政府购买公共服务中社会组织的角色、困境与出路

苗红培，樊庆军

(1.山东政法学院 公共管理学院，山东 济南 250014；2.山东省行政管理科学研究所，山东 济南 250011)

一、研究问题的提出

党的十八届三中全会首次提出“国家治理”概念，全面深化改革要致力于实现国家治理体系和治理能力的现代化。治理体系和治理能力现代化含义丰富，内核则为治理体系和治理能力适应现代社会发展要求*李景鹏：《关于推进国家治理体系和治理能力现代化》，《天津社会科学》，2014年第2期。，这就要求作为治理体系核心的政府要积极行动起来。事实上，党的十三大以来，政府职能转变就一直是改革的核心，当前也成为实现国家治理体系和治理能力现代化的重要“抓手”和关键突破口*吕同舟：《政府职能转变的理论逻辑与过程逻辑》，《国家行政学院学报》，2017年第5期。。政府职能转变包括范围、内容、方式等方面的调整和变革，推进政府购买公共服务则是当下政府职能转变的重点*迟福林，张飞：《推进政府购买公共服务：“十三五”政府职能转变的重点》，《社会治理》，2016年第3期。。英美等走在政府改革前列的发达国家于20世纪70、80年代的新公共管理运动中开启政府购买历程，我国引入政府购买公共服务则始于20世纪90年代中期。初期为地方政府的自发式的摸索，至2013年9月国务院办公厅下发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(以下简称《指导意见》)方开启了该领域的顶层设计。顶层设计与基层摸索共同推进了政府购买服务的制度化进程。

社会组织是“社会力量”的组成部分*本文中，社会组织、非营利组织、非政府组织、第三部门等不做区分，根据场合不同选取适当的表述方式，整体上采用社会组织的表述方式。，且因其“非分配约束”特征而受到重视，相比营利性组织，政府更愿意选择社会组织作为合作伙伴，共同完成公共服务的供给。我国社会组织的发展既有沉寂期，又有井喷期，而今在参与社会治理中逐步成长。事实上，政府购买服务举措本身就有激发社会活力、促进社会组织发展的目的。在政府购买服务中，社会组织扮演着推动者、承接者、受益者等多重角色，社会组织的发展使政府向社会组织购买服务成为可能，推动着购买活动的进行；社会组织与政府合作时，成为公共服务的具体生产者，即承接者；社会组织又在与政府合作中汲取成长所需资源，在参与中成长。理想状态下，政府与社会组织在公共服务领域的合作将成为双赢的活动，既能实现政府职能转变，又能促进社会组织的健康发展。但政府购买服务活动并非在真空中进行，受内外诸种因素影响而未能达致预期状态和效果，社会组织的独立性、专业性、公益性遭受质疑。对于社会组织来说，如何既能从政府购买服务的制度安排、政策设计中受益，又不因此而影响自身长远发展成为一道难题。该难题既不能凭社会组织一己之力解决，亦不能完全寄希望于政府的行动，而是需要政府购买服务的利益相关主体在理性博弈中推动制度、政策良性发展，实现政府职能转变、社会组织发展、公民获得感增强等多重目标。

二、政府购买公共服务中社会组织的角色

在公共服务购买中，社会组织扮演多重角色，主要的有推动者、承接者、受益者，这些角色又彼此关联，推动着变革发生及顺利进行。政府购买公共服务这一创举发生的重要背景之一是社会力量的增长，尤其是社会组织的发展，社会组织扮演着推动政策创新的角色，使公共服务购买成为可能；社会组织是社会力量的重要组成部分，本身即专注于一些领域服务的提供，是政府转移职能的承接者；政府购买公共服务政策在于激发社会活力，促进社会组织发展，社会组织是受益者。

