人口老龄化背景下公共财政政策的选择

林 权 邹百川

（大连财经学院，辽宁 大连 116622）

随着我国的不断发展，民众的生活越来越好，医疗水平的越来越高等多方面原因，使我国人民的平均寿命升高，而年轻一代丁克思想的引入，使新生儿的诞生率有所下降，从而老年人所占的比例也就越来越高，再加上我国人口众多，导致我国已经成为世界上老年人人口最多的国家了。但是，目前中国的社会保障体制不够健全、社会福利水平偏低、宏观税负偏重，养老保险的覆盖不够全面，在这种背景下人口老龄化进程持续加深将给我国政府的财政收入、公共财政支出及政府的预算带来巨大的挑战，严重影响到未来的公共财政政策的选择。

一、人口老龄化含义

从字面上就能看出人口老龄化的含义，就是指的是国家人口的平均年龄要偏大，也就是说老年人较多，而年轻人较少。国际上一般有两个标准表示一个国家进入了老龄化社会，一是当一国超过60岁的人要占到国家人口的10%或以上，另一个标准就是当一国超过65岁的人要占到国家人口的7%或以上，都称之为进入了老龄化社会。

二、我国公共财政政策现状

目前我国的财政支出结构中，经济建设方面的各项支出仍然占据较大的比例，而在与养老相关的社会保障支出的比例相对较低。根据财政部公布的2016年我国财政收支状况，2016年度出现了约为2.81万亿元财政赤字，由此看来我国目前的财政赤字依旧很高，使我国财政承担了巨大压力。

（一）现有财政制度无法应对人口老龄化

改革开放以来，我国重点发展经济，将大部分的财政资源向经济建设的各方面进行倾斜。我国经济高速发展，经济发展的基础设施不断完善，但我国人口老龄化程度也急剧的加深，养老方面的支出比例却—直处于较低的水平。这也是我国现在面临的一种重要问题，人口老龄化带来的多方面问题都需要政府来进行保障，但政府现有的制度和现在老龄化的程度之间存在着许多问题，导致我国无法从容应对老龄化的挑战。

（二）我国目前的宏观税收负担较重，税收结构有待优化

现今，我国的税收方面出现了一些问题，其中宏观税收方面出现的问题就是其负担较重，而人口老龄化程度的加深在客观上要求政府增加税负来增加财政收入来应对人口老龄化对政府财政支出的需求，但在另一方面来说，政府也需要出台一些税收优惠制度老发展养老相关产业，而这会使政府财政收入减少，这种情况下，使得政府陷入了两难的境地。我国的现行税制结构体系仍有待进一步完善，我国目前的税收收入中，所得税的比重依旧很高，这很难为老龄化支出提供保障。

（三）我国现行社会保障制度不够完善，仍存在缺陷

我国目前的社会保障制度仍然存在着许多需要进行改良的地方，这一方面是由于我国许多基本保障制度都处于起步状态的原因，另一方面也不能就此忽略掉政府工作人员在这方面没有起到应有的监督作用的原因。现今的社会保障制度大多只作用在大中型企业上，很多地方的农村并没有感受到我国社会保障制度的政策，而这违背了当初建立社会保障制度的初衷。

三、人口老龄化给公共财政带来的负面影响

（一）公共财政支出的总体压力过大

我国公共财政是对全国人民负责的，而老龄化社会带来的就是需要将大量的资源偏向老年人，但其他方面的财政资源却也不能减少，也就导致公共财政承担了巨大的压力。其中，对青少年而言，教育方面的财政资源不但不能少，反而得加大投入；壮年人口为经济提供劳动力和储蓄；而老年人口对医疗卫生、保健和退休保障的需求更大。不同阶段的人口在社会总人口种所占的比重发生了较大的变化，相应的政府需要做出调整，否则将面临严重的国民经济危机。

1.养老基金和养老保险的费用上升。一方面，由于老龄化将使得离退休职工的数量大幅的上升，行政事业单位的退休人员的退休工资完全由国家的财政支付，政府的公共财政支出负担加重。老年人增多导致在养老保险方面的投入需要加大，我国大部分老年人都生活在农村，而农村正是我国保险制度很难达到的地方，这也就导致我国有大量的老人没法享受养老保险政策。

2.医疗保障支出增加。当人进入了老年时期，身体必然会出现各种问题，而由此带来的就是医疗费用的剧增，而我国老年人口越来越多，老年人口患病率上升，疾病种类复杂这就使政府面临着医疗保障支出增加的问题。

3.养老保障支出的增加。我国现阶段的养老设施尚不健全，不能够满足现有的老年人的需求，而我国老龄人口正逐年上升，这要求我国政府必须加大对养老设施的投入，来应对日益增长的老年人口的需求，保证老年人口的生活质量。

