了902万人。针对这一现状，党中央、国务院高度重视。党的十八届三中、五中全会分别对建立健全农村留守儿童关爱服务体系做出了决策部署，如国务院连续4年在《政府工作报告》中对农村留守儿童工作提出明确要求，中央领导同志多次作出重要批示；2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》将农村留守儿童关爱保护工作列为重点工作任务；2016年2月国务院印发了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（以下简称《意见》），对农村留守儿童关爱保护作出了专门的制度性安排；2016年全国“两会”审议通过的《“十三五”规划纲要》也将农村留守儿童关爱保护列为基本公共服务内容等。这些充分说明了党中央、国务院对农村留守儿童关爱保护和未成年人保护工作的关心和重视，诠释农村留守儿童关爱保护工作对保护未成年人合法权益、维护社会和谐稳定具有重要意义。近年来，随着国家或地方政府鼓励外出打工人员回乡就业或创业，部分省市的留守儿童数量呈现回落趋势，这是一个可喜的现象。但是，偏远贫困地区的留守儿童现状并未出现根本性改观。因此，留守儿童关爱保护帮扶工作路还很长，任重道远。国家、社会和家庭重视留守儿童工作，群力群策，多方并举，从各个层面、各个角度进行关爱与帮扶。但具体到留守儿童体育活动帮扶则少有鲜见，特别是在留守儿童体育活动具体制度制定方面，如在《意见》这一纲领性文件中提出关注留守儿童体育活动的内容仅有一处，即“寄宿制学校要完善教职工值班制度，落实学生宿舍安全管理责任，丰富校园文化生活，引导寄宿学生积极参与体育、艺术、社会实践等活动，增强学校教育吸引力”。其他政策法规中也基本未见留守儿童体育帮扶内容。应以体育活动为切入点，加强留守儿童体育帮扶力度，在留守儿童关爱保护帮扶制度建设与落实上突出体育活动内容，促进留守儿童体育帮扶机制的有效形成。这些对留守儿童权益保障制度建设，体育教育活动指导机制建设，体育活动动机机制建设及各种监督机制建设等均具有积极意义。

1 留守儿童关爱保护帮扶制度建设现状

1.1 国家层面法制建设

农村留守儿童是弱势群体，是需要国家、社会、家庭携手关爱的特殊群体，它受联合国《儿童权利公约》和我国的《宪法》《民法》《刑法》等法律的保护。在对儿童权益保护方面，国家配套制定了一系列的法律法规，如《未成年保护法》《民法通则》《义务教育法》等。针对留守儿童这一重大的社会问题，近年来由于社会关注度的提升，相关的国家层面政策法规相应出台，如《意见》《关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见》《关于加强义务教育阶段农村留守儿童关爱和教育工作的意见》《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》等，这些政策法规对留守儿童保护都起到积极作用，但依然不能充分满足留守儿童及留守家庭的需求。由于广大农村及某些社会群体存在片面认识，认为留守儿童的教育、生活、发展是学校、留守家庭和留守儿童父母的责任，潜意识中淡化留守儿童的社会责任。造成在政策执行与落实方面存在偏差与疏漏，很难达到预期保护效果。留守儿童问题的出现已近30年，它还将在很长一段时间存在，国家与社会不能有丝毫的松懈，应继续加强完善相关法制建设。

1.2 地方层面保障制度建设

由于地方政府公务人员，学校教师在日常生活工作中能广泛接触留守儿童，直接面对不同的留守儿童家庭，熟悉留守儿童现状，在国家层面法律制度出台之前，地方政府已足够重视留守儿童问题，根据属地留守儿童现状制定相应政策，采取相应措施，关爱保护帮扶留守儿童。例如，江西省在2015年6月下发《关于指导村（居）民委员会协助做好社会救助工作的意见》，山东省2015年11月出台《关于建立和完善农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系的意见》，江苏省在2016年2月下发《关于在全省开展儿童家庭监护缺失社会干预工作试点的通知》等。2016年《意见》发布作为一个重要时间节点。在这之后全国各省、自治区、直辖市立即行动，从本省留守儿童实际现状出发，快速研判，出台相关配套实施意见和实施办法。例如，安徽省出台《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》和《关于贯彻落实〈国务院关于加强困境儿童保障工作的意见〉的实施办法》法规制度；江西省出台《江西省农村留守儿童关爱保护工作规程（试行）》法规；贵州省出台《进一步加强留守儿童困境儿童关爱救助保护工作的实施意见》和《留守儿童“合力监护、相伴成长”关爱保护专项行动实施方案》法规制度文件。部分县级政府也根据本地情况制定相关政策，如江苏沭阳县出台《推进未成年人社会保护和困境儿童分类保障工作实施方案》等。《意见》的发布提升了各级政府对留守儿童的关注度，加大了各级政府对留守儿童的帮扶力度，促进了各级政府对留守儿童权益保障制度建设，将留守儿童保护帮扶工作提升到新高度。