(一)推动者：社会组织发展加速公共服务供给方式变革

西方的社会组织有一个发展的历程，发展史相当于一部西方公民社会的发展史。古希腊城邦政治时就有了公民社会概念，发展到17世纪主要资本主义国家出现了带有政治色彩的社会团体以及开展慈善救济等社会公益活动的社会组织，至19世纪末期出现了一些致力于科教文卫等公共事业的社会团体。二战后社会组织发展掀起小高潮，这些组织致力于权力保护和和平维护，到了20世纪70年代，人权、和平、发展、扶贫、全球环境保护等方面的社会组织大量涌现，进入了“全球结社革命”时代。非营利部门研究专家莱斯特·M.萨拉蒙教授将公民社会组织称为20世纪最伟大的社会创新*何增科：《公民社会与第三部门》，北京：社会科学出版社，2000年版，第257页。，社会组织开始活跃在诸多领域，与政府组织、营利组织形成三足鼎立局面。英美等国的政府购买服务正始于这一时期，当时政府迫于财政压力、福利和税收上的左右为难等现实困境而开展瘦身运动，政府向社会转移职能，社会组织是重要合作伙伴。这一改革短期内即取得显著成效，政府运作成本降低，而服务质量提升，这在全世界都起到了示范作用。反观这一改革运动发生的时间节点，正是社会组织蓬勃发展之时，政府转移职能具有潜在的承接主体。

我国社会组织的发展颇为曲折，因为传统社会并不具备西方社会那种追求自由、平等等个人权利的条件，社会组织在近代以来才获得了相对充足的生存空间。建国之后的发展也是起起伏伏，改革开放以来经历了至1992年的“社会组织兴起阶段”及1993年以来的“社会组织的规范管理和新的发展高潮阶段”*王名：《走向公民社会——我国社会组织发展的历史及趋势》，《吉林大学社会科学学报》，2009年第3期。，尽管中间经历有社会组织的整顿调整期，但近年来社会组织发展迅猛却是不争的事实。截至2016年底，全国共有社会组织70.2万个，比2015年增长6.0%；吸纳社会各类人员就业763.7万人，比2015年增长3.9%；接受各类社会捐赠786.7亿元*数据来源于《2016年社会服务发展统计公报》，中华人民共和国民政部网站：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml.。社会组织活跃在助残、扶贫、扶老、灾害救援、就业等诸多领域，且因为社会组织靠志愿机制运作，能够调动大量志愿资源而具有了相对于政府部门和企业的比较优势。社会组织在满足包括农业转移人口在内的弱势群体的公共服务需求方面发挥了作用*陆影：《社会空间视域下的“城中村”隔离问题》，《学术研究》，2015年第12期。。社会组织的蓬勃发展为公共服务供给主体多元化创造了条件，当政府寻求合作伙伴时，会有社会力量予以回应。从这一角度来看，社会组织加速了公共服务领域政社合作时代的到来，使政府购买公共服务由理论设计变为现实操作。

(二)承接者：政府购买公共服务的合作伙伴

《指导意见》对承接主体有资质要求，社会组织、企业、机构等社会力量都是潜在的承接主体，但社会组织、企业、机构等必须满足《指导意见》规定的依法登记等要求方能参与竞标等流程。但公共服务具有公共性，服务的是社会公众，谋求的是公共利益，提供需要公共精神。这与社会组织自带的公共特质相契合，社会组织本身即是公共精神、公益精神的承载者，社会组织是社会力量体系的特殊一员，其优势凸现出来。观察我国政府购买公共服务实践，1994年深圳罗湖区的大胆创新、1996年上海市浦东新区社会发展局的购买行动是起始点，在摸索阶段，社会组织参与的公共服务还是有限的。之后，政府购买公共服务由星星之火形成燎原之势，发展至2013年国务院以颁布《指导意见》行动开启政府购买服务的顶层设计，社会组织参与的服务领域逐步打开，基本公共服务领域和非基本公共服务领域都有社会组织的身影。社会组织与政府合作，政府扮演出资人和监督者角色，社会组织扮演具体的生产者角色，二者形成共享公共权力、共担公共服务责任的伙伴关系*Salamon L M，“Rethinking Public Management:Third-Party Government and the Changing Forms of Government Action”.Public Policy，1981，Vol.29，No.3.。

