经济新常态下我国地方政府债务风险特征及空间溢出效应研究

吴健梅，王　涛，王英家

(1.北京交通大学 经济管理学院，北京 100044；2.中央财经大学 财政税务学院，北京 10081；3.东北财经大学 财政税务学院，辽宁 大连 116025)

一、引　言

全球金融危机后，为应对国内复杂的经济环境，我国实施了积极的财政政策；“新常态”以来，财政政策维持积极态势，但政策目标出现重大调整，总量政策目标调整为“区间制”，政策实施更加关注新型战略产业发展与供给侧结构性改革。在实施积极财政政策要求和经济增长财政收入增速放缓的背景下，政府债务规模与债务风险指标均不断走高，由此所引发的债务风险问题成为政府与学界关注的重点，尤其是近期中共中央政治局会议在分析2018年经济工作中提出，要确保和打赢“防范化解重大风险”攻坚战，其中对政府债务风险的有效防控是其中的关键与重要组成部分。因此本文对我国地方政府债务风险展开研究，对当前我国地方政府债务风险现状及空间特征进行判断，在此基础上对债务风险的溢出效应及机制展开讨论，最后在上述研究基础上对我国地方政府债务风险治理提出相应政策建议。

二、文献综述

地方政府债务风险是指债务增长过程中所形成危害和损失的不确定性预期。在债务风险测度方面，国内学者大多分为两种思路。一种是沿用政府资产负债方法，利用CCA模型考察政府由于“资不抵债”进而出现违约的可能性。比较有代表性的文章有：沈沛龙、樊欢(2012)*沈沛龙,樊欢：《基于可流动性资产负债表的我国政府债务风险研究》，《经济研究》,2012年第2期。通过编制政府“可流动性资产”负债表，对我国政府债务风险进行评估，认为积极财政政策对短期降低政府债务风险具有明显效果；徐占东、王雪标(2014)*徐占东,王雪标：《中国省级政府债务风险测度与分析》，《数量经济技术经济研究》,2014年第12期。将地方财政收入划分为税收收入、土地收入以及其他收入，并分别考察财政收入对债务风险产生的影响。另一种方法是通过构建政府债务风险预警指标并按照一定的规则对指标进行权重赋值与打分，最终得到对债务风险的评价，这种思路下比较有代表性的文章有：武彦民(2007)*武彦民：《我国积极财政政策实施前后财政风险的变动分析——兼议财政政策转型依据》，《财贸经济》,2007年第12期。通过整理分析16个指标，系统分析了1998年起持续六年的积极财政政策造成的财政风险变动，结论显示，6年的积极财政政策并未使财政风险攀升，反而出现了微降；张明喜、丛树海(2009)*张明喜,丛树海：《我国财政风险非线性预警系统——基于BP神经网络的研究》，《经济管理》,2009年第5期。建立了基于神经网络的财政风险预警系统，研究认为我国目前财政风险的主要因素为债务风险，其次是财政收支风险，再次是金融风险和宏观经济风险；张同功(2015)*张同功：《新常态下我国地方政府债务风险评价与防范研究》，《宏观经济研究》,2015年第9期。通过建立柔性评价指标体系和红绿灯预警体系对我国地方政府的债务风险进行了评估；温来成、刘洪芳(2016)*温来成,刘洪芳,彭羽：《政府与社会资本合作(PPP)财政风险监管问题研究》，《中央财经大学学报》,2015年第12期。利用模糊层次分析法，对我国省级政府的信用情况进行判断并对地方政府的债务风险问题作出了评析。此外，鉴于我国地方政府债务情况尚未完全公开，刁伟涛(2015，2016，2017)*刁伟涛：《财政新常态下地方政府债务流动性风险研究:存量债务置换之后》，《经济管理》,2015年第11期。*刁伟涛：《国有资产与我国地方政府债务风险测度——基于未定权益分析方法》，《财贸研究》,2016年第3期。*刁伟涛：《债务率、偿债压力与地方债务的经济增长效应》，《数量经济技术经济研究》,2017年第3期。先后发表多篇文献，对我国地方政府债务规模、可偿债收入及资产风险、地方政府债务风险测算以及评价进行了系统论述。