1.3 关爱保护帮扶制度执行落实情况

为了贯彻落实《意见》精神，将留守儿童工作做扎实，提升各级政府对留守儿童工作认识高度。2016年11月，民政部会同其他7部委联合下发《关于在全国开展农村留守儿童“合力监护、相伴成长”关爱保护专项行动的通知》，推动农村留守儿童关爱保护工作实施。2017年11月，民政部正式上线启用全国农村留守儿童信息管理系统。这套信息管理系统既是党中央、国务院的决策要求，也是做好农村留守儿童关爱保护工作的客观需要。信息管理系统包括留守儿童数据录入、审核报送、汇总分析等功能模块，实现了与最低生活保障信息系统、建档立卡贫困户信息系统、残疾人信息管理系统的数据共享，为开展农村留守儿童数据更新、比对核实、组合查询、定期通报、实时报送等工作提供了可靠的平台支撑和有效的技术保障，对建立详实完备的农村留守儿童信息台账，推动社会资源的有效对接，实现对留守儿童的精准关爱、精准帮扶、精准保护具有十分重要的意义。

各地政府在推行落实《意见》时能高度重视，采取多种措施，如召开困境儿童工作会议，建立农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议机制，通过多部门紧密联系、通力协作、分工执行，落实留守儿童关爱保护工作等。县、乡镇人民政府和村（居）民委员会基层组织也广泛深入留守儿童群体之中，认真组织开展关爱保护行动。定期对监护人进行法治宣传、监护监督和指导；村（居）民委员会定期走访、排查，掌握农村留守儿童的家庭情况、监护情况、就学情况等；通过留守儿童之家建设，为留守儿童提供与父母保持实时有效联系通讯支持；依托学校开展留守儿童关爱帮扶工作，全程关注留守儿童学习情况，加强留守儿童心理辅导，帮助形成正确的“三观”；保障留守儿童的各项人身安全，落实留守儿童安全管理责任等。积极地、有效地帮扶模式层出不穷。但是，在实际执行过程中也存在一些薄弱环节，如目前还存在留守儿童督导员和留守儿童专职干部思想认识不足、工作懈怠和职责不明情况，专职人员缺少必要的培训，有些基层单位专职工作人员配备不足等；其次是对留守儿童数据采集存在误差，台账登记有错填或漏填现象，一人一档不健全等；另外，还有工作机制奖惩问责机制不健全，多部门之间协调沟通不畅，关爱帮扶服务经费短缺，社会力量参与关爱保护工作机制不健全等问题。总体来讲，留守儿童制度建设与制度执行监督任重道远，需要认真考虑和总结完善。

2 留守儿童体育活动关爱保护帮扶制度

2.1 法律法规及政策建设

体育是以增强体质为主要任务的教育。它与德育、智育紧密相连，也有别于德育、智育，是具有特殊属性的一种教育方式。体育活动能促进学生身心健康发展，帮助培养坚强意志品质，创新开拓精神。留守儿童因缺失父母关爱，往往处于悲观、失望、紧张、焦虑、恐惧或抑郁中，容易得心理疾病。适宜的体育活动可以转移或分解心理压力，纠正不良心理状态，同时也能促进身体发育，强健体魄。在当前，人们的关注焦点是留守儿童的心理健康教育，对留守儿童体育教育关注较少，忽视体育教育的重要性，忽略了身体与社会适应性教育。所以在留守儿童保护帮扶上还应注重身体锻炼，加强体育关爱活动帮扶。截至目前，还未见有专门针对留守儿童体育活动关爱帮扶法规制度出台。各级政府应在制定留守儿童帮扶政策时充分考虑体育活动帮扶因素，以体育帮扶制度建设为契入点，抛砖引玉，加强留守儿童帮扶制度细分建设，做到精准帮扶。

2.2 体育活动帮扶效果

留守儿童体育活动范围包括学校体育教学课、课外体育活动和社区体育活动三部分。学校体育课是组织最严密、活动最规范、安全性最高、运动效果最明显的教育行为，同时也最能体现出体育活动帮扶效果。帮扶效果是依靠学生体育成绩来体现的，在所有的学生体育成绩考评与测定中，只有初中升学体育测试及国家学生体质健康标准测试数据是最规范、最准确的测试数据，最能反应留守儿童体质状况。为验证《意见》出台后留守儿童体育帮扶政策实施效果，抽样调查了合肥市柘皋初级中学等6所学校2015级、2016级、2017级毕业班留守儿童与非留守儿童各240人（男女各120人），统计分析毕业年国家学生体质健康测试综合成绩和中考体育加试成绩数据后显示，2016年留守儿童国家学生体质健康测试综合平均成绩低于非留守儿童1.02分，中考体育加试平均成绩低1.25分（注满分50分）；2017年留守儿童国家学生体质健康测试综合平均成绩低于非留守儿童2.62分，中考体育加试平均成绩低0.48分（满分55分）。经检验比较数据不存在显著差异性。也就是说，留守儿童体育帮扶政策执行后，对留守儿童体质未产生明显的影响，留守儿童体育活动状况仍然需要重视，仍然需要提高关注度。

