政府职能向社会转移的实效研究：制度、路径与运作

李永亮，高　红

(1.中央财经大学 政府管理学院，北京 100039；2.中国政法大学 政治与公共管理学院，北京 100088)

一、问题的提出

2013年以来，中央政府提出了以政府职能转移推动实现政府职能转变的外向型干道，以行政审批制度改革为抓手，试图通过明确划分政府与社会在行政事务、社会事务上的管理权限，把过去掌握在政府手中属于社会自主管理的事务直接交接给社会组织。自此，上至国务院，下至各个地方政府，都以壮士断臂的雄心气魄大刀阔斧地推进改革，并取得了累累改革成果。单以广东省顺德区为例，2013年1月和8月就曾先后公布并实施了两批共计90项的政府职能转移目录*张楠迪扬：《地方政府职能转移的顺德经验与问题》，《北京行政学院学报》，2014年第2期。。随着职能转移改革的逐步深入，中央政府继提出“含金量”、“精准放权”的要求之后，在《2015年推进简政放权放管结合职能转变工作方案》中明确指出要“在放权上求实效*国务院门户网站：《国务院关于印发2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案的通知 》，2015年5月12日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/15/content_9764.htm.，将“实效”作为简政放权、放管结合改革的指导原则与评价标准，而政府职能向社会的转移作为政府放权的一个维度，是否满足“实效”要求也应成为评价其成功与否的重要评价标准。

所谓实效，字面理解为“实际的功效”。置于政府改革的语境，在社会组织已经成为“政府职能转移的主要承接主体和社会服务的主要提供者*双艳珍：《培育社会组织间竞争与合作机制的学理依据与制度保障》，《天津行政学院学报》，2015年第7期。的前提下，本研究将政府职能向社会的实效转移定义为：在国家行政管理体制改革的目标引领之下，通过相对清晰划分政府与社会管理事务的边界，将原本属于社会的管理事务完整且彻底地转移给社会当中具有足够承接能力的社会组织，并且实现已经转移的职能在具体实践中的有效运作。该定义包含三方面内容：第一是政府转移内容应符合国家的文件精神，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”*新华社：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月15日，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.，针对这部分的事项，政府要做到不截流、不拦阻；第二是在实施的环节，即转移与承接过程的畅通有序，它取决于转移路径设计的合理性与可行性以及社会组织的承接能力；第三是转移之后的政府职能在社会组织手中运作有效，这也是职能转移实效性的最终体现。唯有运转良好且有效，才可以充分发挥社会组织管理社会事务与服务社会主体的作用，推动实现政府职能转变与多方主体之间的协同共治。值得强调的是，本文以江西、广东与贵州三地的实地调研经验为依托，通过分析社会组织承接何种职能、如何承接、承接之后运作等内容，回答政府职能向社会转移中是否满足了实效的要求这一研究问题。

二、制度设计：政府职能向社会转移的基础

制度设计是政府职能转移的逻辑起点，它通过政府正式的制度规定，为职能转移改革设定基本的框架、指导原则等，也是确定职能转移内容的主要依据。但遗憾的是，我国政府尚未出台专项或者完整的政府职能转移的规范性文件。我们只能从2013年以来政府陆续出台或者颁布的有关规定、讲话、方案、说明等制度性文件中政府对职能转移中找出政府与社会组织合作空间主观期待的政策内容，详见表1。

表1　有关政府职能转移的制度规定

资料来源：作者根据有关文件整理

政府职能向社会转移的最终实现，在横向上应当体现为形成一个各级政府与社会组织对所管辖事务的权责分明、权重恰当、权能相配的社会权力体系。通过分析发现，政府职能向社会转移的制度规定具有如下特征：