（二）公共财政收入的总量缩减

1.老龄化社会来带的是劳动力的减少，劳动力的减少必然导致我国国民收入的减少，从而对我国财政收入带来一些消极影响。老龄化社会的一个标志就是老年人增多，年轻人减少，而年轻人作为我国的主要劳动力，其减少势必会使我国劳动力数量受到影响。而劳动力数量的减少会使得劳动力成本的上涨，会使我国一直以来在廉价劳动力方面具有的优势逐渐减少，这就会使得国外的投资受到一定的削弱，国民经济发展的速度放缓，在这种情况下，国民收入就会减少即政府税收的基本来源减少，从而使得政府的税收基数缩减。

2.税收政策的选择会导致财政收入减少。政府为了更好地适应老年型社会，会出台一些特定的政策，例如对于一些养老产业给予一定的税收优惠政策来促进养老产业的健康发展；对于领取政府规定的养老基金给予免税；为了鼓励一些老年人口自主养老，对老年人取得收入予以免税优惠。这些政策虽然能够为老年人提供更多的生活保障，但在一定程度上会使得政府的财政收入总量减少。

（三）财政收支严重失衡，财政风险不断加大

现今，我国的财政收支在受到人口老龄化影响的情况下，在支出方面不断加大，而由于劳动力减少的原因，在财政收入方面却有着一定程度的缩减，从容导致我国现在的财政收支的不平衡。这两方面是相互矛盾的，这种矛盾会导致财政收支失衡的加剧，财政赤字的扩大。在这种情况下，政府无论是选择减少财政支出或是提高居民的税收负担水平来弥补财政赤字在政治上都是行不通的，在经济上也是会带来很大的风险的。目前我国和大部分其他国家一样，采取了国债的方式来对财政赤字进行填缺，但国债需要政府到期偿还本息，如果过多的发行国债，会使政府债务的依存度加大，导致政府的财政过多的依靠国债，使财政陷入脆弱的状态，也可能会使政府陷入债务危机，不利于可持续发展的理念，会使得财政所面临的风险加大。

四、人口老龄化背景下，公共财政政策的选择

我国的老龄化比例相比起来并不算多，但由于我国人口众多，导致我国老年人数量位居世界第一。而老年人数量增多导致的是人口老龄化会随之越来越严重，故我国迫切的需要对现行的财政政策进行改革，只有这样才能从容的应对老龄化的挑战。

（一）完善社会保障制度，缓解财政压力

1.健全社会保障体系。我国现有的社会保障资源大部分都集中在城镇，而对一些偏远农村根本享受不到我国这方面政策的优惠，故而社会保障制度的健全迫在眉睫。增加财政对于社会保障方面的支出。

2.完善我国现行保险金筹集方式。我国现行的保险金筹集方式并不能适应现在社会的发展，远不能达到如今社会老龄化的要求。在这种制度下，资金运筹缺乏明显的计划，与我国目前存在的人口老龄化现象极不适应。

（二）加快税制改革，开辟新税源

1.学习国外先进经验，完善我国税收制度。现今国际上很多经济发达的国家建立起了比较完善的社会保障制度，应当结合我国的实际情况学习外国的先进经验。其中社会保障税是很多发达国家税收的主要资金来源，我国当前还没有这方面的税种，可以结合我国实际开辟出这方面的税种。这方面的税种具有着专项专用的性质，民众容易接受，可操作性较强。开征这方面的税种能够达到缓解我国财政压力的作用。

2.对于老年产业给予一定的税收优惠。虽然我国已经对这方面产业有了一些优惠政策，但这还远远达不到老年产业迅速发展的需求。从这方面可以说，政府的税收政策从一定程度上阻碍了老年产业的发展，而无疑是加大了我国应对老龄化社会的难度。所以，为了减轻政府的压力，应当支持老年产业的迅速发展。

3.给老年人各种税收方面的优惠，对老年人的收入做到能不征税就不征税，能少征税就少征税，通过这种方式鼓励有能力的老年人自主养老，我国老年人口规模庞大，如果有能力的老年人能够自主养老，就相当于降低了政府面对老龄化社会的难度。

（三）改变财政收支结构，增加财政收入

1.采用稳健的财政政策，提高国民收入，增加政府财政收入。加快经济转型，把财政支出的重心从经济增长转移到经济发展上，灵活的选择财政政策，提高财政资金投入的绩效，促进国民经济又好又快发展，做好做大国民收入这块“蛋糕”，为应对老龄化提供充足的资金。

2.改变财政的支出结构。我国目前的财政支出还是偏向于经济建设，而我国现在的经济建设已经做到了连续多年的迅猛发展，现在需要做到慢下来以夯实经济基础。而这也就给增加我国的对老年人保障的财政支出带来了条件。我国应当做到努力调整财政支出，在稳定现今的经济建设的情况下，加大老年人保障制度的建设，这样才能从容的应对老龄化的挑战。

3.优化社会公共资源的配置。增加公共服务的覆盖面，缩小城乡差距，促进区域间的均衡发展，加快对农村和偏远地区养老相关的基础设施建设,使保证老年人的生活质量，公平的对待老年人。