3 留守儿童体育活动关爱保护帮扶制度建设展望

3.1 加强留守儿童体育活动关爱保护帮扶制度建设

《意见》目前是留守儿童保护帮扶纲领性法规，其中提出“到2020 年，未成年人保护法律法规和制度体系更加健全，全社会关爱保护儿童的意识普遍增强，儿童成长环境更为改善、安全更有保障 ”的法规制度建设目标。并强调“县级人民政府要切实加强统筹协调和督促检查，结合本地实际制定切实可行的农村留守儿童关爱保护政策措施，认真组织开展关爱保护行动”。因此，各级地方政府和相关管理部门必须在纲领法规的指导下加大留守儿童体育帮扶制度建设，根据各地市留守儿童体育活动状况制定与本地区相适应的体育活动保护与帮扶制度。将“合力监护、相伴成长”农村留守儿童关爱保护专项行动落实到位。做好学校体育活动、留守儿童之家、留守儿童服务站等留守儿童监督管理服务机构的体育条例制度工作。争取制定留守儿童体育活动关爱保护帮扶专项条例，提高留守儿童体育活动帮扶力度。

3.2 扎实推进留守儿童体育关爱保护帮扶政策落实

政策的落实是一项系统工程，政策实施后的效果若能达到政策制定的初衷，则必须保证在每个实践环节中做到尽善尽美。《意见》明确指出留守儿童关爱服务体系建设，要从强化家庭监护主体责任，落实县、乡镇人民政府和村（居）民委员会职责，加大教育部门和学校关爱保护力度，发挥群团组织关爱服务优势和推动社会力量积极参与五方面全面推进。政府关爱机构的合理准确设置，专职保护人员素质高、责任意识强、职责明晰，政府专项资金的划拨到位，留守儿童校园体育活动的加强，留守儿童父母的家庭回归，体育活动锻炼意识增强，社会群体的参与等方面的具体落实，均是对留守儿童体育保护帮扶落实的最好体现。关爱帮扶各环节的紧密配合，环环相扣，良性循环的形成是建立留守儿童保护帮扶长效机制的强有力前提。落实政策过程中做好政府和社会监督工作，完善监督机制，是建立留守儿童保护帮扶长效机制的保证。另外，做好保护帮扶后期评估工作，依据评估结果及时修正实施措施，并做好奖惩工作也非常重要，是建立留守儿童保护帮扶长效机制的有益补充。

3.3 创新、拓展留守儿童体育活动关爱保护帮扶路径

现今是互联网时代，我们要充分享受互联网带来的便捷福利。留守儿童政策执行与落实需要一定的时间跨度，在具体事务的落实方面又因地域广泛、程序繁琐等因素影响，降低了工作效率。留守儿童体育活动帮扶过程中可以融入“互联网+”，创新体育帮扶机制，高帮扶效率。民政部2017年11月正式上线启用全国农村留守儿童信息管理系统，对留守儿童帮扶工作的巨大支持。地方政府也可以通过开发留守儿童体育保护帮扶APP，进行线上管理，拉近管理人员与留守儿童距离，贴近留守儿童，实时全面掌握留守儿童体育活动信息。同时，留守儿童管理部门或管理人员通过对留守儿童体育活动大数据整理，制订行之有效的政策措施，完善留守儿童体育保护帮扶工作。在政府机构精简和提高办事效率大环境影响下，留守儿童体育帮扶工作还可以通过社会服务购买的方式来实现。让成熟富有经验的社会机构承担保护与帮扶责任，有助于提升保护帮扶层次，给留守儿童提供更好的服务。购买资金的融资可以通过动员社会慈善机构或成功企业捐助、教育专项经费统筹划拨来等方式来实现。

4 结 语

留守儿童关爱帮扶制度建设随着《意见》的颁布得到了加强，政策落实效果明显。留守儿童体育帮扶制度建设与政策执行效果还需要加强，任重道远。留守儿童问题在很长一段时间内将持续存在，留守儿童体育活动关爱保护帮扶也将持续。虽然留守儿童总数量正持续回落，但在党和国家的重视与关怀下，留守儿童关爱保护帮扶工作并未削弱，反而得到加强。展望未来：留守儿童体育活动社会关注度会越来越高，保护制度会越来越完善，保护机构建设会越来越规范，参与保护帮扶队伍会越来越庞大。