第一，不完整性。依据冉冉对中国自1979年以来中央政策层面关于环境政策框架(policy framework)的研究，一套完整的政策框架应包含宏观层面的环境整治话语、中观层面的环境法律与微观层面的政策工具*冉冉：《中国环境政治中的政策框架特征与执行偏差》，《教学与研究》，2014年第5期。。纵观现有的政策规定，只包含了中央层面的政治话语与国务院制定的指导意见、工作方案等内容，虽然广东省、北京市等地的地方政府在职能转移中也出台部分的管理规定，但是中观层面的正式法律与微观层面政策工具仍然尚不健全，造成了改革工作缺乏更加有力的合法性支持。这也是当前政府职能转移改革中“含金量低”“放虚不放实”甚至是“红顶中介”“二政府”出现的重要原因。

第二，模糊性。当前对政府职能转移的制度规定多表现为中央层面塑造的抽象理念、话语、目标、战略和方针，多采用“原则上”“适合”“应当”等语义模糊、内容宽泛的表述，使得政策规定缺乏一定的强制性与明确性，这也为地方政府的政策执行提供了变通的空间。实际上，虽然中央政府在宏观性的改革方案中对政府职能转移已经做了一些原则性的规定，但是在实际的改革工作中，地方政府仍然要依据自身现实、社会经济状况等对原则性规定进行具体化或变通。进一步讲，地方政府在实施改革的过程中所面临的政府职能转移，不仅需要对政府职能进行重新的定位，也需要在细节处考虑究竟“哪些职能可以放出去给社会组织”、“又有哪些社会组织是可以承接并良好地运作该项职能”等操作性问题，显然中央政府的政策规定并不能清晰地回答这一问题。

表2　“父爱情结”下的政府政策选择

资料来源：作者自制

三、执行路径：政府主导的变通策略

如果将央地政府之间纵向的政策关系考虑在内，政府职能转移就是一个政府转出去和社会组织承接回来的闭合过程。中央政府在确定指导性方针以后，地方政府通过选择可操作性的政策工具对转移的内容加以具体化，社会组织在既定的政策工具框架内主动申请或者被动承接。换言之，政府以改革主导者的身份主导了职能转移的全过程，主要表现在“政府及其部门处于主导地位，并实际有效地发挥着承接前的导向作用、承接中的指导作用、承接后的督导作用”*徐顽强，张红方：《社会中介组织承接政府职能转移的路径》，《湖北大学学报》(哲学社会科学版)，2012年第1期。。而政府执行路径的选择则受到了特定行政文化的影响，呈现出了对既定制度的灵活性变通执行的特征。通过实地调研发现，政府在向社会组织转移职能的过程中，既未完全呈现出单纯囿于部门利益而不舍得放权的现象，也未出现政府完全以社会公共利益化身的身份出现，并严格按照政府与社会界限分明的原则推动职能转移的现象。最终，政府的职能路径是在“父爱情结”的作用下，表现出政府对社会的关爱与管控共存的复杂状况，详见表2。

所谓“父爱情结”，指的是中国政府在管理社会公共事务当中出现的一种中国家庭式“父亲”的心态*华东政法大学吴新叶教授对“父爱情结”的界定提出诸多意见，特此感谢。，包含“责任”与“地位”两个方面。长期以来，政府大包大揽形成行政惯性，使得政府总是习惯于以一个父亲的身份，既担负对社会事务管理的“责任”，同时又要保证政府自身在国家体系中的“地位”。具体来说，政府对社会负有责任，因此在社会组织发育尚不完善且无法提供有效监管的前提下，政府“不放心”将社会管理和社会服务的职能交接给社会主体负责，它认为社会组织并不能发挥比自己更好的作用，因此还不如自己“亲历亲为”。即便是在政府的编制有限、专业性不足的情况下依然如此。例如，曾有地方政府某部门的负责人认为，政府在职能转移过程中，既担心职能无法转移出去，又担心转移出去的职能得不到有效的运作。再者，“父爱情节”体现在政府的“地位”意识，即政府为了确保其在整个治理体系中的家长地位，不希望过多的社会组织影响它对社会有序稳定的管理，所以会出现有一些事项“不想给”的情况。“在强政府支配社会的情况下，一旦社会组织有向政府索要核心职能的企图，政府就会压制它的发育，甚至将之列为清理的对象”*孙发锋：《中国政府向社会组织转移职能：机理、模式与特点》，《广西社会科学》，2015年第8期。。除了保证地位的稳固性以外，还会出现为了“保证家长的利益”而不愿意放权的现象，比如说一些涉及到审批决定权的、具有收费收益性质的职能等内容。