在债务风险空间效应方面，有诸多学者对于地方政府债务风险的外溢效应以及地方政府债务的成因进行过有益的探索，认为在地方政府债务形成方面，地方官员任期内GDP“政绩锦标赛”(周黎安，2004)*周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》，《经济研究》,2004年第6期。、非对称的财政分权模式(刘尚希，2009)*刘尚希：《公共支出范围：分析与界定》，《经济研究》,2002年第6期。、预算软约束(林毅夫，1999)*林毅夫,蔡昉,李周：《比较优势与发展战略——对“东亚奇迹”的再解释》，《中国社会科学》,1999年第5期。和积极的财政政策(伏润民等，2014)*伏润民,缪小林：《地方政府债务权责时空分离:理论与现实——兼论防范我国地方政府债务风险的瓶颈与出路》，《经济学动态》,2014年第12期。是造成地方政府债务快速扩张的主要原因。而在债务风险扩散方面的研究相对较少，其中伏润民等(2017)*伏润民,缪小林,高跃光：《地方政府债务风险对金融系统的空间外溢效应》，《财贸经济》,2017年第9期。提出债务风险具有向金融体系的外溢效应；李新光等(2016)*李新光,胡日东：《地方政府债务影响因素及空间传染效应的实证》，《统计与决策》,2016年第16期。、刁伟涛等(2017)*刁伟涛,王楠：《我国各省地方政府偿债能力的空间格局和动态演进——一般债务和专项债务的分类评估》，《财经论丛》(浙江财经大学学报),2017年第4期。认为地方政府债务风险存在空间传染特征，从债务风险传染机制来看，主要存在两个途径：一方面，某地债务风险上升所引起其他经济部门风险的上升会形成区域系统性风险(苟文均等，2016)*苟文均,袁鹰,漆鑫：《债务杠杆与系统性风险传染机制——基于CCA模型的分析》，《金融研究》,2016年第3期。，继而通过实体经济或金融体系向区域外系统扩散，引起其他地区政府债务状况的恶化；另一方面，地方政府在模仿互补的标尺竞争下，在处理与应对债务风险过程中所采取的一致行动可能会加速与恶化区域的债务风险。

图1　我国政府债务余额及主要债务指标情况

三、经济新常态下我国地方政府债务现状分析

(一)经济“新常态”以来我国政府债务情况分析

从当前我国政府债务规模来看，根据2013年审计署《全国政府性债务审计结果》显示，2012年底，全国负有偿还责任债务共计19.06万亿，其中中央政府债务9.43万亿，地方政府债务9.63万亿；按照负有偿还责任口径计算，全国政府性债务主要评价指标中债务率105.66%，负债率约为36.74%，赤字率约1.21%。而从2012年至2016年底的情况来看，按照本文可比口径计算*鉴于政府负有偿还责任债务仅在审计署审计报告中有所披露，本文将中央政府债券余额作为中央政府债务规模的代理变量；对于地方政府债务数据的报告，2012与2013年引用审计署审计债务数据，2014年以后债务规模按照财政部债务清理甄别后口径报告；其中2015年地方政府债务余额数据中，2015年全国财政决算报告与2016年全国财政决算报告存在131568亿元差额，《2016年地方政府一般债务余额决算表》中解释为：一些地区处理存量政府债务时，根据实际情况核减了一部分债务，本文数据选择核减后数据口径报告。，全国政府性债务率从2012年的111.42%上升到131.76%，负债率从32.17%上升至36.71%，赤字率从1.21%上升至3.40%*债务规模为一般性公共预算债务与政府性基金债务之和，财政收入为一般性公共预算收入与政府性基金收入之和，赤字规模为实际赤字额，因汇报口径不同，与政府披露指标情况略存差异。，截至2016年底全国政府性债务余额为27.32万亿，其中中央政府债务余额为12万亿，地方政府债务余额为15.31万亿*根据2018年财政部预算司公布数据显示，截至2017年底我国地方政府债务余额为16.47万亿。。综合经济“新常态”以来政府债务情况可以看出(见图1)，我国政府债务规模与风险指标均出现上升趋势，但从时间序列来看变化速度前后差异性较大，不同风险指标的变化情况并不完全一致。其中前期债务余额增速较快*2008年以来全国政府负有偿还责任债务年均增速约16%，2012年-2014年债务增速均值17.9%。，远高于均值水平，后期债务增速出现较快放缓，这主要受财政部对地方政府性债务甄别清理，剔除部分纳入统计的债务影响。赤字率自2014年以来出现快速上升，主要原因在于新《预算法》实施以来地方政府新增债务纳入预算统计以及阶段性提高赤字率的财政政策实施。债务率与负债率自2014年以来走势情况出现一定程度背离，其背后逻辑在于2014年以来经济增速下滑势头趋于放缓，但财政收入增速仍呈现较为明显的下滑所致*因此从负债率与债务率情况对比可以看出，从债务偿还风险角度评价，债务率指标要优于负债率指标。。

