从行政许可法看行政法中的高效便民原则

摘 要 隨着社会主义市场经济的不断发展，政府的职能不断发生转变，由万能政府向着服务型政府发展，在维护社会公平正义的基础上，以立法的形式为人民提供更加高效便捷的服务。基于此，本文就从行政许可法看行政法中高效便民原则进行研究，第一部分阐述行政许可法的概况，主要内容包括行政许可的涵义、性质和原则；第二部分简要介绍行政许可法中的高效便民原则，主要内容包括高效便民原则的内涵及理论依据；第三部分就高效便民原则在行政许可法中的具体体现进行概括和分析；第四部分总结行政许可法在高效便民原则中存在的不足，最后提出一些切实可行的解决策略。

关键词 行政许可法 高效便民原则 行政许可权

作者简介：王振华，上海政法学院法律学院，硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.007

一、绪论

（一） 研究的目的和意义

我国长期以来实行计划经济体制，政府对市场采取全面干预，在行政审批工作中具有过渡管制的特点，导致审批权滥用的情况非常严重，滋生党内的严重腐败。在行政许可法的指导下，行政审批权得到有效的削减和规范，并且以高效便民原则为指导思想和基本精神，对行政许可进行规范和实施。从行政许可立法的内部环境和外部环境来看，国内审批制度进行不断改革，行政审批的权利和范围被有效削减，既规范市场行为，又避免党内腐败滋生；国外自由贸易往来要求国内市场具有可靠的法律救济原则，因此行政许可法的出台是大势所趋。从当前行政许可法的实施情况来看，在高效便民原则的体现上还存在一些问题，因此针对这一课题的研究是非常必要的。

（二） 国内外研究现状

国外对行政许可的研究领先于国内，当前已经取得丰硕的研究成果，但是并没有根据理论制定具体的法律细则，因此对高效便民原则的体现集中于理论中。在市场经济体制的改革下，国内对行政许可展开深入的研究，并且得到丰富的理论成果。在《行政许可法》出台之前，学术界针对行政许可的研究主要停留在理论方面，研究内容包括行政许可的定义、性质、内容、弊端改革、实施优势等方面，但是涉及到具体实施的学术论文数量较少，研究方向也以立法预测为主；在《行政许可法》颁布以后，学术界针对行政许可的研究更加纵向化，针对具体实施的障碍和对策进行研究，同时将目光集中在行政许可法的原则体现方面。本文就高效便民原则进行深入浅出的分析，从而为研究行政许可法的相关人员提供积极借鉴。

（三）基本思路和研究方法

1. 基本思路

本文主要从行政许可法的角度对行政法中高效便民这一原则进行研究，第一部分简要阐述行政许可法的概况，重点对行政许可的涵义、性质和原则进行解释和说明，为研究高效便民原则奠定理论基础；第二部分简要介绍行政许可法中的高效便民原则，主要内容包括高效便民原则的内涵及立法的理论依据，从而对高效便民原则进行立体化认识；第三部分就高效便民原则在行政许可法中的具体体现进行概括和分析，结合行政许可法的具体实施现状，阐述其现实意义；第四部分总结行政许可法在高效便民原则中存在的不足，结合行政许可法实施过程中遇到的阻碍和困境，提出一些切实可行的解决策略。

2. 研究方法

本文应用到的研究方法主要有两种，分别是文献参考法和理论与实际相结合法。文献参考法指的是对研究行政许可的国内外相关文献进行整理和分析，从而对国内外的研究现状有详细的了解，为本文研究提供参考和借鉴。本人主要以行政许可、高效便民原则和政府行政职能作为主题和关键词进行查询，查询的对象为国内外的期刊、博硕论文和书籍，然后对查询到的材料进行归类整理，并将国内外研究的论点论据进行整理和分析；理论与实际相结合法指的是对行政许可法实施的具体情况进行详细的调研，然后结合收集到的各项材料，对行政许可法高效便民原则在现阶段存在的问题进行分析，最后提出针对性的立法建议。

二、行政许可法的概况

（一）行政许可的涵义及性质

1. 行政许可的涵义

行政许可是行政行为的重要内容，广泛存在于社会行政管理的各项活动中，主要目的是维护社会秩序，保障公共利益，利用法律的手段对行政相对人的行为进行有效管理和控制。行政许可法是基于许可制度的一项重要立法，主要对社会经济进行规范，虽然在社会上得到广泛的应用，但是各界对行政许可的涵义并没有形成统一的界定。就当前存在并流行的行政许可定义来看，主要有以下几种，分别是赋权说、解禁说、综合说、确认说、命令说和特权说，综合上述所有定义来看，笔者认为行政许可的定义应该秉承两种态度：

其一，对行政许可进行定义时应该尊重其基本含义，在定义中认可“许可”的基本含义，在此基础上综合社会经济生活和政治生活中的各种现实问题，将社会现象与立法解释相结合，从而给予行政许可一个明确的定义。

其二，在定义的过程中要突出“许可”的范围。行政许可并不是一件无限制的权利，因此需要许可和控制的经济活动和社会现象是有限的，不能出现入侵私权利领域的情况，因此要注重定义权利的有限。

综合上述观点，行政许可的定义为行政主体在接受行政相对人申请后，依据法定条件对相对人、相对人申报事项、行政行为等方面做出审查，然后判断相对人是否具备从事某特定经济活动的资格。

