我国跨年度预算平衡机制实施困境及应对措施分析

韩 婧 梁若男 于姣姣

（云南财经大学，云南 昆明 650000）

随着经济社会发展和财政改革的深化，我国传统的年度预算虽然在特定条件下的合理性和功效不宜轻易否定，但已不能适应现代财政制度的要求，削弱了政府预算的约束效力及其与发展规划的衔接。因此，我国2015年新《预算法》明确规定，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制，这是深化财税体制改革的重要举措，也是保障财政可持续发展的必然要求。但是，不论是国内学者的研究，还是工作实践，多着重于分析体制的构建，然而，跨年度预算机制的有效运行与整个现代预算制度联系在一起，涉及多方面问题，离不开协同环境的润滑与承接作用，我们在关注跨年度预算平衡机制的构架的设计及运行的同时，最应该关注的是它实施的基础条件和协同环境，逐渐细化到具体的政策工具。

一、跨年度预算平衡机制的实施困境

（一）建立中期财政规划的基础条件缺失

中期财政规划是中期预算的过渡形式，作为跨年度预算平衡的宏观举措，可实现预算的逆周期调节和在经济周期内的平衡。从世界范围来看，实行中期预算的主要目的是通过将预算与规划政策相联系，以增加财政预算的预期性、可持续性、透明性和绩效性。不难看出，拥有优越性的同时也意味着高要求，通过澳大利亚、法国、美国等国家的成功经验分析，中期预算或者中期财政规划的有效实行是建立在较强的预算能力、先进的预算理念和完整的信息沟通等基础条件之上，但目前我国在实践层面，除了基础的中期预算规划理念与逻辑难以转变以外，还存在很多障碍。表现在：

一是预算与财政规划和政策脱节。国民经济和社会发展五年规划、跨年度预算平衡机制、中期财政规划三者之间存在区别和内在的必然联系，只有彼此间进行互动、磨合和协调，政府才能战略性地配置资源，也才能真正地将支出与绩效有效地联结起来。然而，我国财政政策存在不确定性，各项预算管理制度也在不断的建立及规范之中，加上政府的决策机制尚不完善，使得中期财政规划难以对其形成实质性约束。

二是没有与之相适应的预算决策方式。整个中期预算决策过程，实际上是财政部门与各支出部门间反复博弈、讨价还价的互动过程，而这个过程需要不断的信息沟通。在我国现行“两上两下”的预算流程中，“一上”的部门上报建议数往往流于形式，尚未实现“自下而上”与“自上而下”的真正结合。在确定预算总额控制上限时，也需要各级及各类预算之间进行信息沟通，所以，有必要以改变信息沟通方式为切入点来重塑决策方式。

三是准确预测分析与战略规划的能力不足。从国内外的实践经验来看，中期财政规划的实质约束力需要建立在对未来若干年经济与社会发展的走势有较为准确的预测基础之上，并且具有相对稳定的政策环境。然而，我国目前还没有建立起与我国国情相适应的科学有效的预测方法，且尚未专门详细分析国家或区域中期宏观经济形势及各级地方政府债务具体数额。

（二）三年滚动财政规划法律约束性不强

虽然新《预算法》规定各级政府应当编制跨年度预算，但是，并没有明确规定是三年为一期。而且，年度预算必须经人大立法机构进行审批方可执行，而三年滚动财政规划并没有严格的法定审批程序，这样就会削弱法律的约束力。我国的预算治理依然没有脱离中央出政策、由地方执行的模式，并且若政策出台频繁，如2016年5月1日起全面实施的“营改增”就迫使预算规划不得不做出调整，这给三年滚动财政规划的编制带来了很大的不确定性，也增加了其编制的难度。因此，目前的三年滚动财政规划遵循的只是政府内部的指导性文件，“滚动”也只是预算编制的一种工具和方法，而非具有法律效力的制度安排。三年滚动财政规划的关键在“滚动”，但在跨年度预算平衡机制的实施过程中，关于“滚动”的方式和路径以及赤字的安排，我国并没有具体的政策指导。

（三）绩效评价体系不健全

规范的中期财政规划不仅需要提出三年预算总量框架，还要提出各级政府三年内预算执行需要遵守的支出限额。这就要求政府及部门必须在预算限额内提出全面具体的绩效目标，并对三年滚动预算实行全程绩效评价管理，这样才能保证中期财政规划运行的规范性和科学性。然而，我国的绩效预算虽已经开展多年，但绩效预算理念尚未真正树立，部门重视程度不足，绩效评价流于形式，并未对预算资金安排起到实质性地约束作用。在此情况下，预算绩效评价是否为三年滚动财政规划的实施提供技术支持还有待考量。