周雪光教授在分析基层政府“共谋现象”时曾经提出了执行“灵活性”的三种表现形式，分别是：政策本身留有许多执行灵活性的空间、用不同手段或在不同领域渠道之间实行资源转移以完成某项任务、以及利益关涉群体为维护私利而进行的歪曲执行*周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》，2008年第6期。。在制度设计存在不完整性与模糊性的前提之下，政府因为“父爱情结”的存在对执行路径的变通也呈现出了同样的特征，主要体现在以下几个方面：

第一，在灵活性空间内部进行的良性解释。我国政府在职能转移的过程中采取以政府为主导且形式多样的转移路径。以广东省为例，自2013年以来，政府选择以培育社会组织、购买公共服务与制定政府职能转移的目录的方式推进政府职能不断向社会转移，见表3。广东省所采取的政策工具具有一定的合理性：其一，加快培育发展社会组织，可以有效缓解承接主体数量不足、能力不足等问题，确保职能“转得出、接得住、管得好”。广东省通过进一步简化登记程序、降低登记条件，推进社会组织“去行政化”和“去垄断化”，并设立省级培育发展社会组织专项资金，从2012年起通过省财政、福利彩票公益金等形式对符合条件的社会组织分类给予补助，已先后在广州、深圳等地建立社会组织孵化基地，已有229个社会组织入驻。其二，在中央关于政府购买文件的精神指导下，加大政府购买力度，引导社会组织通过承接政府购买服务参与社会管理，是符合政府职能转移的精神的。因为公共服务的提供也属于政府的职能范围，政府打破自己独统的控制地位，引入社会主体进入服务提供领域，赋予社会组织公共服务提供主体的地位，也是对服务功能的分享与转移。其三，通过制定政府职能转移目录，将省级政府向社会组织转移的事项分类归纳，编制目录，向社会公布。这样做既便于政府职能转移的有序进行，也通过向社会公开，保证了改革的透明度与公民的参与度，有利于提高转移内容的合理性与合法性。

表3　广东省政策工具选择

资料来源：作者根据有关文件整理

第二，通过资源转换实行良性变通。广东省顺德区为了解决政府职能转移的现实需求与社会组织承接能力不足的矛盾，探索成立过渡性的机构承接政府职能。换句话说，“良好”的职能承接机构最好具有一定的政府背景，但是又不纳入行政序列，既可以解决对社会组织监管不足问题，又可以有效地推动政府职能不断向社会转移。在借鉴英国执行机构、新加坡与香港地区法定机构的管理经验的基础上，顺德先后成立了社会创新中心、文化艺术发展中心、人才发展服务中心和产业服务创新中心四个法定机构。所谓法定机构，指的是“依据立法机构通过的专门法律或者一部法律的某些条款而设立，具体职责和业务范围由法律规定的管理社会公共事务或者提供公共服务的机构”*刘新华：《探索法定机构管理模式推进行政管理体制创新》，《行政管理改革》，2010年第3期。。以顺德区社会创新中心为例，该组织自成立以来，作为准政府机构充当社会组织与社会企业的孵化器，并不断指导社会创新实践，探索社会创新路径，成为了政府在社会组织管理创新当中职能的主要承接方。不难看出，政府职能向社会转移过程中社会组织承接能力不足是一个广泛存在的现象，选择设立一个过渡性的机构作为联系政府与社会组织的桥梁，并赋予其一定的资金分配权限与社会组织管理权限，用于引导社会组织的发育与社会的管理，具有一定的合理性。

