新政府会计制度下政府财务创新分析

冯艳兰

引言

2017年10月24日，我国颁发《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，将于2019年1月1日起施行。为了做好制度衔接工作，推动政府会计改革，必须深入分析新政府会计制度对政府财务的影响，为新制度的全面实行做好准备。

一、新政府会计制度对政府财务的影响

(一)核算模式转变大

我国政府会计核算可以追溯至1997年，当时为了满足经济体制的转型要求，实行的是基于收付实现制为基础的预算会计制度。新政府会计制度的顺势出台，使我国政府财务的核算模式发生重大转变。一是核算基础。新制度明确要求，我国政府预算会计以收付实现制为基础，财务会计以权责发生制为基础。这意味着，我们政府财务将从单核算基础转为双核算基础，这种跨域式的转变不仅涉及到会计分录的变化，还关系到财务系统的重置，对实行了二十年收付实现制的政府财务而言，其转变难度不言而喻。二是会计体系。新制度提出预算会计的三要素和财务会计的五要素，费用对支出要素的取代、预算会计要素的首次提出以及预计负债等科目的设置，给政府财务的转变带来层层阻碍。

(二)财务报告编制难

在原制度下，政府财务基于单一的收付实现制基础，只需要编制一份财务报告。但在新制度下，政府采用的是双基础、双体系的会计核算模式，与此对应，财务报告体系也是双报告的，预算会计形成决算报告，财务会计编制财务报告。同时，双财务报告体系意味着双倍工作量，预核算数据的收集、会计科目的勾稽、各财务能力的分析等环节，其工作量和难度都将成倍增加。此外，部分政府机构拥有多个下属单位，在编制综合报告时，编报系统的运行、编制基础的规范、内部往来的抵消都将影响报告编制，而“预算、核算、决算”的一体化，更是加强了决算报告和财务报告的关联性，如何做到双报告的既分离又衔接，这对政府财务而言是一大难题。

(三)新旧制度衔接难

首先是预算会计的衔接。基于实际管理需求，多数政府过去采用的并非严格意义上的收付实现制，需要对原账相关科目进行调整。另外，新制度下的拨款结转和拨款结余如何确定，相应的资金结存又该如何推算，这都是新旧制度衔接存在的问题。其次是财务会计的衔接。新旧制度下，财务会计采取的是两种完全不同核算方法，科目余额需要进行追溯调整，最后是保障体系的缺失。为了让新制度得到关注和理解，大量的解释和说明必不可少，如为什么取消政府会计制度、新制度如何满足行业需求等，这些都需要上级主管部门做出努力，但并非所有部门都能做到。政府领导观念恐难一时转变，仍停留于传统财务观念；担任主角的财务部门，审核岗、决算岗、财务分析岗等岗位的缺位，将直接影响政府财务的转型；而其他业务部门事不关己，不积极配合财务部门，也会间接阻碍新制度的实施。

(四)综合素质待提高

新政府会计制度的执行，将带来会计科目和要素的增加、业务处理的变化以及会计报表的增加，这些都将如实反映到财务人员的日常工作中，对其业务能力和职业操守提出更为严格的要求。一是专业知识。双基础核算下的“平行记账”，双会计体系下的“3+5”要素，双财务报告下的各类报表，要求政府财务人员不仅需要掌握预算会计、财务会计，还要懂得管理会计、成本会计等。而应收股利等科目牵涉的业务部门，需要财务人员进行交涉并加以专业判断，这种全面型人才在政府机构中寥寥无几。二是计算机能力。在政府财务部门中，尤其是乡镇机构，部分财务人员计算机能力有限，对财务系统及办公软件操作不熟练。基于核算模式的转变和会计科目的变化，当前财务软件必然无法适用，新系统所带来的新功能、新知识、新操作，对于这些财务人员而言将是一大挑战。三是职业操守。新制度意味着财务人员要重新学习会计制度、核算模式、系统操作等一系列知识，但某些财务人员安于现状，不愿学习新知识，其职业操守有待提高。

二、新政府会计制度下政府财务的创新对策

(一)深刻解读制度，切实做好转变

在新政府会计制度下，为了实现政府财务的创新改革，深刻解读会计制度，全面做好准备工作，是应对核算模式重大转变的必要措施。为了深刻解读新政府会计制度，政府机构必须对比新旧制度，了解新制度的变动之处，如核算基础如何转变、会计科目哪些增加，只有深刻理解才能做好衔接。政府财务的准备工作，以会计科目的设置和财务系统的重置为重。参照新制度规定，依据政府业务特点等，合理增加或改变会计科目；与系统软件公司积极沟通，保留仍能沿用的功能设置，改善需要变动的系统模块，为核算模式的转变做好信息化建设。

(二)夯实数据基础，科学编制报告

双财务报告体系是新政府会计制度的一大特色，必须要夯实数据信息基础，科学编制财务报告，为政府财务的创新提供帮助。一方面，加强或有负债管理，合理计提坏账准备，准确核算政府负债；建立固定资产台账，多方沟通业务部门，全面收集数据信息；开展编制人员培训，提高专业知识水平，科学分析财务能力。另一方面，统一开发编报系统，严格规范编制基础，现场指导财务决算，精准抵消内部往来，确保决算报告与财务报告既分离又衔接。

(三)做好会计调整，推进制度衔接

第一，逐项分析补助结转科目，以尚未支付但已计支出、已经支付但未计支出为依据，调整拨款结转科目，使用应返还额度、拨款结转以及拨款结余，以轧差方式确定资金结存。第二，对于2018年12月31日前的应收账款、应收股利等未入账事项，政府应当调整相应会计科目，并调整累计盈余，而长期股权投资调整的追溯处理，需要下设新旧制度转换调整科目。第三，上级主管部门须事先做出解释，说明政府会计制度取消的必要性、行业需求在新制度中的体现等，政府领导班子必须改善传统观念，重新设置审核岗、决算岗、财务分析岗等岗位，督促其他业务部门配合财务部执行新制度。

(四)加强学习培训，提高综合素质

作为财务工作的执行者，财务人员的素质高低，是政府机构财务水平的重要标杆，是新制度切实执行的决定因素。为了提高财务人员专业性，政府可以外请培训机构开展学习，也可以要求财务人员自学制度，两种方式的结合最为有效。参与培训的财务人员应处于审核岗、决算岗等相关岗位，而出纳、工资岗与新制度关系不大，可以不用专门委派培训。自学应当纳入绩效考核，定期考察学习进度及效果，以促使财务人员积极自学。同时，新系统的使用也需要专门培训，计算机能力强的财务人员在掌握操作后，应当主动帮助其他同事，保持团队之间的共同进步。另外，对于那些态度懒散、行为消极的财务人员，政府机构应当通告批评，给予严厉的考核结果。