全面考量减税空间

樊轶侠

近年来，我国的减税降费一直在路上。

在获得显著政策成效的同时，我们还须关注，在潜在经济增速下降与周期性放缓并存的宏观背景下，在财政收入和公共福利水平不受到显著影响的条件下，如何探寻进一步减税空间。

同时，财税政策需要在减税、控制债务风险和保障公共福利之间寻找平衡点。

减税空间压力

首先，政府一般性支出压减的空间并不大。经过前些年的压减，从当前政府一般性支出结构看，继续压减空间已不大。

国际比较后发现，我国政府规模不论是从全国整体来看，还是从地方政府来看，“窄口径”下我国“公务员占人口的比例”基本控制在1%左右；“宽口径”下，我国“公务人员占劳动年龄人口的比例”基本控制在4%左右，OECD国家政府公务人员占劳动年龄人口比例平均为15%左右。相比其他国家，这其实已经处于一个非常低的水平了，也符合公务人员配置的一般规律。

其次，民生保障扩面提标，支出刚性增长压力不小。近年来，民生政策提标扩面资金需求不断增加，各种改革性成本支出有增无减。如新农合和城镇居民基本医疗保险财政补助标准，从最初启动时的每人每年40元提高到2016年的420元，财政投入资金增长十多倍。再如2011-2015年，中央财政安排农林水支出3.2万亿元，年均增长15.6%，公共财政资源不断向农业农村倾斜。

调研发现，中小学生均补助、特困地区营养改善补助提标，困难学生资助扩面等带来政策性增支；在精准扶贫战略下，低保、优抚补助提标扩面在“十三五”时期是大方向；还有城乡居民医保补助、基本公共卫生服务补助提标等。在地方财政收入增速放缓、盘活存量资金空间不断缩小的大背景下，各地区中长期收支平衡压力普遍较大。

最后，债务规模总量扩大尚有空间，但防控难度显著加大。虽然2015年开始中央对地方存量债务进行大规模债券置换，有效降低了举债成本，但置换只是把债务期限拉长，其规模受制于债券市场容量，如不能有效提高债务资金使用效率，债务风险的累积在所难免。

社保基金隐性债务风险凸显，调研中发现部分地区养老保险当年入不敷出。部分地区通过PPP、股权投资基金、政府購买服务等产生的财政承诺尚未完全纳入政府债务分析视野。

“去产能”职工安置及社会保障，养老方面的社会福利支出上升以及人口老龄化带来的储蓄率下降，都是后续必须考虑到的财政负担。政府债务负担率越高，运用赤字政策稳增长来抑制公共风险的作用下降，财政风险上升，意味着越是需要审慎决策。因此，未来一段时期一般公共预算赤字率必须有合理边界。

拿什么减税：思路与路径

在财政平衡的框架下考虑宏观税负问题是极其重要的。在国际税收竞争浪潮下，在供给侧结构性改革的背景下，我国减税降费必须与支出和赤字政策并行不悖，将积极的财政政策与供给侧结构性改革有机衔接。

第一，先看总体思路上，要按照“把握好一个核心、处理好两个关系、做好三个协调”的基本思想，不断创新财政管理，实施有效政府治理。

“一个核心”是恰当的政府和市场关系。一种理想的、好的政府和市场的关系，应当是有效的政府加有效的市场，二者之间不应是此消彼长的关系，而是一种共生互补的关系。

“两个关系”是短期与长期的关系、总量与结构的关系。清晰界定财政政策调控的环境和条件，将经济干预限定在必要的时期和恰当的范围之内，避免短期政策长期化，力戒调控行为日常化、职能化和固定化。财政赤字的扩大要定一个目标和时点，不必强调年度财政平衡，但要强调周期性的财政平衡，否则赤字就会无限扩大化。

“三个协调”是指宏观政策相协调、财政政策与财政制度相协调、国内财政政策与国际财政政策相协调。

宏观政策之间和政策目标之间要相互协调。强化财税政策与货币政策、产业政策、价格政策等的协调配合，规范政府干预领域、范围、工具、手段、程序和相关操作机制，对政府干预边界进行必要限制。

在财税政策诸目标之间，综合权衡结构调整、环境保护和调节收入分配等方面的改革效果，增强税负与福利保障之间的关联性，避免不切实际地扩面、提标。财政政策的灵活性与财政制度的稳定性形成互补。少搞短期性、补丁式的优惠政策，以现代财政制度建设和宏观制度环境优化为出发点，将“创新、协调、绿色、开放、共享”这五大发展理念真正融入现代财政制度建设中。

在国际经济政策协调框架下，国内财政政策和税收竞争向何处走，是我国政府必须高度关注的重要问题。我国对大国财政政策的理论创新有待深化，应进一步从大国经济、大国财政的角度，思考国际宏观经济背景下的财政政策制定。

第二，从现实路径上看，扩大减税空间应包含以下几个方面。

一是促进为政府债务开前门。未来我国应在合理可控的范围内，通过促进地方政府发专项债、适度扩大置换债发行规模等方式，为减税提供空间。同时，要跳出政府一般公共预算，观测积极财政政策的净效应，包括财政政策对存量资金的影响，以及财政政策与货币政策的搭配效应，即高度重视激活财政存量资金，财政金融部门协同完成债务置换和债务监控，避免政策打折扣。

二是规范新型融资工具运作机制，控制政府债务成本。通过对一般债券、专项债券、PPP债务等分类管理，在打开规范举债“明渠”的同时，堵住变相举债的“暗道”。通过融资规模上限约束和中期融资规划 ，对政府债务风险实施“双线”管控，提高政府预算的约束性、前瞻性和可持续性。

三是进一步盘活存量财政资金。近年来财政部门已通过多种渠道盘活存量资金，目前我国财政存款（以前年度结转结余资金和中央预算稳定调节基金）总额仍然高企，弥补赤字的潜力较大。完善稳增长重大项目落实情况动态监测管理机制，促进各级财政部门尽快形成实际支出，以深化改革提高转移支付支出效率。

四是建立科学、客观、公正的财税政策评估机制。一方面，建立财政政策出台前的风险评估机制，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级并制定相应的化解处置预案。另一方面，建立财政重大决策后评估机制，对财税改革的政策方案执行情况跟踪分析，及时反馈，不断完善改革政策方案，提高改革的针对性和有效性。