基层推行公务卡结算制度存在的问题及对策

代潇洒

一、引言

我国的公务卡制度主要是指以国库集中支付体系为基础，由代理银行为行政事业单位及其在职人员办理，主要用于公务活动支出的具有一定透支额度和免息期的一种贷记卡，并以降低行政运行成本为目的的一种非现金支付形式。实行公务卡结算是预算单位替代现金结算的一种结算方式，具体是指在行政事业单位的日常公务支出由原来采用现金结算，现通过行政事业单位在职人员利用公务卡刷卡结算。公务卡制度改革是政府财政管理制度的一种创新，弥补了传统现金结算模式的短板问题，在基层推行公务卡制度改革也是财政国库集中支付改革方案在基层实施过程中的不断深化，在一定程度上提升了基层预算单位财务管理水平。因此，从某种意义上说，全面推行公务卡制度改革，是当前深化财政财务管理制度改革的一项重要举措。我县从2012年年底开始在县直机关事业单位推行公务卡制度，2013年又把试点扩大到各乡镇和经济开发区，逐步实现了预算单位公务卡结算的全覆盖。全县县直132家预算单位、各乡镇和开发区分别在中国建设银行、徽商银行选择办理了公务卡业务，截止2017年年底全县公务卡结算累计刷卡1,014万元。

纵观全县公务卡制度的推行和执行过程，该结算制度对基层行政事业单位的财务管理发挥了积极的作用。首先，在基层预算单位日常公务支出活动中采用公务卡结算，减少行政运行中现金的使用，避免库存现金的不足，有利于预算单位公务支出用款计划，提高预算单位现金管理和公务支出报销的效率，提升行政事业单位的资金运行效益和使用价值。其次，各预算单位积极使用公务卡结算，减少现金借款、取款、还款等工作环节，最大限度的简化和规范了公务消费行为，减少了内部浪费，降低了财务管理的成本，同时避免了现金使用保管中存在的安全隐患。再次，公务卡结算真实记录了资金的运行轨迹，确保了公务消费行为的真实性和实效性，同时有效杜绝了预算单位的财务管理人员私自挪用单位现金的现象，在一定程度上加强了财政监督，预防了公务腐败，提高了财政管理的透明度，为阳光财政奠定了基础。

二、基层公务卡制度运行的现状及原因分析

回顾五年来我县推行公务卡制度改革的历程，从我县的改革实际情况看，公务卡在使用中得到了广泛认可，我们也认识到基层公务卡结算制度改革仍处于初步阶段，与此相关的配套制度、机制还不健全，不可避免地在推行公务卡结算过程中存在许多问题亟需要解决。同时，也应当看到，目前基层预算单位在日常公务支出中还普遍存在大量提取和使用现金的行为，很可能存在行之有效的公务卡结算模式被反替代的风险，这种情况的发生既不利于预算单位规范财务管理，也不利于加强财政资金的监督。

（一）公务卡结算意识淡薄

因为传统消费观念所带来的影响，预算单位一直都是习惯于“现金支付、先开支后报销”的结算和报销模式，对于公务卡消费、报销存在不适应或抵触情绪，有部分预算单位很多时候都是在购货商店中进行短期的赊欠，并统一进行结账，导致了预算单位公务卡的使用程度不高，这种消费的“路径依赖”很难在短时间内打破。即使有部分单位已经开展了公务卡的使用，但是因为并没有形成良好的公务卡结算意识，公务卡可接受程度不高，使公务卡陷入使用频率低下的困境，最终导致目前公务卡结算方式还不能完全取代现金支出，这在一定程度上制约着公务卡结算制度的进一步推进。

（二）公务卡结算环境不完善

预算单位在日常公务支出中使用公务卡的频率，在一定程度上受到POS机布点数量、密度及刷卡消费渠道不通畅等环境的限制。从当前，基层预算单位所推行的公务卡反馈的信息来看，还没有形成完善的公务卡结算环境。基层预算单位在日常公务支出中使用公务卡结算需要商户配备POS机，然而在实际的运行中，县级刷卡设备的布点有限，至于乡镇的布点更是屈指可数，即使在有条件的情况下，由于安装电子支付系统具有一定的手续费成本，直接导致部分商户并不愿意配备POS机，直接导致了基层POS机的普及率不高，同时还导致了基层预算单位一些零星公务支出，如办公用品等无法刷卡消费，阻碍了公务卡的日常使用。此外，因为代理银行的缺位，也在一定程度上影响到了公务卡结算的效果。在公务卡制度推行初期，各个代理银行因为考虑到自身的利益，积极为各预算单位办卡，但在公务卡运行过程中，代理银行后续服务没有同步跟进，出现服务滞后，使得出现的公务卡还款、转账及POS机的维护问题不能得到有效解决，挫伤了预算单位用卡的积极性，这或多或少左右了公务卡的运行。

