审计推动农业供给侧改革的路径探讨

马素英

一、农业供给侧改革背景下的审计工作职能

供给侧改革是目前国家政策的着力点,农业供给侧结构性改革可以从根本上解决农业农村发展面临的一些问题，并能不断优化产业结构、革新生产方式、强化科技创新、增加农民收入、补齐各种短板。2017年中央一号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》的发布，这意味我国农业农村发展不断迈上新台阶。国家审计工作需要把握住当前的改革机遇,抓住农业供给侧改革的核心问题。一方面，在审计业务过程中，国家审计人员需要把监督公共财政、检查公共账目作为最基本职责，监督相关改革政策、措施顺利进行，利于将国家护农、惠农政策有效实施，有助于增加农民收入、促进农村社会全面发展。另一方面，审计工作可以推动农业结构调整和农业科技创新，从而促进提高农业经济增长的质量和效益,充分发挥审计在国家治理中的基石和保障作用。

二、农业供给侧改革中审计工作的着力点

（一）调结构、促融合，夯实农业供给侧改革的基础。农业农村审计工作应从推动农业产业结构调整、促进三次产业融合发展的农业现代化产业体系构建着手，来夯实农业供给侧改革的基础。农业产业政策的制定和执行应当成为审计工作关注的重点，同时审计工作还应重点关注农业项目立项、项目管理、资金安排及资金使用情况等。通过开展审计工作，可以贯彻落实农业产业结构的调整政策和措施，进一步推进产业结构的优化升级，构建起农业现代化产业体系。

（二）提品质、去库存，提升农业供给侧改革的活力。审计工作应从加快推进农业经营体制和农业科技创新入手，提升农业供给侧改革的活力。加快建立健全土地流转市场、理顺土地承包关系，提升农业产业化经营水平，创新农业经营制度，完善利益联结机制。加大对农村集体产权制度运行与改革的审计力度，推动农村集体服务功能等体制机制的正常运作。加强农民专业合作社的设立、运作、经营绩效等方面的审计，推动农民专业合作社快速发展，强化合作社规范化建设。农业科技创新方面要重点关注政府相关资金投入、使用、管理情况，推动财政资金最大限度地向农业科技创新倾斜，推进农业科技进步，增强农业市场竞争能力。

（三）降成本、补短板，增强农业供给侧改革的持续性。当前农业农村短板的最直观的体现就是基础设施建设领域，而基础设施水平的提高也可相应降低农业的生产成本、流通成本、营销成本。随着农业农村基础设施建设方面资金投入的不断增加，审计工作既要关注投入资金的管理使用情况，还要关心相关项目的立项审批、建设管理等环节，审查项目在审批程序、土地政策、环保政策和工程质量管理规定等方面可能的分散、重复等问题，通过审计工作督促相关部门按照规定用途拨付、使用资金，保证基础设施建设的质量，确保基础设施建设发挥应有的作用，从而增强农业供给侧改革的持续性。

三、农业供给侧改革中审计工作面临的挑战

（一）审计环境的变化。从政策和法律环境看，随着国家全面推进供给侧结构性改革战略，国家已相继出台了相关指导性文件和规范，尤其是在农业供给侧改革方面关于农业、农村、扶贫等方面的文件出台，都导致了审计环境的变化，如2016年全国范围内先后推广的“营改增”、“五险一金”政策，旨在为农业相关企业、项目减少税收压力，而其中相关税收科目的调整也导致了审计工作内容、环境的变化。同时，2014年以来PPP相关财政政策的出台，也导致资金审计和项目审计中所涉及项目、环境的复杂化。

（二）审计业务结构的调整。农业供给侧结构改革的调整下随着农业产业结构和相关企业业务结构的变化，审计工作的业务结构也将受到影响。农业供给侧结构改革将引起一、二、三产业的融合发展和传统产业格局的变化，一些农业企业抓住机遇开展更多的对外合作和创新活动，这些都将导致审计业务的复杂化，这都要求审计主体转到企业估值、税收筹划、绩效评价、风险咨询服务等新兴审计业务上来。

（三）审计监督风险的增大。供给侧改革发展以及“大数据”、“云计算”等时代来临带来的业务复杂化导致审计监督风险变大，传统审计程序与技术已经不能再做出准确、严谨的审计结论。因此，新型技术的发展也导致了审计主体舞弊空间、方法的多样化，随之信息泄露、信息篡改的技术门槛也在不断降低，这也导致了审计风险的不断变大。

（四）审计专业能力的挑战.农业供给侧改革是一项综合性的战略，内容丰富、关系复杂、专业程度高。审计工作开展过程中审计人员不仅要深入农业生产问题，还要兼顾其他农林牧副渔等产业以及产业供销和流通环节的结构性问题。这种细分行业审计的专业性将为审计人员的专业素质带来较大的挑战。