(三)受益者：社会组织发展空间的拓展

政府与社会组织之间双向依赖。关于社会组织的出现，早期的福利国家理论认为政府权力扩张会挤压志愿组织的生存空间，支配志愿组织的发展，一些深表忧虑的学者甚至得出国家终将成为所有服务的唯一提供者的结论*Kerrine,Thoedore M.,and Neuhaus,Richard John.“Mediating Structures:A Paradigm for Democratic Pluralism ”In The Annals of the American Academy of Political and Social Sciences,1979,No.446(November),pp.10-18.。但事实却是美国政府职能的拓展与政府人员和预算规模稳定并存。公共服务的特征决定了政府在这一领域中发挥主导作用，政府的兜底功能是社会稳定的保证。社会组织是一股存在于政府、市场领域之外的力量，萨拉蒙将非营利部门的特征界定为组织性、独立性、非利润分配性、自治性、志愿性等*[美]莱斯特·M.萨拉蒙，S.沃加斯·索可洛斯基等：《全球公民社会：非营利部门国际指数》，陈一梅等译，北京：北京大学出版社，2007年版，第12-13页。。由此可见，社会组织的宗旨是与公益性、公共性、公共利益等相关的，而实现这一宗旨的途径除了利益表达就是提供公共服务。非营利部门又是靠志愿机制运转的，它们没有政府依靠强制机制而获取的收取税收的权力，也没有企业依靠市场机制而能够获取的利润。如何筹措资源则成为非营利组织发展的关键性要素，政府向社会组织购买公共服务若制度化、规范化发展，则为社会组织发展注入推动力。

社会组织发展主要靠志愿机制，但是，作为最大的公共权力主体，政府的行动必然会影响到社会组织的发展。即使是在具有高度自治传统、非营利组织也较为发达的美国，非营利组织也与政府之间有着千丝万缕的联系，非营利组织资金的主要来源也是政府*[美]莱斯特·M.萨拉蒙：《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译，北京：商务印书馆，2008年版，第35页。。政府政策对社会组织发展的威力由此可见一斑。我国情况相对特殊，社会组织在近代以来才开始发展，建国之后发展得起起伏伏，进入新世纪之后才开始朝着制度化、规范化的方向发展。政府购买公共服务政策设计即有推动社会组织发展的初衷，参与到政府购买公共服务活动中的社会组织借助于政府提供的资源来发挥自身功能，获得更多的发展机会。同时，这些社会组织对其他社会组织形成示范效应，激励着其他社会组织规范发展。尽管我国社会组织的专业性、独立性都受到一定的质疑，但与政府合作供给公共服务，可以帮助社会组织在参与中学会与政府打交道，在参与中学会平衡保持独立与从政府获取资源之间的关系，真正在参与中成长。

三、政府购买公共服务中社会组织的困境

政府向社会组织购买公共服务是政府与社会组织在公共服务领域的一场博弈，制度、规则明确且合理，博弈双方实力对等、话语权相当，博弈结果才可能实现政策预期，即实现公共服务供给主体多元化、拓展社会组织发展空间。囿于现实因素，社会组织在参与中面临窘境，其独立性、专业性、公益性等特质遭遇质疑，如何实现获取资源与保持组织特性之间的平衡成为社会组织当下需要直面与化解的难题。

(一)获取资源与组织独立性侵蚀的两难选择

政府购买公共服务的发生是有特定背景的，从政府内部来看是政府治理机制转型，在这一时间节点上国家先后提出要创新社会治理体制、激发社会组织活力等政策目标*黄晓春，周黎安：《政府治理机制转型与社会组织发展》，《中国社会科学》，2017年第11期。。公共服务购买就是落实这些政策目标具体行动安排，这一点在《指导意见》及后来的《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》《政府购买服务管理办法(暂行)》等都有体现。经过十余年的地方政府探索之后，该领域的顶层设计启动，反过来又推动着政府购买的制度化发展。在这项改革活动中，政府的政策初衷是实现政府与社会之间的良性互动，为实现国家治理体系和治理能力现代化做准备；社会组织的基本愿望是通过参与获取发展所需资源，更好地履行利益表达与公共服务供给职能。政策初衷实现的关键点在于公共服务供给的健康发展，公共服务不因供给方式的变革而出现质量降低、数量减少等问题。社会组织通过参与从购买服务的政府部门获取资源，与政府合作供给公共服务。政府与社会组织之间理应是契约关系，各自保持组织独立，并按照合同履行职责，各自发挥优势，共同高效完成公共服务供给任务。