(二)经济“新常态”以来我国地方政府债务情况分析

进入经济“新常态”，我国地方政府债务运行呈现两方面的基本特征。一是，地方政府债务规模和债务风险指标与全国政府性债务状况走势基本一致，呈现快速恶化后逐渐缓和的特征，但是这并不足以证明地方政府债务的总体风险状况出现稳定甚至趋缓，需要剔除债务统计核算口径的变动因素；从各省的地方政府债务情况来看，区域间债务规模差异较为悬殊，不同地区债务风险分化明显*财政部当前所披露的债务数据仍然偏于保守，在清理甄别后仍然存在部分未纳入地方政府债务但实际仍由政府承担偿还责任的债务；另外部分具有确定性未来支出义务的当前政府债务并未纳入政府性债务的统计范围之内。。另一方面，中央政府高度重视地方政府债务问题，多措并举不断加强对地方政府债务的管理，使地方政府债务情况不断“透明化”“规范化”和“可持续化”*从理论上讲，地方政府债务管理与地方政府债务运行属于不同的研究领域，鉴于近年来地方政府债务管理的措施与要求对地方政府债务运行造成重要影响，故对此进行梳理与总结。。因此本文对地方政府债务情况的分析重点从债务管理情况与债务运行情况两方面进行总结。

1.经济“新常态”以来我国地方政府债务管理

金融危机以来地方政府表外债务的快速扩张引起了中央的高度关心和重视，在对全国政府性债务审计的基础上，党的十八届三中全会明确提出“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”；国发[2014]43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称《意见》)对地方政府债务管理进行了顶层设计，制定了“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”的改革工作思路，通过制度建设和财政监督的方式推进地方政府债务管理制度体系的建立。本文对经济“新常态”以来我国地方政府债务管理的梳理，重点从地方政府债务纳入预算管理、规范地方政府债务融资和地方政府债务风险管理三个方面展开。

(1)地方政府债务纳入预算管理。对于地方政府债务纳入预算管理的前提是要能够准确全面地统计以地方政府作为应债主体在未来负有偿还义务的债务规模，审计署自2011年至2013年先后两次对地方政府债务情况进行审计，其中在2013年审计中，对31个省和5个计划单列市的5级政府进行了审计*详见《2013年全国政府性债务审计结果》。，并对各省债务状况进行了公开与披露。为贯彻执行《意见》中关于将地方政府债务纳入预算管理的要求，财政部对截至2014年底的债务数据再次进行清理甄别与分类统计*详见《地方政府存量债务纳入预算清理甄别办法》(财预[2014]351号)。，为纳入全口径预算管理奠定基础。随着2015年1月1日新《预算法》的实施，地方政府债务被正式纳入全口径预算管理。