第三，利益关涉者的歪曲执行。按照石亚军教授与施正文教授的观点，“当我们走入行政管理体制改革的深处时，发现跟政府权力相连的所有变与不变，最终都与部门利益有关。”所谓部门利益，指的是“掌握公共权力、承担公共管理职责的政府部门，利用自身行政权力和资源控制优势，通过或者合法和合政策的，或者钻法律和政策空子的，或者非法和非政策的手段，为本部门及其组成人员谋取的、非公共利益的小团体和个人的私利”*石亚军，施正文：《我国行政管理体制改革中的“部门利益”问题》，《中国行政管理》，2011年第5期。。在政府职能转移中也可以发现部门利益的身影，部分地方政府或政府组成部门凭借自身对政策的解读权或者说是在改革中绝对的话语权，可以为了自身利益将政府职能变相的留在自己手中，出现不舍得放权的现象。例如，当前政府简政放权存在的问题就是，由于现在有些部门过于眷恋权力，把手中一些无关痛痒的权力下放，而一些核心权力却死死地抓在手中不肯放。“不放权”、“给责不给权”问题突出。在政府购买公共服务领域，也有政府部门认为政府购买公共服务将会削弱自身职权，因此向社会购买的意愿不够强烈，“导致开展服务购买的对象多是与自己有行政或其他隶属关系的组织，购买双方不是独立的主体，这样很难形成契约关系，也不能真正获得购买服务的优势”*许光建，吴岩：《政府购买公共服务的实践探索及发展导向——以北京市为例》，《中国行政管理》，2015年第9期。。

四、现实运作：政府职能向社会转移实效与否的关键

如果说制度设计是政府职能向社会转移的源头，那么政府完成路径选择之后即进入了社会组织承接与现实的运作环节，这也是政府职能能否实现实效转移的关键所在。本部分主要从社会组织承接的内容、方式、效果三个方面进行分析。

(一)社会组织承接的职能呈现边缘性

“法律法规文本和现实运作往往存在出入，这在转型社会中尤为明显”*张长东，顾昕：《从国家法团主义到社会法团主义——中国市场转型过程中国家与行业协会关系的演变》，《东岳论丛》，2015年第2期。。在制度规定的不完整性与模糊性并存的前提之下，“在转变职能过程中，政府只是将一些边缘职能交给社会组织”*郝郑飞，文宏：《深化政府职能转变的理论探讨与实践创新——中国行政管理学会2013-2014年会暨“深化政府职能”研讨会综述》，《中国行政管理》，2015年第3期。。现阶段，社会组织承接的职能主要包括行政审批、行业自律、社会服务与市场监管，并多以政府购买服务与项目合作、委托项目的形式出现，见表4。