政策在执行过程中会因为各种因素的影响而出现扭曲问题，导致背离初衷的结果。国家层面确立了实现国家治理体系和治理能力现代化的战略目标，战略目标的达成需要各个领域的协同改革，政府职能方面则是转移部门职能及创新职能实现方式。这就与社会组织高度相关了，于是，改革传递到社会组织领域，在社会组织管理制度安排上表现为双重管理制度的松动。但是，在政府向社会组织购买公共服务实践中出现了购买“内部化”的问题，即服务项目由与政府之间有着密切关系的社会组织来承担，这些组织几乎等同于政府自己的部门*王浦劬，[美]莱斯特·M.萨拉蒙等：《政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析》，北京：北京大学出版社，2010年版，第27页。。也有的政府部门为了保证招标结果可控，煞费苦心地设立隐性进入门槛，形式化地竞标和评标*吴月：《社会服务内卷化及其发生逻辑：一项经验研究》，《江汉论坛》，2015年第6期。。这一问题的出现既有政府在管理惯性下控制社会组织的原因，亦有部分社会组织为换取发展所需资源而主动投怀送抱的因素，前者是政府的“嵌入”，后者是社会组织的曲线救国安排，二者都是“策略性行为”，共同点在于会侵蚀社会组织的独立性。有学者将地方政府一面加大培育和发展社会组织力度，一面缺乏让社会组织独立自主运作的动机现象称为“社会转型之谜”*张紧跟：《治理社会还是社会治理？》，《天津行政学院学报》，2015年第2期。。事实上，这还是政府观念的问题，政府对待社会组织态度的问题，是否充分信任社会组织的问题。从政府获取资源和保持社会组织独立性之间不是非此即彼的关系，这一结论无论是从学理上分析还是从发达国家现实观察都不难得出。二者在平等基础上的良性互动会促进彼此发展，但政府的控制措施和社会组织的委曲求全最终伤害了社会组织的独立性。

(二)动员式参与与社会组织承接力不足的困扰

并不是所有的公共服务都可以通过购买来实现，这就有了范围问题，即哪些公共服务适合通过购买的方式来获取。关于这一问题，中外学者也都有研究，现实中各级政府也在进行探索。凯文·纳维利(Kevin Lavery)将服务的要求和标准能够被清晰的表述、监督成本不是很高、存在提供服务的竞争性市场作为确定某项服务是否适合外包的三个基本标准*Kevin Lavery,“Smart Contracting for Local Government Services:Processes and Experience”.Westport:Praeger Publishers,1999,pp.1-13.。符合这些标准则可以通过购买来供给服务，否则，还是要由政府来直接扮演生产者角色。《指导意见》也提出要通过竞争择优方式选择承接主体，充分发挥竞争机制的作用。那么，公共服务购买的顺利推进需要以足够多数量和质量的社会组织的存在为前提，这些社会组织之间彼此竞争，政府从中择优录用，保证服务质量提升与服务成本控制。我国社会组织存在着发育不良的问题，尽管近年来社会组织无论是在数量上还是在质量上都有了较大提升，但纵向看社会组织发展的成果不能抵消横向看每万人拥有的社会组织数量严重不足的现实。社会组织数量不足是一个不容回避的问题，各地在实施政府购买服务时，遇到的窘境之一便是参与的社会组织数量不足，还有的情况是社会组织数量足够了但专业能力难以满足要求。也正因为如此，我国政府购买公共服务本身就蕴含着推动社会组织发展的目的。

在当前社会组织发育情况下，其参与带有被动式色彩。检索各级政府的相关文件，其中，很大一部分都带有“动员”二字，动员社会组织参与，这也从一个侧面反应了社会组织在这一活动中的地位。原本的逻辑为社会组织发育充分且在公共服务供给中较为活跃——政府治理模式变革——政府购买公共服务——政社良性互动且各自受益。现实的运作则是社会组织发育不良——政府治理模式变革——政府动员社会组织参与——社会组织承接力不足。因为社会组织之间并未形成竞争性的格局，这与为政府与社会组织的策略性行为提供了机会，导致政府购买服务的“形同质异”*吴月：《吸纳与控制：政府购买社会服务背后的逻辑》，《学术界》，2015年第6期。。在中央政府做出政府购买公共服务的部署之后，为了树立积极变革的形象，地方政府将购买作为一项“政府任务”对待*贾西津：《中国公民参与：案例与模式》，北京：社会科学文献出版社，2008年版，第6-72页。，通过非竞争性方式选择合作伙伴。有些社会组织将更多的精力用于应付政府部门的各项合同外的要求，而非核心业务上，由此带来的负面影响则由社会公众来承受。社会组织对核心业务的偏离减损的是社会公众享受公共服务的权益。承接力不足也导致了社会组织在整个改革活动中的尴尬境地，小心谨慎又无所适从。