(2)规范地方政府债务融资。对地方政府举债融资模式的规范化改革，基本可以分为“堵暗道、修明渠”两个方面。所谓“修明渠”就是明确地方政府合理举债融资渠道。对于建立规范的地方政府融资模式探索，可以追溯至2008年，中央政府为解决地方政府“四万亿”的配套资金同时规避旧《预算法》对地方政府债务融资的限制，中央政府尝试开展发行“代发代还”模式的地方政府债券，此后逐步过渡到“自发代还”*详见《2011年地方政府自行发债试点办法》(财库[2011]141 号)、《2012 年地方政府自行发债试点办法》(财库[2012]47 号) 和《2013 年地方政府自行发债试点办法》(财库[2013]77 号)。和“自发自还”模式，并在2014年将试点城市进行扩围*详见《2014 年地方政府债券自发自还试点办法》。。随着2015年新《预算法》的实施，2015年3-4月，财政部密集发布四份文件*详见《地方政府一般债券发行管理暂行办法》(财库[2015]64 号)、《2015 年地方政府专项债券预算管理办法》(财预[2015]32号)、《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(财库[2015]83 号) 和《2015 年地方政府一般债券预算管理办法》(财预[2015]47 号)。，将地方政府债券融资模式划分为一般性债券和专项债券两类，并分别对两类债券的“举、用、偿、管”进行规范和指导。此后随着上述两类债券发行的不断推进，为了进一步满足地方政府多元融资需求，规范债务融资，提高债务资金运行效率，财政部进一步将与项目资产、收益相联系的专项债券细分为土地储备债券和收费公路债券，鼓励地方政府试点发展项目收益与融资需求自求平衡的专项债券品种*详见《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预[2017]62号)、《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预[2017]89号)、《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》(财预[2017]97号)。。此外为了进一步创新投融资方式，缓解地方政府债务偿还压力，中央政府提出引入社会资本，建立健全地方政府PPP融资模式。而“堵暗道”主要是指限制地方政府预算外融资。对于政府投融平台融资模式，由于存在运行未能纳入财政收支范围，运作欠规范等问题，自2010年以来，国务院、中国人民银行、财政部、银监会等部门多次对平台公司融资进行约束与规范，自2015年起将投融资平台下新项目融资所形成的债务与地方政府脱钩，剥离地方政府的融资职能，推进其市场化转型*详见《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号)、《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》(国办发[2015]40号)。。此外针对地方政府在融资过程中，将建设工程和金融机构融资以政府购买公共服务名义进行违规举债的行为，以及平台公司通过保底承诺等方式参与PPP项目等违规融资模式，财政部下文以负面清单的方式进行了约束和及时的制止*详见《财政部关于坚决制止地方政府以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预[2017]50号)。。

(3)地方政府债务风险管理。从2013年审计署披露的地方政府性债务数据结构来看，突出存在举借成本较高*全国地方政府性债务的平均举债成本约为10%。和债务到期集中两个问题。鉴于当时的情形，财政部在2014年底对地方政府债务清理甄别的基础上，于2015年启动为期三年左右的债务置换工作。一方面将预算外债务通过置换地方政府债券的形式纳入债务预算管理；另一方面，通过债务置换降低举债成本同时使债务期限结构合理化。截至2017年底，地方政府债务置换已基本完成。随着地方政府债务纳入预算管理，财政部从制度建设角度对地方政府债务管理进行了系统的规定，包括建立地方政府债务上限制度、建立健全地方政府债务风险预警和应急处置机制等措施*详见《财政部关于地方政府债务实行限额管理的实施意见》(财预[2015]225号)、《地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办[2016]88号)、《财政部关于印发新增地方政府债务限额分配管理暂行办法的通知》(财预[2017]35号)。。