四、审计推动农业供给侧改革的路径构建

（一）创新审计的改革思路，推动供给侧改革全面深入发展。在供给侧结构性改革背景下，审计目标、对象、重点、方法等都应顺应改革的战略与政策，以创新性的审计思路推动农业供给侧改革。首先，审计目标应与改革目标同一化，及时破除深入推进供给侧改革的体制阻力和机制障碍，顺利推动农业供给侧改革；其次，改革背景下的审计对象应随审计范围的扩大而复杂化，须涵盖农、林、牧、副、渔及其它支持单位等各相关部门；第三是审计范围、内容和重点方面，审计范围应在遵循通用年度时间范围的基础上，充分考虑农业的季节性和不同农业生产种类的周期性，以提高审计工作的时效性，审计内容要贴合2017年中央1号文件中农业供给侧改革的主要内容，重点围绕优化产品产业机构、推行绿色生产方式、壮大新产业新业态、强化科技创新驱动、补齐农业农村短板和加大农村改革力度等六大方面的内容进行审计，确保地方围绕这些方面的配套政策、资本跟进等的落实；第四，创新审计方法，围绕审计范围的扩大化和审计对象的复杂化，树立“大审计”理念，举全局之力全面参与审计，围绕改革的系统性和过程性，树立“持久战”的思想，有计划、有步骤、分阶段地持续跟踪审计，同时要保证审计工作“接地气”，始终把农民当做农业供给侧改革的决定性因素，审计方法要立足农民，贴近群众。

（二）明确审计的工作主线，确保财政资金发挥最大效益。供给侧改革尤其是农业供给侧改革中，财政资金起着非常重要的作用，因此审计工作应以财政资金的流向为主线，坚持全面跟踪与重点审计相结合的工作方法。资金来源方面，审计工作重点要关注各级财政资金规模、结构、分布，监督财政资金对推动农业供给侧改革合理性与推动作用，检查PPP项目的投资、建设和运营情况；资金使用方面，沿资金流动方向进行延伸，审计农、林、牧、副、渔等各部门资金的到位及时性、预算要求符合性和管理规范性，如跟踪和检查种粮补贴、农资综合补贴等政策性补贴的落实情况；资金使用后，重点审计财政资金对推动改革的引导性和带动性，促进提升实体经济“造血”功能，确保财政资金能够发挥最大效益。

（三）开展孵化器服务审计，为促进农业创新提供持续动力。审计须关注农业创新对供给侧结构性改革的根本动力作用，积极开展农业科技孵化器运行情况审计工作，围绕中试基地、技术平台、研发场地、共享设施等的政策咨询和管理辅导等方面，开展孵化器创新服务审计工作；围绕农业相关在孵企业补贴情况等开展创新孵化器政策执行审计工作；围绕被孵企业取得的专利情况、自主知识产权、实验室建立等情况，审计科技孵化器的绩效和效果。通过审计，进一步促进农业实体创新资源的优化配置，促进农业实体的创新能力和运营实力，增强供给应对和适应需求变化的能力。以审计工作促进农业创新，从而为农业供给侧结构性改革提供持续动力。

（四）加大农业经营实体审计，增强供给侧改革活力。首先要审计农业实体规模经营水平实施情况，围绕按照农民自愿有偿原则进行土地流转、新型农业经营主体集聚发展、坚持稳定的土地承包关系、坚持农村土地集体所有、流转土地经营权的带动作用等方面开展审计工作；其次要审计农业实体的多元融合发展实施情况，主要包括开展农产品生产加工流通的农业产业化龙头企业、农民合作社、“三位一体”（生产、供销、信用）的农业合作组织、其他公益性和综合性的农业公共服务组织在当地的融合发展情况；最后是审计农业实体多元利益分享机制建立情况，重点审计农户利益与农业实体的联结机制建立情况、农户与龙头企业合作建立风险保障金机制情况、农业实体带动农户利益的成效情况等。

（五）落实重点项目审计，坚持审计工作与项目建设相结合。首先，在项目资金审计方面，要着重审查项目资金的拨付流程，保证项目拨付严格按照国库集中支付要求，符合按项目进度拨付的要求，直接把资金下发到项目建设单位及供应商，个人补助资金也要保证通过“一卡通”按时、足额发放；其次，在项目审计方面要着重检查项目实施的进展情况，核实项目建设的实际工作量，检查工程是否执行招标程序，严格打击私下授受工程，违规包揽工程行为，重点检查大宗材料的采购情况，核实材料价格的真实性，检查隐蔽工程记录等；最后，项目效益方面，审计人员要检查项目建设的效益情况，针对农业项目地理分布较复杂的特点，审计人员还应现场检查其管理养护工作是否到位，后期运营工作是否良好。

五、结语

作为国家治理的基石和重要保障，审计机关还需不断强化审计服务理念，调整审计策略，创新审计机制，利用先进审计技术，构建人才培训规划，从而切实发挥好审计推动供给侧改革的积极作用。

[1]王飞.审计推进农业供给侧结构性改革的发力点与路径研究[J].审计月刊，2017(11).14-16.

[2]王玉凤.国家审计推动供给侧改革的路径选择[J].审计月刊，2016(01).