(三)公共精神薄弱与社会组织公信力低下的窘境

传统模式下，公共服务由政府直接提供。文森特·奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)等人提出公共服务的供应和生产可以分别由公共部门和私人部门担任*Vincent Ostrom,Charles M.Tiebout and Robert Warren,“The Organization of Government in Metropolitan Areas:A Theoretical Inquiry”,American Political Science Association,1961,Vol.55,No.4,pp.831-842.。在此基础上，E.S.萨瓦斯(E.S.Savas)明确了消费者、生产者、安排者或提供者这三个公共服务中的基本参与者*[美]E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第68页。。在政府向社会组织购买公共服务中，消费者是社会公众，生产者为社会组织，安排者或者提供者为实施购买的政府部门。后来，王浦劬与萨拉蒙合作的著作中就采用三元主体的分析框架*王浦劬，[美]莱斯特·M.萨拉蒙等：《政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析》，北京：北京大学出版社，2010年版，第9页。，购买的顺利进行取决于这三方的良性互动。政府信任社会组织，并给予制度、政策等方面的保障，社会组织专业化地提供公共服务，社会公众信任社会组织，积极参与改革过程。因此，社会组织供给公共服务要获取社会公众的认同，甚至在有些特殊的服务领域，如社会治安、教育等，还需要消费者作为共同生产者*陈建国：《合作生产理论与公共服务治理的思维转换》，《天津行政学院学报》，2012年第2期。，社会公众对社会组织是否接纳、是否愿意配合都将影响到服务效果。

公信力一直是我国社会组织的软肋，这既与近年来慈善领域爆发的失信事件对公众神经的刺激相关，也与社会组织的成长环境相关。社会组织存在和发展的基础在于社会公众的公共精神、公益精神，因为有公共精神、公益精神而结成团体克服个体力量薄弱的劣势。我国社会组织发展的公益土壤相对匮乏，社会组织生存根基薄弱。社会组织成长路径较为特殊，与西方国家自下而上的成长路径不同，我国社会组织是“双轨制”的，具有自上而下与自下而上两种产生渠道*胡薇：《双轨制：中国社会组织发展的现实路径分析》，《中国行政管理》，2013年第6期。。自上而下的社会组织更容易获取资源，但其具有强烈的行政色彩，自下而上的社会组织民间性相对突出，但获取资源途径有限。整体看，我国社会组织发展呈现出强烈的制度推动性色彩*张杰：《我国社会组织发展制度环境析论》，《广东社会科学》，2014年第2期。，这割裂了社会组织与社会公众之间的关系。因此，作为消费者的社会公众习惯于政府直接供给公共服务，加上部分社会组织确实公信力不足，而对社会组织供给公共服务持排斥态度。公信力是影响社会组织发展的关键因素，公信力缺失或低下侵蚀了社会组织赖以生存的根基*姚锐敏：《困境与出路：社会组织公信力建设问题研究》，《中州学刊》，2013年第1期。。

四、政府购买公共服务中社会组织的发展路径

社会组织的发展是一个系统性的工程，仅靠社会组织一己之力难以实现。政府、社会组织、社会公众的良性互动是关键，政府需要理念变革与能力提升，社会组织发展是社会发展的必要要求和结果，要顺势而为；社会组织需要内外兼修，提升内部治理水平和对外服务能力；培育公益土壤和公共精神，夯实社会组织生存根基。

