央行存款准备金制度执行机制中弱化因素分析

王 璜

（中国人民银行巢湖中心支行，安徽 合肥 230000）

存款准备金的雏形出现于18世纪的英格兰，当时的英格兰银行凭借其良好的商业信誉，各家银行纷纷在英格兰银行进行资金清算和提取现金，存款准备金制度的雏形出现；美国首次以法律的形式规定金融机构必须按存款的一定比例缴纳准备金；20世纪30年代经济危机来临，各国开始意识到存款准备金的重要性，于是纷纷建立这一制度。就目前而言，但凡是实行中央银行制度的国家，一般都采用存款准备金制度。

一、我国存款准备金制度的阶段变革

1984年，我国建立了存款准备金制度，当时的准备金存款不能用于支付和清算，金融机构需要在人民银行开立备付金存款账户用于清算；1998年，人民银行改革存款准备金制度，将金融机构存款准备金存款和备付金存款两个账户合并为一个“准备金存款”账户，存款准备金率由13%下调到8%，此后的存款准备金率根据宏观调控的需要不断进行调整；2004年，人民银行开始实行差别存款准备金率制度，以减轻准备金率统一调整对大中小不同金融机构的冲击。

2016年，人民银行优化对存款准备金的考核，对存款准备金实施平均法考核，考核办法由时点法改为平均法，缴存基数由时点数改为平均数，并设置每日下限，即考核期内每日营业终了时，金融机构按法人存入的人民币存款准备金日终余额，与上旬内该金融机构一般存款余额的算术平均值之比，可以低于法定存款准备金率，但幅度应在一个百分点以内。

二、存款准备金监管现状

根据《中国人民银行法》，存款准备金属于人民银行的监管范畴，具体分为三个层面：

人民银行货币信贷部门负责组织存款准备金管理、监督和处罚工作，对辖区法人金融机构执行存款准备金管理规定的行为开展监督和检查；

会计部门负责存款准备金交存范围的会计科目审定工作，包括对金融机构缴存范围的会计科目进行审定，审查其会计科目设置和核算是否符合规定；

营业部门负责存款准备金报表审查、资金收缴和日常考核工作，主要审核是否及时、足额缴存，是否存在漏缴、欠缴以及变相规避缴存法定存款准备金业务的行为。

即存款准备金管理的监督处罚、范围核定、收缴考核三个方面职责横向分散在人民银行的三个职能部门。

三、存款准备金管理中的弱化因素分析

（一）存款准备金监管难以形成合力

鉴于货币信贷、会计财务、营业部门三个职能部门从不同层面对存款准备金的缴存进行监督管理，这种管理机制看似分工明确，但在实际管理过程中，各自职责范围交叉存在一定真空，容易导致每个部门都无法从整体和全局角度管理和把握监管。如存款准备金的缴存范围及会计科目的调整和管理由会计财务部门负责，但会计财务部门却没有对存款准备金开展现场检查的主动权；货币信贷部门通常定期开展现场检查，对存款准备金的缴存范围及会计科目却又不熟悉，从而直接影响存款准备金政策执行的效力。

（二）金融机构重大事项报备不及时

银监分设后，基层人民银行对金融机构的会计监管极度弱化。根据《中国人民银行关于银行业金融机构报送会计财务资料有关事宜的通知》（银发【2004】72号）的要求，地方法人金融机构的会计财务资料应在发布或调整之日起一个月内报送当地人民银行分支行。但是在实际中，由于基层人民银行会计财务部门没有有效的抓手无法监管到其重大事项变更情况，同时没有对金融机构明确的追责条款，各金融机构会计事项变更报备基本有名无实，仅依赖于金融机构的“自觉性”，依靠后续现场检查导致监管“时滞性”过长，致使有的法人机构未及时报备会计科目变更，在一段时间内仍采用旧的会计科目作为缴存依据。

（三）规范性法律依据少

存款准备金政策执行多年，但没有一部专门、完整的法规、办法对其操作流程、执行、监督管理及处罚依据予以规范，日常缴存、监督均散落在不同业务部门的文件、制度规定中，如仅仅有《行政处罚法》、《商业银行法》、《人民银行法》在大的框架上有所规定，处罚标准、条例不明确，给基层人民银行的日常监管带来难度。如依据《商业银行法》第八十条、《人民银行法》第四十六、七十七条，以及其他相关文件，对“缴存存款准备金不足部分按每日万分之六的比例处以罚款”，没有上下限额限制，导致有的罚额过高，而有的仅几元，无法达到处罚的政策效果。

（四）无法实现对金融机构准备金执行的实时有效监控

目前人民银行运行的中央银行会计核算数据集中系统（ACS）在不断完善之后，具备了对法人机构存款准备金进行参数设置，对准备金率、考核标准、平均法计算等进行控制，但仍然依赖于法人机构旬后5日内提交的一般存款余额表，对金融机构存款准备金的日间透支无法有效监控，同时对法人机构提交的余额表的真实性只能在事后现场检查中实现事后监管，极大削弱了监管的时效性。

四、政策建议及措施

（一）建立专门、长效的存款准备金监督管理联席机制

目前基层人民银行货币信贷部门担负着存款准备金监督职能，采取定期现场检查方式，但是对法人机构日常执行情况不甚了解，因而建议设立专门、长效的存款准备金监督管理联席机制，由货币信贷、会计、营业等相关部门人员组成，全面担负存款准备金的日常监督、定期检查、会计科目执行等职能，有效弥补准备金管理中部门分工引起的弱化因素。

（二）加强“两综合，两管理”综合执法监督，理顺金融机构重大会计事项报备机制

及时掌握法人机构涉及存款准备金执行的会计事项变更，确保准备金缴存的准确性，维护准备金监督管理的严肃性。

（三）规范存款准备金管理、违规处罚的依据

制定《存款准备金管理办法》，细化违规行为处罚规定，增设处罚下限，提高政策执行效力。

（四）通过技术手段实现存款准备金的实时监管功能

开发存款准备金数据集中审核系统，与金融机构直接连通“一般性存款余额数据报送”接口，由金融机构核算系统生成的余额电子信息，通过直连接口向央行报送，实现系统自动、实时审核功能，同时确保报送数据的真实、准确性。