二、优化跨年度预算平衡机制的思路

正如前文所说，跨年度预算平衡机制不是单一制度的建立，需要创造一个良好的协同环境，通过政府、财政、部门的协调配合方能发挥该机制的应有作用。

（一）跨年度预算平衡机制与中期财政规划相契合

从国家治理出发，需要做好五年规划与各项财政计划、规划之间的衔接，另外，也应构建并协调好跨年度预算平衡机制与中期财政规划的勾稽关系，形成一套运转协调、相互制衡的预算机制。长期以来，我国不论是滚动期与规划期、地方责任人三年任期匹配问题，还是年度预算与多年预算的衔接问题，都与部门间权责划分有关系。发改委比财政部门更有权利，但是却对经济发展情况不甚了解，倾向于制定不切实际的规划，使得预算与规划存在脱节。从乌干达和韩国经验来看，我们可以从整合财政部与发改委入手，考虑建立以财政部为核心的跨部门预算管理委员会，加强财政与各级部门和单位的协调合作与信息共享，研究相关行业、领域的重大改革和政策措施，开展对中长期重大项目的科学论证，确立预算优先性安排。在预算与规划政策衔接过程中，需要构建一个相对稳定的政策环境，为科学预测和规划能力的提升奠定基础。而且，在这种参与性很强的制度中，形成广泛参与和“自上而下”为主、“自下而上”为辅的集中型预算决策模式，通过决策方式的转变实现财政部门与各支出部门之间的有机联动。

（二）理清政府财政职能，明确权责划分

跨年度预算平衡机制成功与否，在很大程度上取决于对财政收支的预测能力。三年滚动财政规划实施的核心是围绕财政收支预测展开的，而提高财政收支预测的准确性，除了依赖于预测方法外，明确政府与市场的边界，明晰政府的职能，并理顺中央与地方间的财政关系才是基础。但是，在中国这样单一制大国财政格局下，不能照搬国际经验采用“一刀切”的方式，应从我国五级财政纵深治理结构的实际出发，针对不同层级的权责分布和预算管理能力等具体情况采用不同模式和管理方法。由于中央财政和省级财政在周期财政调节能力，及人力资源管理水平等方面，均远远高于省以下层级。所以，在具体实施过程中，中央和省级财政运用财政总额控制的方法，实现所谓的跨年度预算平衡；而市、县、乡三级财政仍旧需要严守预算收支基本相等的原则，强调年度预算平衡对于省以下财政管理的重要性。另外，在预算预测方法上，针对不同财政层级的预算管理需要，采用繁简不同的预算预测方法。

（三）完善预算稳定调节基金和赤字弥补机制

三年期滚动预算中年度预算与多年度预算间的不协调，包括总额控制和赤字的约束有限等困境，除了与上述中期规划的基础问题有关外，还与具有中国特色的辅助措施的完善情况密不可分。预算稳定调节基金能够在一定程度上缓解财政压力，并发挥规范超收收入的储备作用。我国新预算法也对其进行了进一步规范，提出“预算稳定调节基金编制年度预算调入后的规模一般不超过当年本级一般公共预算支出总额的5%，超过5%的，各级政府应加大冲减赤字或化解政府债务支出力度”。然而，从目前改革情况来看，预算稳定基金往往存在设立金额不足的问题，难以充分实现其功能，或许需要进一步探索最佳预算稳定基金额度。

同时，建立起赤字的弥补机制。赤字是对未来收入的预支，因此，一个地方是否增列赤字，一定是要综合考虑收入的可能和未来年度的预算安排。近年来，随着经济增速的不断放缓，我国财政政策更加积极主动，2017年财政赤字甚至突破5万亿。显然，过度的财政赤字会与跨年度预算机制减少债务风险的目标相违背，所以要严肃纵向财政纪律，对地方官员任期内的“预算平衡”情况进行严格考核，要求其对任期内的赤字规模承担长期责任。

（四）加强绩效预算法律体系建设，树立绩效预算理念

要实现三年滚动的预算安排，就需要实现“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成由评价、评价结果有应用”的全过程闭环预算绩效管理，才能使预测和预算滚动编制更加科学可靠。因此，需要完善的预算管理和科学的绩效评价体系对其进行有效约束，促进政府部门和工作人员转变管理理念，将政府的角色从管理者、控制者转变为公共服务的提供者，加快营造绩效管理的氛围。但是，仅寄希望于自我约束显然并非明智之举，此时，就需要强有力的外部监督和制度约束，积极推进绩效预算管理的法律制度体系建设。通过有效利用绩效评价结果，建立与部门预算有机结合的奖惩机制，进行责任追究，并且逐步推进绩效预算信息公开，强化外部监督制约。[3]形成中期财政规划、跨年度预算平衡机制和绩效管理相结合的完备、系统的预算流程框架。