2.经济“新常态”以来我国地方政府债务运行情况分析

在旧《预算法》约束下，地方政府长期以来通过表外融资的方式形成了大量隐性债务，在财政信息高度不公开不透明的背景下，其具体债务情况难以为外界和中央所获悉，为此国家审计署分别于2011年6月和2013年12月两次审计地方政府债务情况，2014年财政部又再次对各省的债务规模进行清理甄别。此后随着2015年以来新《预算法》对地方政府债务发行的放开以及债务置换工作的稳步推进，地方政府债务逐步被纳入预算管理之中，各省级政府在债券发行前的资信评级、向人大提请审议债务限额过程中以及公开出版的统计资料中都会对相应的债务数据进行披露。因此本文基于上述渠道，对经济“新常态”以来我国地方政府的债务规模、赤字状况与负债率数据整理如下：

表1　经济“新常态”以来我国地方政府债务余额及债务风险指标

可以看出无论是债务余额还是债务风险评价指标，都与我国政府性债务相关数据与指标走势基本一致，呈现出阶段性上升的态势。其中赤字率受2015年新《预算法》实施以及阶段性提高赤字率的财政政策影响出现较大提高，截至2016年底地方政府赤字率约2.39%。而负债率与债务率水平均呈现上升态势，其中2016年受三四季度经济形势好转，财政收入同比增速下滑放缓及政府性基金收入增长较快影响，指标情况略有好转。而从偿债率情况来看，可偿债财力对债务本息的覆盖程度很低，这一方面反映出当前债务规模与期限结构问题对地方政府形成的沉重偿还压力；另一方面在财政收入下滑与支出刚性背景下，可偿债财力的下降也放大了债务风险；从数据趋势来看，偿债率数据自2015年见底回升，反映债务置换工作有效地缓解了地方政府的违约风险。

从不同省份债券情况与债务风险来看，呈现出较大的差异性，这在一定程度上放大了地方政府的债务风险。从时间序列来看，部分省份自2012年以来债务余额出现快速上涨，个别省份如宁夏、山东、广西和福建的债务增速甚至超过100%。从2016年底债务余额的规模情况来看，规模最大的是江苏省(10915.35亿元)，其次是贵州和广东等省份，负有偿还责任的债务规模均超过8000亿元，而从债务率与负债率等债务压力指标来看(见图2)*出于横向比较方便，债务率计算中将财政收入定义为：财政收入=一般性公共预算收入+政府性基金收入+转移支付与税收返还收入；负债率计算中地区GDP规模不区分中央GDP与地方GDP。，贵州省的债务率最高(179%)，且负债率为74.32%，均超过债务率和负债率的警戒线标准*国际上通常以《马斯特里赫特条约》规定的负债率60%作为负债率债务风险控制参考标准；国际货币基金组织确定的债务控制率标准参考值为90%-150%。，其他省份如云南、宁夏、四川、辽宁、湖南、内蒙古等地区债务率也均超过90%。

图2　我国地方政府债务负担率与债务率

此外根据刁伟涛(2017)*刁伟涛，王楠：《我国各省地方政府偿债能力的空间格局和动态演进——一般债务和专项债务的分类评估》，《财经论丛》(浙江财政大学学报)，2017年第4期。对地方政府最优债务率水平研究发现，当区域经济体债务率水平越过112%门限值后，债务规模的扩张将对经济增长产生负向影响，并且随着债务率水平的不断提高，地方政府将不可避免地落入“债务陷阱”。根据这一结论对地方政府债务率水平进行判断，可以发现目前我国地方政府普遍存在负债率水平偏高的问题(见图3)。而根据庄佳强、陈志勇等(2017)*庄佳强，陈志勇，解洪涛：《我国地方政府性债务的非线性增长效应研究》，《当代财经》，2017年第10期。对地方政府负债率与经济增长非线性关系的研究发现，地方政府债务负债率的转折点大约在77%—99%出现，从这个标准判断，我国部分地方政府的债务亦存在无效率问题。

