浅议基层金融机构如何应对地方政府撤销融资担保函

蒙明荣

（中国人民银行靖州苗族侗族自治县支行，湖南 怀化 418400）

一、当前的基本情况

据笔者调查了解，自2016年国家明确清理各级地方政府的债务以来，各级政府纷纷从金融机构单方面撤销以政府名义向金融机构融资而出具的各类担保函、承诺函。从撤回方式看，以正式函件为主，还包括会议、口头通知、网站声明等多种形式。从影响银行机构看，以国有银行为主，其次还包括政策性银行，其他商业银行和非银行金融机构。从地区分布看，以经济较为发达和省城周边的市县占比相对要高。以湖南省为例，2017年以来，除岳阳外13个市州及下辖县区共向金融机构撤回各类担保函、承诺函870份，涉及融资担保金额642.75亿元。其中国有银行融资占比32.3%，政策性银行占比24.3%，其他银行占比25.3%，非银机构占比18.1%。大家都知道，政府举债主要以各地的城投公司和公投公司为平台，这也是多年来中国的一大债务特色。

二、撤销保函造成的影响

（一）撤保函严重损害政府公信力，影响平台公司融资信誉

中信银行、农发行、长沙银行等金融机构的地方分支机构都表示，政府部门出具此类撤保函，其实并无法律效力，只会严重损害政府公信力，进而造成金融机构与政府平台公司合作更加审慎。国有商业银行如建设银行和农业银行也反映，政府部门单方要求撤回承诺函，存在违反《合同法》的可能。单方面撤回承诺函将严重损害融资平台的信誉，金融机构将进一步担心城投债务的违约可能性，从而影响其融资。单方面毁约行为严重违反了合同法。

（二）部分项目后续还款存在一定不确定性

依然以湖南省为例，据初步统计，湖南省融资平台等企事业单位债务6355.7亿元，其中地方政府提供担保的融资平台公司等企业事业单位债务975.2亿元，地方政府撤回担保承诺将导致该部分融资担保存在悬空，未来可能面临废债风险。建设银行等银行的分支机构都表示，由于政府部门强调融资担保作废，部分项目后续还款来源存在一定不确定性。如农业银行衡阳分行反映，该行在衡阳市县域7县市均有贷款，承诺函涉及金额达十几亿元，如果全部要求收回承诺函，将直接影响到抵押物的价值，造成抵押悬空风险，危害贷款安全。单方面撤回承诺函大大损害了金融机构的利益，因此正在与政府据理力争，最大限度合同的履行，保障自身合法权益。

（三）商业银行政府担保性融资项目存在一定的安全隐患

据调查，大部分商业银行表示，因为当初有政府担保背书，有些机构在进行贷款审核时，存在对项目质量、未来收益等多方面缺乏全面评估，大部分仅仅依靠政府信用背书评判。从目前看，有的贫困的边远县市项目运转不顺利。有的靠地方财政，有的等待中央转移支付。有些行一收到撤回函很是紧张。担保函的撤销，对部分行贷款正常回收影响大。担负有国家特殊职能限制的县市金融机构更压力山大。如农商行靖州县支行表示，该县是军事禁区，很多社会资金受到限制进入该地，地方建设和发展项目主要靠从金融机构融资。该行目前有约20亿左右政府背景项目，其中绝大多数项目在政府担保背书，他们在高度关注政府撤保行为。一个小小的县级法人金融机构况且如此，全国各地的国内金融机构的风险压力不言而喻。

三、金融机构应对措施

（一）部分金融机构拒绝直接退回担保函、撤销政府担保

目前有多家收到撤保函的商业银行分支机构如常德市的农行、长沙银行、农发行、建行、国开行、华融湘江银行均表示，因为合同及债权安全原因，不会交出担保文件，已经正式向政府回函，称相关保函上报上级行存档无法退回。永州华融湘江银行则采取担保函与项目贷款档案分离保管的方式，一方面应付政府部门的要求，一方面确保自身利益。有些金融机构表示虽然收到了相关撤保函，但是正在与政府部门协商如何退回保函。衡阳、邵阳两地农行、交行、华融湘江银行等机构表示，必须建立协商机制，在明确政府后续担保措施的前提下，才会退回保函。

（二）部分金融机构表示将要求政府同步出台相应增信措施

据工行的一些分支机构反映，如果政府撤销相关担保函，银行将要求当地政府平台公司，或要求相关债务实体增加土地等抵押担保，否则可能暂停后续放款。长沙银行邵阳分行反映，其总行对地方政府撤销相关协议已经做出了安排，要求地方政府提供新的增信措施，否则将收回贷款。有些分支机构的负责人表示，如果与政府相关部门协商未果，不排除要求项目业主提前还款。

（三）金融机构已向上级行汇报，正在研究处理方案

据调查，部分金融机构表示，相关情况已经上报其上级行，部分上级机构也正在研究处理方案，目前基层行大多处于等待上级后续方案过程中。各受访金融机构均表示，当前，将密切关注政府债务规范管理相关政策要求，切实提高自身风控管理水平，将可能造成的风险降到最低。

四、对策建议

一是金融机构监督管理部门应引导银行审慎合规放贷。指导金融机构严格贷前调查，合理判定项目收益、政府融资平台资质及经营情况，区别对待政府融资平台项目融资。二是加强地方融资平台项目金融风险监测，建立健全融资平台公司债务统计报告和信息沟通共享机制。引导银行机构加强贷后管理，对资金的投向及用途进行尽职调查。提高资产质量水平。三是政府融资平台要尽力优化融资结构，广辟融资渠道，吸引多种社会资本参与。四是金融监管部门不但要做好金融机构的风险监督工作，同时也要积极与当地政府部门多多沟通协调，做好经济金融政策的宣传工作，特别要将各金融机构上级行的信贷政策向地方政府部门进行细致的宣传与解释，使其少用或不用行政手段将信贷风险的压力过分地转移到当地的金融机构上来。五是进一步加强法制建设和社会诚信体系建设，规范政府融资，提高政府公信力。全方位构造优质社会信用环境。