(一)政府：从“治理社会”到“社会治理”*张紧跟：《治理社会还是社会治理？》，《天津行政学院学报》，2015年第2期。

在我国，政府是社会组织发展的主导性力量*苏曦凌：《激发社会组织活力的政府角色调整——基于国际比较的视阈》，《政治学研究》，2016年第4期。，政府在推动社会组织发展中扮演重要角色。无论是早期政府通过双重管理体制对社会组织的严格管控，还是后续政府在构建新的社会治理格局中主动改革双重管理体制以放松对社会组织的严格管控，以至到后来的政府通过购买服务来扶持社会组织的发展，政府在其中都是主动的，相对应，社会组织都处于被动应对状态。因此，尽管社会组织与政府作用的领域、运作的机制有区别，但政府对社会组织的影响是客观存在的。在政府购买公共服务中，我们观察到政府出台了一系列变革措施，其中，对社会组织产生直接影响的就是严格管控的双重管理体制的松动，政府转而采取系列措施来促进社会组织的发展。但是，我们也观察到政府对社会组织的选择性扶持和选择性控制*孙发锋： 《选择性扶持和选择性控制：我国社会组织管理体制改革的新动向》，《上海行政学院学报》，2012年第5期。，地方政府对社会组织采取何种态度主要取决于政府利益及对安全的判断，政府要将社会组织发展置于安全可控的状态。政府不放心的社会组织，或者政府认为可能超出其可控范围之外的社会组织，政府始终保持着谨慎的态度，在与这些社会组织接触中，政府管理的管控色彩依然突出。

政府连贯性的控制社会组织发展策略与逐步放松管控之后一些看似矛盾的行为都体现了政府“治理社会”的逻辑，政社之间的良性互动需要的是“社会治理”逻辑*张紧跟：《治理社会还是社会治理？》，《天津行政学院学报》，2015年第2期。。这需要政府完成治理理念的转变，两种逻辑之间有着根本的差别。在“社会治理”逻辑之下，无论是社会治理，还是公共服务供给，政府不再唱“独角戏”。政府不再对社会组织抱着不信任的态度，社会组织不是政府的“敌人”，而是政府在公共服务领域的帮手。政府对社会组织严格管控的管理制度将逐步退出，代之的则是日益完善的社会组织运作过程性监管，政府重点在监管环节发挥作用。政府为各类社会组织提供公平发展的制度和政策环境，不以亲疏远近来分配资源，促进各类社会组织均衡发展。聚焦政府购买公共服务领域，政府专心扮演好“精明的买家”角色，进行制度供给，择优选择合作伙伴；社会组织扮演好“优秀的生产者”角色，通过自身的运作实现政府所提供资源的效益最大化。

(二)社会组织：内外兼修 激发活力

我国社会组织特殊的发展路径决定了其相对弱势的位置。社会组织为了迎合政府偏好而主动向政府靠拢，行为方式与组织结构也与政府日益趋同，牺牲组织独立性而换取短期发展所需资源。社会组织长远发展还是要靠自身活力，要靠有效性、自主性与回应性的持续强化*苏曦凌：《激发社会组织活力的政府角色调整——基于国际比较的视阈》，《政治学研究》，2016年第4期。。国家提出政社合作，激发社会活力，社会组织也要充分地利用政策机会，通过内外兼修来增强能力。“内”主要是完善内部治理，社会组织出现的背离宗旨行为都直接或间接与内部治理水平不高相关。社会组织属于外部资源依赖型组织，主要是通过政府资助、社会公众捐赠等方式来获取发展所需资源，因此，外部因素制约着其治理结构模式选择，这决定了内部治理的特殊性。但社会组织仍然能够通过制定章程及确立章程内部“根本大法”地位来强化其宗旨意识，通过规范内部决策权、执行权、监督权的配置来优化内部治理结构，通过建立健全民主决策制度、信息公开制度、责任追究制度等来提升内部管理水平，抓好社会组织的内部建设。

“外”主要是社会组织功能的发挥，特别是专业能力的提升，在政府购买服务中则是严格按照与政府签订的合同来提供公共服务。社会组织能力是个含义广泛的概念，宽泛来看所有有助于社会组织履行利益表达与服务供给功能的都属于社会组织的能力，狭义来看社会组织需要在资源汲取、财务管理、项目管理等方面下功夫。社会组织之所以会采取策略性的行动，以牺牲组织独立性来换取资源，究其本源还是汲取资源能力弱、资源来源相对单一等不利因素造成的。社会组织的运作和其他类型组织没有区别，也是要投入一定的资源来换取产出，区别仅仅在于社会组织不以营利为目的、不进行利润分配。那么，社会组织就需要多元化地获取资源，克服单一来源可能造成的对组织特性的侵蚀。社会组织财务管理因为资金来源渠道复杂、不存在利润指标而具有特殊性，但社会组织所有吸纳到的资金都要做到规范使用、信息公开透明，财务管理能力提升刻不容缓。再则，社会组织越来越多地以项目形式进行运作，每个项目都伴随着计划、组织、领导、控制等活动，社会组织政府购买服务就是一个项目，提高项目运作能力可以保障最终产出的服务数量和质量。