图3　地方政府债务余额与可偿债财力关系

四、经济“新常态”下我国地方政府债务风险特征

在对我国地方政府债务现状进行评价的过程中，单纯依靠传统的静态债务指标数据是不足以充分反映与揭示该地区债务偿债压力与违约风险情况的，对政府债务风险的评价还需要考虑到区域的经济发展状况以及影响可偿债财力等核心变量的变化情况。因此本节试图构建一个相对全面的综合评价体系并采用熵值法对当前地方政府债务风险进行考察。

(一)偿债能力指标体系的构建

对地方政府债务风险的度量，不论从研究范式还是评估方法都有大量文献进行了相关的研究。在评价指标体系法中*由于对于地方政府债务分析的思路采用构建债务风险评价指标体系方法，因此不对其他研究思路展开过多评价。，其评估的思路是：(1)评价指标筛选。考察和列举影响地方政府债务偿债能力的经济变量，通过主客观判断，筛选其中关键与重要的指标，舍弃共线性较强或者次要的指标；其中，大多数文献和信用评级报告对地方政府债务风险的评估大多涵盖宏观经济、财政能力、债务特征、金融环境、政府治理等几个方面。(2)对指标体系中变量设定权重。在权重设定方面主要可分为主观赋值法(如直接判断法、Delphi法、相邻指标比较法等)、客观赋值法(主成分分析法、熵值法、多目标规划法等)、主客观结合法(如层次分析法等)。(3)对指标进行赋值并计算结果。本文在对地方政府债务风险分析中借鉴前人的研究成果并把影响地方政府偿债能力的因素归结为四个方面：经济发展、财政能力、债务状况和政府治理；在权重设定方面选择客观赋值的熵值法，以减少权重确定过程中主观因素所带来的局限性。

(二)指标选择与描述性统计

在指标选择方面：(1)经济发展情况。本文选择人均GDP、地区GDP增速和产业结构情况反映地区的经济发展水平、未来发展趋势以及当前经济发展的质量。(2)财政能力。选择地方财政汲取能力、可偿债财力规模、政府性基金收入的波动性，综合反映地方政府可偿债能力的水平及稳定程度。其中，考虑到地方政府偿债能力的评价直接取决于可偿债财力的大小，因此在考察地方政府财政收支过程中需要剔除政府不可自主支配财力以及刚性财政支出的影响*本文对可偿债财力的计算，借鉴刁伟涛(2017)的做法：(1)一般性公共预算收入。一般性公共预算支出的非刚性支出中，通过压缩行政经费、减少非必要经常性和专项支出、控制项目规模可形成的偿债财力约为12%，占地方一般性公共预算支出比重约4.8%，对应于地方一般性公共预算本级收入与税收返还收入之和约7.6%。(2)政府性基金收入。考虑到征地拆迁补偿成本和保障房、农田水利、教育资金的计提费用，土地出让收益(占地方政府性基金收入80%)，即土地出让总收入的16%可转化为可偿债资金；政府性基金收入中除去土地出让总收入的剩余收入能够转化为偿债资金的比例设定参考一般性公共预算支出的7.6%。。(3)债务状况。本文选择地方政府债务余额、债务期限结构以及债务增速综合反映地方政府的债务存量、增量以及偿债压力情况。(4)政府管理。选择财政透明度、行政成本以及预算软约束三个指标评价地方政府的信息披露有效性以及政府的行政效率。具体指标的构造及说明如下表所示(见表2)：

表2　地方政府债务风险评价指标体系

(三)数据来源

数据来源方面，本文考察的样本为2016年各省级地方政府截面数据*因数据可得性和可比性原因，本文在截面选择中剔除了西藏、香港、澳门和台湾的数据。。其中，经济发展指标数据来源于《中国统计年鉴》；财政能力数据来源于各省政府决算报告；债务状况指标中，2012-2013年地方政府债务数据来源于国家审计署《全国政府性债务审计报告》及各省政府性债务审计结果，2014年数据来源于2015年中国债券信息网发布的各省份地方政府信用评级报告，2015年与2016年数据来源于2016年各省政府决算报告。政府管理指标中，财政透明度数据来源于上海财经大学发布的《2017省级财政透明度报告》。数据的统计性描述如下所示(见表3)：