表4　社会组织承接事项汇总

资料来源：依据课题组在广州市、深圳市、顺德区的调研资料自制

社会组织承接的政府职能具有一些较为明显的特征：第一，行政审批类职能作为政府职能的核心内容，是行政机关与行政相对人发生互动最为频繁的领域，也是简政放权改革的重要内容。社会组织承接的主要为整个行政审批环节中的辅助类事项，通过将“专业性/技术性、事务性环节转移给社会，可以减轻政府工作负担，同时有利于提高处理技术性事务环节的专业程度”*石亚军，高红：《政府在转变职能中向市场和社会转移的究竟应该是什么》，《中国行政管理》，2015年第4期。。例如，顺德区人力资源协会承接的中级职称评定职能当中初步的公告发布、资料搜集与审核、考试安排等内容；贵阳市再生资源协会也承接了原属于商务局的备案等工作。第二，行业自律职能指的是“行业内部自我管理、自我监督的功能，内容主要包括自律公约的制定”*许光建，吴岩：《政府购买公共服务的实践探索及发展导向——以北京市为例》，《中国行政管理》，2015年第9期。。例如顺德区物业管理协会先后承接了政府的物业管理招投标服务，物业管理服务企业诚信手册管理事项，全区范围内的物业管理示范项目申报和考评工作等，都属于行业自律的内容。第三，社会服务提供是社会组织承接政府的主要职能，主要包括社会组织主动申请的公益创投项目，也包括政府主动选择与社会组织合作，或者交由社会组织单独负责的项目，这与社会管理应以优化服务为重点的大背景契合*魏磊：《论深化社会控制科学化研究》，《理论学刊》，2017年第2期。。比如深圳市商业联合会负责的深圳市中小企业公共服务平台建设、中小企业生产运营监测和中小企业服务中心的呼叫建设服务项目、承办中国国际人才交流大会深圳论坛、承办中国公益慈善项目交流展示会、与各区政府开展一些展览展示会等内容。第四，市场监管类职能，主要指的是社会组织协助政府进行的包括检查、汇报、评估等辅助性内容。该职能与行政审批职能类似，主要为一些专业技术性的或者是操作性内容，在执行过程中社会组织只可记录情况并如实上报，不具有任何形式的决定处置权限。

表5　社会组织承接方式汇总

资料来源：依据课题组在广州市、深圳市、顺德区的调研资料自制

(二)社会组织的承接方式呈现单调性

在政府选择以培育社会组织、购买公共服务、制定职能转移目录以及成立准政府机构等方式进行职能的社会转移的背景之下，形成了社会组织承接政府职能的三种方式：分别是参与政府购买服务形式呈现的项目合作、作为准政府机构承接较为完整的政府职能以及承接政府职能当中的辅助性与技术性的工作，详见表5。按照马庆钰教授和贾西津教授的观点，“政府与社会组织围绕公共服务的供给，将形成一种新型的合作机制，公共财政逐步成为社会组织发展的重要资金来源，这个大趋势将催生越来越多的社会组织去担当社会公共产品的生产者和供给者”*马庆钰，贾西津：《中国社会组织的发展方向与未来趋势》，《国家行政学院学报》，2015年第7期。。这在实践当中也得到了验证，政府购买服务的项目合作是实现双方合作的最主要形式，申请和承接合作项目的社会组织占到了调研总体的一半以上。但是，正如前文所述，选择以政府购买公共服务和制定职能转移为转移路径，承载的多为边缘性职能，并不触及行政权力的增减。在政府主角地位的主导之下，并不能有效地提升社会组织在社会管理当中的主体地位。

值得强调的是，关于成立法定机构有两点需要注意：第一，政府职能的转移应在政府与社会组织之间完成，而且将社会自治的内容赋权于社会是天然合理的路径选择。但是人为的在社会与政府中间增设一个准政府机构，容易拉长政府与社会之间的距离。因此，准政府机构应该真正如政府所言，只是作为一个过渡和缓冲出现，在社会组织发育足够成熟之后逐步退出社会事务的管理，或者抹去其准公共性，以平等的社会主体的身份参与社会事务管理与公共事务提供；第二，因为其准公共性，法定机构设立以后容易侵占部分原本属于其他社会组织的生存空间，抑制其他民间社会组织的发育。例如，一些原本已经转移给社会组织承接的职能或者购买的服务项目，在法定机构成立以后，有些社会组织反映，他们没有被告知任何理由，就被“终止合作”并将项目交由法定机构负责。基于此，政府在推动此项探索时，应在加强其合理性与合法性上，在设定标准、公开流程等方面继续完善，以保证其在承担政府职能的同时切实发挥其社会组织孵化器而非替代品的作用。

(三)职能转移后运转不力现象普遍存在

将政府职能转移给更具专业性与人力资源丰富的社会组织，可以有效提高职能的运作效率与效果。例如，吉安市慈善志愿者协会承接的留守儿童项目，依托其长期从事此项领域的工作经验与丰富的人力资源将其发展成为省内具有重要影响的特色项目。但是，由于社会组织在资源聚合、社会公信度、人才俘获、专业水准等方面的能力不足，使得当前仍然存在着社会组织承接职能与合作项目的运转无效问题。

