地方政府融资平台转型发展研究进展

凌 超

（湖南工业大学商学院，湖南 株洲 412000）

一、引言

近些年，国家各部委从融资规模、偿债风险等方面加大了对地方政府融资平台规模、投向、风险等方面的监管力度，地方政府融资渠道、融资规模及方式受限，难以满足日益增长的城镇化带来的城市基础设施建设资金需求。因此，加快地方政府融资平台公司转型发展，发挥地方政府融资平台公司在城镇化进程中城市基础设施建设的作用，促进新型城镇化规划目标的平稳实现，对于地方政府融资平台公司及城镇化建设具有重要意义。中央集权的财政体制下地方政府财权上交、事权下放，使得地方政府在完善区域公共事业服务及公共物品建设方面存在压力，未来城市基础设施投资项目，根据宏观政策规范指引，开展PPP等模式来缓解政府资金压力并保障城市公用事业及服务的供给。

二、地方政府融资平台发展困境研究现状

地方政府融资平台在促进城镇化建设、缓解地方政府资金压力方面存在利好，但是随着国民经济发展与落实民生的持续压力，地方政府形成了对融资平台公司的依赖性，形成较大规模的政府债务，李娜、雷良海、武传德（2016）土地财政与地方政府融资平台存在

相互依托的关系，土地财政为融资平台提供资金来源及融资便利，刺激了融资平台的迅速膨胀且极易引发偿债风险；融资平台以土地财政为依托，刺激了土地财政的进一步膨胀；岳意定、罗琼（2016）新型城镇化进程的推进及政府举债的限制导致地方政府投资平台数量的极度扩张，平台数量众多促使政府负债加重、运作不规范、资源浪费，盲目增加融资平台数量以增加融资规模，存在潜在风险隐患大；胡洁琼、雷良海（2016）当政府融资平台与商业银行管理者存在权责扭曲时，融资平台为例加快基础设施建设，大力发展融资平台

并向商业银行申请贷款；而商业银行基于政府平台特殊性的认识，扩大对其放贷规模，导致过度放贷。

在债务规模控制上，张平、周全林（2017）融资平台公司的政府特定目的性公司身份，向金融机构举债来满足地方经济建设的资金需求，但形成债务后，债务风险沿着地方财政赤字加大、偿债困难、土地财政以来、地方政府濒临破产到债务风险向上级政府转嫁的路径

演变。任蕊（2017）地方政府融资平台在财政支出高于收入的情形下，帮助地方政府实现资金融通、促进当地经济发展起到重要促进作业，但存在产权与责任不明、规模增长过快、信息数据不对称、多头融资及过度授信、影响国家宏观调控政策等风险。陆勇洲（2014）地方政府

融资平台在筹集社会资金、建设城市基础设施等方面起到积极作用，但目前融资平台公司融资规模扩张迅速，投资回收周期长，偿债风险高，一定程度上影响经济结构调整。廖楚晖、田野（2013）运用因子分

析方法与SPSS对我国15个省会城市投融资多元化模式进行检验，结论显示各地省会城市地方政府对投融资平台的模式存在一定的差异，从而找出适合地方政府的有效投融资手段。

三、地方政府融资平台转型发展必要性研究现状

地方政府融资平台具备融资与投资的双层作用，随着融资规模扩大造成政府债务规模扩张，导致债务规模大且存在偿债风险，许多学者已经认识到地方政府融资平台转型发展的必要性与，刘红忠、史霜霜（2017）政府融资平台经营缺乏有效的监督机制导致流动性风险较高与长期带来利率期限溢价补偿不足之间的矛盾导致资产负债的期限错配，使得地方政府融资平台显著依赖于短期银行借款，形成较为严重的结构性的清偿风险。刘骅、卢亚娟（2016）地方政府融资平台一方面借助政府信用担保较为容易获取大量建设资金，实现融资功能；另一方面代理政府投资基础设施、发挥投资功能；这种双重特性使得企业信用与政府信用捆绑，导致内部治理、资产管理及人本效率低，隐藏巨大的债务风险；李天德、陈志伟（2015）适度宽松的货币政策及城镇化背景下，政府融资平台债务扩模扩大、违规担保、缺乏监督、政企不分，政府主导的经营模式、城镇化对土地、产业及区域发展的优化升级、深化改革背景促使地方政府融资平台必须转型发展；徐鹏程（2017）地方政府融资平台虽然在经济和社会发展中发挥重要作用，但自身存在的问题可能引起烟草的风险，不仅会制约地方投融资平台的发展，也可能危及金融和经济稳定。张志勇（2017）政府融资平台存在资本运作不规范、治理结构不完善、资产整合风险大、人才储备欠缺、经营管理较粗放、地方政府管控严、政企协调难度大等缺陷，推进其转型发展有助于防范区域金融风险、促进城市有序发展等意义。马恩涛、陈媛媛（2017）地方政府“土地抵押+政府承诺”的方式使得融资平台债务成为地方政府的或有债务，违反担保法相关条款，增加了地方政府债务风险，必须按照市场化、专业化、规范化的要求推进转型发展。