表3　地方政府债务风险评价指标指标统计性描述

(四)我国地方政府债务风险测算

利用熵值法确定各个影响债务风险的指标权重之后，对地方政府债务风险的加权计算分值如表4所示。

表4　2016年我国地方政府债务风险评价结果

从表4中可以看出，地方政府偿债能力中上海、北京、天津、江苏和广东的偿债能力最强，而甘肃、广西、黑龙江及湖南等地的偿债能力较弱，其中偿债能力较高的省份大多位于沿海省份，而偿债能力较弱的地区除湖北与重庆外大多聚集于中西部省份。

为了进一步考察我国地方政府债务风险的空间格局，本文参考刁伟涛(2017)的研究思路，分别利用全域莫兰指数和局域莫兰指数对债务风险分布格局以及风险外溢情况进行考察，全域莫兰指数的计算公式为：

从测算结果可以看出，全局莫兰指数为0.249，同时在1‰水平显著为正，说明我国地方政府债务风险具有显著的空间关联性*此外吉利尔指数与Getis-Ord指数分别为0.512与0.143，分别在1‰和10%水平显著。，进一步从局域莫兰指数考察，从图4可以看出，大部分省份多集中于第一象限与第三象限，其中第一象限代表高偿债能力省份被高偿债能力区域所包围，第三象限代表高债务风险省份被高债务风险省份所包围，说明区域债务风险具有低风险聚集与高风险聚集的特征。

图4　我国地方政府债务风险局域莫兰指数

五、我国地方政府债务风险空间溢出机制分析

如上文所述，从各省具体情况来看，省际间债务风险情况表现出较大差异，部分省份债务风险较高且存在债务无效率以及空间聚集特性。为了进一步考察我国地方政府的债务空间特征，本文采用空间面板模型对债务风险的溢出机制做进一步分析。

(一)空间计量模型设定

为了从实证上观测地方政府债务风险的空间溢出效应，为债务风险治理提供依据，本文借鉴Lesage和Pace(2009)*Pace R K,Lesage J P.“A Sampling Approach to Estimate the Log Determinant Used in Spatial Likelihood Problems”.Journal of Georgraphical Systems，2009，11(3)：pp.209-225.提出的空间杜宾模型进行检验，其计量模型如下所示：

+Θconit+μi+λi+εit

(1)

在上述分析的基础上，为进一步考察债务风险的扩散机制，本文在模型(1)的基础上进一步加入新增债务与社会固定资产投资规模的交乘项。

(2)

(二)指标与数据说明

在被解释变量方面，本文选择地方政府负债率Debt_rate反映地方政府债务风险的大小。对于影响政府负债率的核心影响因素方面，本文选择新增债务余额Δdebt(模型1)和新增债务余额与社会固定资产投资的交乘项Δdebt×inv(模型2)。在控制变量方面，本文选择影响负债率的地方政府债务余额的对数Lndebt以及可偿债财力Solv。在空间权重矩阵方面，选择地理距离空间权重矩阵刻画债务风险的溢出路径。

在数据选择方面，本文采用经济“新常态”以来2012-2016年全国30个省份相关数据进行估计，其中债务数据整理方面与上文一致，宏观经济数据方面来源于《中国统计年鉴》(2012-2016)及wind数据库，可偿债财力数据来源于《中国财政年鉴》(2012-2016)及各省的年度财政决算报告。数据的统计性描述如下所示(见表5)：

表5　地方政府债务风险空间溢出模型统计性描述

(三)实证分析

根据上述空间计量模型的构建，本文采用Stata12.0软件，基于地理距离作为空间权重矩阵对空间杜宾模型(SDM)进行估计。鉴于模型可能存在的内生性问题，本文根据吕健(2014)的研究，在模型中引入解释变量的空间滞后项与极大似然估计(MLE)克服上述问题，考虑到省级面板数据实际上代表了样本的总体特征，无需通过特定个体特征推断总体特征，因此选择固定效应模型Elhorst(2003)。同时根据LR统计量判断标准，在空间面板模型中进一步考虑了个体与时间的双向固定效应(其回归结果如表6)。