在政府职能向社会组织转移的整个过程中，政府的监管应成为政府取消、下放、转移职能之后的守土重地。但是，在实践中却发现，政府除了在初期的资料审核、标准设立之外，后期的监管却普遍缺乏，由此与社会组织的公信力不足共同导致了部分职能与合作项目的运行不畅。例如，江西省推动的特殊儿童群体教材的编撰项目，项目在申请之初明确阐明具有足够的专业性与丰富的实践经验，并邀请多名专家共同申报，由此获得了六万元的项目资金，其余款项通过该社会组织向社会募集得来。但是最终在项目结项时却发现该社会组织资金、专家均未配套，依靠其团队编撰出来的教材与项目申报方案相差甚远，这类执行失效的情况在政府职能向社会转移中大量存在。

五、研究结论与思考

第一，政府职能的实效转移受到了制度规定、转移路径与现实状况的影响。因为制度设计的模糊性与不完整性、转移职能内容的边缘性、路径选择的不合理性、行政文化等的影响，我国政府职能向社会转移出现了非实效现象。

第二，中央政府层面制度规定的模糊性和不完整性对政府职能转移的影响是根本性的。因为它并未对转移标准进行具体化与操作化，到了地方政府层面上因为缺乏其他可测量的标准，它们最终只能选择以数量的多少作为政府职能转移成功与否的计算工具。由此带来的问题是，地方政府容易走入一个数字增减的怪圈。“有的政府在改革中做表面文章，放虚不放实，放小不放大，放轻不放重，制造一些权力洞穴和掩体私藏与部门利益相关的权力，致使政府职能转移的含金量打折”*石亚军：《当前推进政府职能根本转变亟需解决的若干深层问题》，《中国行政管理》，2015年第6期。。究其原因在于行政职能难以量化，有时候还具有可拆解性。因此一项行政职权可以拆解为几项职权进行下放或者保留，而保留的职权往往是有含金量、权力较大的职权。从数据上看，转移的政府职能为数不少，已经达到放权的要求，但是真正的实权却可能并没转移到实处。

第三，职能转移的实效性并不体现在政府是否下放具有行政性的权力，而在于政府是否在理念的设计、路径的选择、后期的监管与保障上真正实现了将其并不擅长且无力承担的事项转移给社会组织，这才是政府职能向社会实效转移的题中之意。如若政府只是做表面文章，对职能内容任意捆绑、拆分，只是追求转移数量的美观，对转移过程和后期运作不理不问，则无论转移什么都是不能实现实效性的。而且，社会组织也无意向政府索要过多的行政权力，正如安全生产协会会长所言：“如果让协会承担一些资质的认定是可以的，以及中介机构的自律管理和咨询服务。真的是政府的行政权力，我们是不愿意承担的”*孙发锋：《中国政府向社会组织转移职能：机理、模式与特点》，《广西社会科学》，2015年第8期。。

第四，大多数研究提到的社会组织承接能力不足的问题。政府与社会组织合作的前提是要有足够数量的、可实现充分竞争的社会组织存在，即要有充分的、优质的潜在合作者*韩小凤，苗红培：《我国社会组织的公共性困境及其治理》，《探索》，2016年第6期。。实践中，其实大多数社会组织具有承接意愿，但是因为缺乏相关的人才、资金、专业的认可和职业认证，使得他们在承接政府项目的时候力不从心。因此，在社会组织的承接意愿与承接能力之间存在落差的普遍性情况之下，是否可以探索在培养社会组织能力的同时，为其提供适合其提供的服务，既保证了职能转移的完成，也可以促进社会组织的成长，这可以成为政府向社会组织转移职能的下一步的研究内容。