四、地方政府融资平台转型发展策略研究现状

受限于监管政策、债务规模、融资渠道限制，引入社会资本是缓解当前融资平台公司困境的方式之一，许多学者研究了政府与社会资本合作开发存在的问题、优势及方法，李莉、钟刚琼、王剑（2016）地方政府融资平台公司在转型发展过程中，需要改变单一的依赖政府土地资产担保的方式，发展有效担保物、引入社会资本搭建PPP平台，以公司资产作为有效担保物来完善融资担保制度扩大融资渠道。谷秀娟、李文启（2013）地方政府融资平台在城镇化建设中发挥重要作业，但面临公司治理结构不完善、违规担保带来的偿债风险日益极大，银行业金融极高对政府融资平台公司信贷管理缺失、偿债过渡依赖土地财政等问题，需要完善举债融资机制促进融资多元化。姜宏青、于红（2017）融资平台转型的总体目标应该服从于地方政府治理的目标，在实现转型过程应体系多元主题的需求，完全结束政企不分、彻底去行政化，走市场化规范化道理，成为独立的市场主体，实现自主决策、自主经营。

许多学者建议政府融资平台立足现有模式积极引入PPP等公私合营方式，邢延辉(2017)政府融资平台经历了萌芽、起步、发展、快速扩张、清理规范、转型等阶段，受相关监管政策影响，融资平台公司剥离政府融资功能并转型发展，以“政府债券＋PPP”的地方政府举债机制成为政府新型融资模式。周恩毅、刘阳晨（2017）当前我国城市社区公共物品供给PPP模式存在思想观念落后、缺乏相关的法律法规和相应的制度安排、供给主体的供给范围划分不清、资金供给不足、供需不配、供给产品质量低劣、第三方监督机制缺失等问题，必须推进打破思想禁锢、合理界定政府供给职责、加强私人部门参与力度、创新城市社区公共物品供给模式、拓宽融资渠道等措施；李睿（2016）PPP模式能够促进投资主体的多元化，拓宽融资渠道、加快融资体制改革，在缓解地方政府财政压力、化解地方政府性债务风险、提供资金使用效率等方面起到积极作用，提升公共物品供给效率及质量。陈慧等人（2017）在土地整治PPP模式中政府与社会投资者存在博弈关系，社会投资者期望收益r＜机会成本时，政府扶持可以提高社会投资者积极性；社会投资者期望收益r＞机会成本时，社会投资者稳定参与但政府扶持力度下降，为顺利推进土地整治PPP模式，建立土地整治PPP模式机理机制及反向约束机制。徐鹏程（2017）地方政府融资平台要重新明确定位、完善政策法规、建立符合市场要求的管理体制和公司治理结构、界定政府和投融资平台关系，完善和构建适应国情的地方投融资体系，使其在供给侧改革中发挥更大的作用。

五、研究展望

随着宏观经济对政府债务规模控制及公共物品供给模式创新，地方政府融资平台转型发展势在必行，从现有研究成果来看，政府融资平台从业者与学者已经认识到地方政府融资平台转型发展的困境及必要性，从风险防范、创新业务模式等方面给出了具体建议。综合现有研究成果，以定性化理论研究为主，未来研究中需要加强定量化研究工具的应用，综合评价地方融资平台转型发展的效率、转型发展风险规避等方面。