表6　我国地方政府债务风险空间溢出模型回归结果

注：***、**、* 分别表示在1%、5% 和10% 的显著性水平下通过检验，括号内为t值

其中，(1)为未考虑空间滞后效应的静态固定效应面板回归结果；(2)为新增债务余额作为核心变量的回归结果；(3)为新增债务余额与固定资产投资规模的交乘项作为核心变量的回归结果；(4)为利用地方政府GDP进行的稳健性检验。从结果中可以看出，负债率的一阶滞后项对负债率变化具有正向影响作用，说明负债率水平具有一定的刚性特征，从控制变量系数来看，债务余额与可偿债财力分别对负债率具有正向和负向影响作用，与预期一致。在核心控制变量方面，新增债务余额的提高正向推动了债务风险的扩张，其影响系数在左右，且在1%显著性水平显著；债务增量与GDP的交乘项和债务增量与固定资产投资的交乘项均为负值，且在1%显著性水平显著，说明地方政府债务风险在扩张过程中具有异质性，新增债务规模的提高虽然显著提高债务风险程度但上升的程度因地区GDP规模和社会固定资产投资规模的差异而不同，具体来看，GDP规模较大以及社会固定资产投资规模较高的地区对债务风险抵御能力显著高于较低地区。

从债务风险的空间溢出效果来看，模型(2)、(3)、(4)的空间滞后因变量均在10%水平显著，说明债务风险具有较为显著的空间溢出效应，即一个地区的债务风险上升将会引起周边地区的债务风险提高。一个地区新增债务规模的增加会引起周边地区负债率水平的提高，但提高的程度同样取决于该地区的经济规模与固定资产投资规模。当一个地区的经济规模和固定资产投资规模较高时，其产生的区域增长外溢作用越强，因此在该地区债务余额提高过程中会由于经济外溢作用抵消部分债务风险的溢出作用。从整体债务风险空间特征来看，债务风险具有显著的区域扩散与传播性，但是传播程度同样具有非对称性，即经济规模较高地区以及固定资产投资规模较大的地区对周边的债务风险影响程度较之于经济体量较小以及投资规模较小的省份更小。

六、结论及政策建议

综上所述，从经济“新常态”以来我国地方政府债务变化格局来看，在积极财政政策持续发力背景下，我国地方政府债务规模持续扩张，部分地区增速较快，这一现象伴随着地方政府财政收支状况的恶化，债务风险不断扩张。2015年以来，随着地方政府债务逐步纳入预算以及债务置换工作的稳步推进，地方政府偿债能力出现边际好转，我国地方债务快速扩张的势头得到遏制，整体债务水平与负债水平均维持在国际警戒线以内。而从债务风险的截面情况考察，我国地方政府债务风险呈现聚集特征，具体表现为高风险聚集与低风险聚集特质；债务风险具有显著的空间外溢效应，这种溢出效应具有非对称性，经济发展水平较高与固定资产投资规模较高的区域对债务风险扩张具有一定的抑制性。

因此在未来地方政府债务风险治理过程中，应当从以下两个方面着力推进：(1)明晰地方政府职能，规范财政支出边界。通过引导地方政府职能向公共绩效服务职能以及市场维护者职能转变，遏制地方政府的赤字扩张偏好，降低地方政府的债务融资需求，合理预计城镇化的空间格局，发挥大城市和发达省份在城镇化发展过程中对周边地区的辐射与带动作用。(2)完善地方政府债务风险管理体系。构建多层次的动态债务风险监管体系，建立债务风险指标随经济周期波动的实施调整机制，完善多目标条件下的风险预警体系。推进地方政府债务战略管理，通过对债务流通的有效管理实现成本最小化与风险最小化目标。