（三）预算单位宣传力度欠缺，公务卡使用积极性不高

虽然目前很多预算单位迫于政策的压力也在积极的推行公务卡结算制度，同时在代理银行办理了公务卡，但是因为预算单位的公务人员对于公务卡并不了解，不知道公务卡结算的适用范围、具体使用方法和报销流程，也不清楚公务卡结算在行政事业单位的日常公务支出中日益显现出来的优越性。由于认识的不到位、公务卡结算目录的不熟悉和安全用卡知识的缺乏，预算单位工作人员对公务卡结算产生了误解，这些误解使一部分公务卡变成了“休眠卡”，办卡却不开卡，开卡至今没有启用的现象比比皆是，严重制约了公务卡结算制度的普及和推广，阻碍了公务卡结算模式的形成。

（四）公务卡结算配套制度及机制不健全

公务卡结算制度是加强财政监督和预防公务腐败的一项新举措，仅依靠政策的宣传教育、预算单位自觉执行难以维持改革效果的持续性，必须配备一套实施有效的制度加以保障。在目前基层预算单位公务卡结算使用中，缺少保证公务卡制度推行的配套财务管理制度及内部控制制度，使得该结算制度的推行不能循序渐进，持续改革的动力不足。同时，公务卡结算监督机制还不够健全。当前基层公务卡结算的监督方式主要使用的是事后控制，仅仅是在集中支付清算的时候，公务卡消费明细的信息以及现金的提取情况才能够反馈到国库集中自付系统之中。这种监督方式只能够发挥出事后的审核作用，在现实的操作中由于公务卡结算制度存在管理盲区，预算单位财务人员缺乏对公务卡消费的事前、事中控制，公务卡在刷卡使用后，预算单位财务人员仅凭刷卡凭证就给其报销，这样就无法完全避免“虚开发票”、“虚支套现”等腐败行为的发生。

三、深化基层公务卡制度运行的解决对策

（一）提高公务卡结算意识，增强公务卡消费理念

一是，预算单位要加强公务卡结算宣传和培训工作，通过集中培训、上门服务等多种渠道使基层预算单位工作人员把握公务卡制度理念，帮助其掌握公务卡制度推行的目的、意义、报销还款基本操作规程及潜在的交易风险，提高其对公务卡制度的重要性认识，从根本上转变其消费观念，形成正确的刷卡和用卡安全意识，使公务人员切身感受到使用公务卡结算的便捷和好处，形成良好的主动用卡、自觉刷卡氛围，切实提高预算单位公务卡的使用率。二是，鼓励代理银行开展公务卡刷卡积分兑奖活动，把握针对预算单位财务人员业务培训的契机，使公务卡制度宣传及培训工作常态化、制度化，持续跟进预算单位公务卡使用状况，及时解决公务卡使用模块中消费信息网络传递、报销还款和指标录入等方面的问题，不断提升预算单位公务用卡的意识，提高公务用卡的积极性和使用效率，改变大部分预算单位公务卡的“睡眠”状态。

（二）加强刷卡基础设施建设，完善公务卡结算环境

一是，加强代理银行刷卡基础设施的投入力度，完善公务卡刷卡环境建设，扩大公务卡结算的覆盖面，增加POS机布点的数量，加大布点密度，普及POS机的使用，为公务卡结算创造方便、快捷、顺畅的支付环境。二是，积极引导代理银行加强银联信息系统建设，完善公务卡支付系统功能，确保公务消费信息及时传递，保障公务卡转账及还款的顺利便捷，增强公务卡安全性，提高公务卡结算透明度。三是，鼓励代理银行出台相关优惠政策，降低公务卡结算的交易成本，如减少协议供货商户安装电子支付系统的手续费，提高协议供货商户POS机配置与使用的积极性。

（三）建立健全公务卡结算配套制度与监督机制

一是，在公务卡结算制度实施中要坚持管理、监督相结合，制定完备地与公务卡结算制度相关的财务管理体制与内部控制体系，完善预算单位公务卡报销管理制度和报销操作流程，规范公务人员用卡行为。在实际操作中，预算单位财务人员应加强内部审核，通过查询公务卡信息系统调出相关公务卡消费记录，并在此基础上核对发票、POS机消费单据与公务卡消费记录之间的一致性；审计部门要将公务卡使用与管理纳入审计范围，对不使用公务卡结算的预算单位，根据权责统一原则，给予相应的处罚；此外，纪检部门应将公务卡结算作为反腐倡廉建设工作一项考核内容，加大对公务卡结算情况的监督检查力度。二是，要建立相关的绩效考核制度和责任追究制度，规范预算单位日常公务支出，对违规使用公务卡结算的人员进行行政处罚，严格规定公务卡消费的内容、范围及额度，严格执行公务卡结算强制目录，严格按照流程对公务卡进行报销还款，防止公务卡使用者与不法商户恶意串通“虚支套现”现象的发生，对涉嫌腐败的人员及商户进行责任追究，严厉惩处公务消费腐败行为，促使公务卡结算制度充分发挥防腐作用。