(三)社会环境：培育公益土壤 夯实社会组织根基

社会组织发展其最终的营养来自于由社会公众公益精神形成的公益土壤，这也是社会组织始终保持其公益性、独立性、专业性的根基。生发于公益土壤的社会组织才能保持其公益性，生发于社会公众的社会组织才能保证其独立性，而具有公益性和独立性的社会组织，其专业性才是有意义的。在美国，非营利组织有“政府前组织”称号，正如托克维尔(Tocqueville)的分析，他认为美国非营利组织发达与其民众习惯靠自身力量解决问题的“民情”有关*[法]托克维尔：《论美国的民主》(上卷)，董果良译，北京：商务印书馆，1988年版，第214页。。这是美国非营利组织发展的丰厚土壤。我国社会组织到目前为止走的是自上而下与自下而上并行的路径，从长远来看，社会组织仍然要回归其组织本性，走自下而上的发展道路。自下而上发展道路的基础则是社会公众公共精神、公益精神的培养。公共精神不是人的自然秉性，难以通过私人生活培养，而只能建立在公共生活经验和公共理性的基础之上*龙兴海：《大力培育公民的公共精神》，载《光明日报》网：http://www.gmw.cn/01gmrb/2007-08/28/content_661893.htm，2015年11月12日访问。。为此，要强化公共意识教育，拓展公共参与，使社会公众在习得公共观念之后再转化为实际的行动。

公共意识教育内容广泛，凡是可以帮助人们更好地参与公共生活的观念和意识都可以纳入其中。社会主义核心价值观教育、法制教育、公民道德教育都属于公共意识教育系列。社会公众习得公共意识之后，能够突破私人生活，积极主动地投入到公共生活中。他们不再局限于一己私利，而开始关注公共利益；开始突破传统文化带来的消极影响，相信行动起来参与到政治生活的力量。在此基础上，需要开放更多的公共领域，拓展公共参与的空间。在日常生活中，鼓励公民参与各层面的公共事务治理，在参与中提升行动能力。及至政府购买公共服务时，社会公众可以积极参与到各个环节当中，作为公共服务的消费者或者共同生产者，可以实际行动对政府、社会组织形成监督；作为社会组织的一员，则可以理性的沟通协商实现政社之间的良性互动，充分地发挥政社协同效应。公共意识教育与公共参与对社会组织发展的促进作用的显现需要一个周期，但这是社会组织公益性的根基。

五、结　语

社会组织的力量已然显现，尽管并不充分。社会组织发育状况是衡量一个国家和社会自由发达程度的标志*文军：《中国社会组织发展的角色困境及其出路》，《江苏行政学院学报》，2012年第1期。。社会组织从其组织特性来看，应是生发于民间，专注于公益性事业，填补政府失灵、市场失灵领域，承载利益表达与公共服务供给职能。社会组织生长于特定的环境，不可避免地受到生长环境的影响，尤其是作为环境中特别重要力量的政府的影响。政府严格管控的思维模式会限制社会组织的发展空间，管控模式的松动为社会组织发展打开缺口，而政府购买公共服务则有促进社会组织发展的目的。在参与过程中社会组织的状况是社会组织在整个社会中状况的一个缩影，社会组织在独立性、专业性、公信力等方面存在的问题，都是社会组织本身所具有的问题在政府购买服务这一领域的聚焦与展现。审视社会组织存在的问题是为了更好地促进社会组织的发展，国家治理体系和治理能力现代化离不开高度发展的社会组织及其功能发挥，多元化社会治理格局亦离不开社会组织的作用。社会愈是发展，社会组织的功能和地位愈是凸显，政府、社会组织、社会公众的共同努力方能促进社会组织的健康发展。