2. 行政许可的性质

从行政许可的定义来看，行政许可对行政相对人的资格审查以符合法定条件为前提和基础，然后对相对人从事的经济活动或特定领域进行一般限制。获得资格审批的相对人是在从事的经济活动或特定领域解除一般限制，但并不代表法定条件的解除。对行政许可性质的讨论，笔者从以下几方面进行：第一，行政许可的主体是被授予审批资格的机关组织；第二，行政主体在实施审批权是不具备主动权利，必须建立在相对任提出申请的基础上；第三，行政主体对相对人的资格审查仅限于对从事的经济活动或特定领域的一般权限接触，必须符合法定资格；第四，行政许可的范围具有特定性，为避免贪污腐败现象发生，必须严格限制行政主体审批权的范围。

（二）行政許可法的原则

行政许可的原则主要包括以下内容，分别是法定原则、公开原则、公正公平原则、诚信原则、无偿原则和高效便民原则。

就法定原则而言，设计行政许可的所有因素和内容都必须符合法定的规范，在实施过程中的主体、标准、条件和程序都必须严格遵循法律的规范和要求，不能与法律产生矛盾和抵触。

就公开原则而言，行政主体对申请事项的相对人进行审批的过程必须对外公开，接受社会大众对权力来源、实施过程和审批结果的监督，并且明确群众在此过程中享有的知情权利，从而避免暗箱操作的现象发生。

就公正公平原则而言，行政许可事项涉及到自身利益的机关工作人员必须采取回避原则，在审批过程中应该客观公正的听取相对人的辩解，并且对具体事项进行全面的调查和了解，在行政许可实施的过程中要坚持权利义务平等，在合法的范围内提供公正服务。

就诚信原则而言，要坚持行政许可法的连续性和稳定性，切实保障法律的尊严和权威，在行使行政权力时充分表达真实的意图，避免虚假的行政许可行为对公众造成信任伤害，导致公众对行政主体失去信赖。

就无偿原则而言，行政主体在行使行政许可权利时不得以盈利作为目的，在审批过程中不收取任何性质的费用和补偿，只有在法律规定的前提下才能财务收费。在无偿原则的驱动下，许可人会极大程度上减少经济负担，而行政许可权力的行使也会更加公平公正。

就高效便民原则而言，行政主体在行使职能时要在合法的前提下以最快的效率和最低的成本实现办事目标，不能以任何形式拖延审批事项，并且对审批的标准和条件进行设定，以降低成本的方式提升效益，保障社会公众的权利不受损害。另外，行政主体要对责任进行细致划分，对审批程序进行简化，以人性化为办事原则，尽可能满足申请人合法要求，为申请人提供优质而便捷的服务。

三、行政许可法中的高效便民原则

（一） 高效便民原则的内涵

行政许可法中对高效便民原则作出明确的规定，要求行政主体在行使职能时在合法的前提下不断提高办事的效率，不得对申请事项进行无故拖延，从人性化的角度出发，为申请人提供优质便捷的服务。具体来看，行政许可坚持便民原则就是在合法的基础上尽可能简化审批事项的手续，降低审批事项的社会成本，提高办事的效率，从而获取更大的社会效益。

从高效便民原则来看，主要分为两方面的内容，一方面是效率原则，另一方面是便民原则，这二者之间具有紧密的关系，同时也相互影响、相互促进，并且都是行政许可主体行使职能的目标。效率原则对于行政主体行使职能的质量高低具有重要作用，也是高效便民原则的核心，只有具备高程度的办事效率，才能为人民带来便捷的服务，而便民原则是行政主体行驶职能时必须遵循的限制，将服务人民、方便人民作为行动的准则，以此促进工作效率的不断提升。因此在行政许可中要对高效便民原则进行辩证的看待，既不能脱离便民原则单纯的追求工作效率的提升，也不能一味追求便民降低工作的效率，而是将二者协调看待、统筹规划，从而在节约社会成本的基础上为人民提供优质便捷的服务。

（二）高效便民原则的理论依据

高效便民原则是行政许可主体行驶职能的重要导向，而先进理论是指导制度建立的关键基础，能够为法律制定和制度建立提供导向和指引的作用。毛泽东对共产党的目标和任务进行明确的规定，指出共产党与共产党所领导的队伍就是为了人民服务，为人民利益而开展一系列活动；邓小平在改革开放中指出，共产党及共产党领导的队伍在考虑一切问题时，都要将人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点；在社会主体经济建设蓬勃开展期间，江泽民提出三个代表重要思想，阐述一切为了人民，一切依靠人民；胡锦涛同志结合社会主义建设过程中产生的主要矛盾，从人民的利益和可持续发展出发提出科学发展观；习近平提出“中国梦”思想，鼓励并团结全国各族人民为实现小梦成就中国民族伟大复兴的大梦。这一系列思想都成为行政法中高效便民原则成立的理论依据。而从西方公私权利之间关系的分析理论可知，只有维护和保障私权利才能实现公权力的可持续存在，因此我国以打造服务型政府为目标，从人民的利益出发进行管理职能的转变，从而使行政许可制度更加符合社会主义市场经济的需求 。

四、高效便民原则在行政许可法中的具体体现

行政主体在行驶行政许可的审批权力时，只有以高效便民原则为导向，才能真正实现政府由万能政府向服务型政府转变的目的，使行政主体的行为得到更加有效的规范，并且为人民提供更加优质便捷的服务。高校便民原则作为一项法律原则，其本身具有高度的概括性特点，而只有在法律规范中得到具体的体现，才能够真正实现其价值。具体来看，高效便民原则主要体现在以下方面：

（一）体现在国家根本大法中

宪法是我国的根本大法，是实现治国安邦的法律总章程。我国宪法对国家机关行使权全部能力和履行义务的原则具有明确的规定，指出所有国家机关在工作期间要严格遵循精简的原则，在考核和培训期间以工作效率和工作质量作为评价的标准，严厉杜绝官僚主义作风，坚持从群众中来、到群众中去的群众路线，从维护和保障人民利益的角度出发开展各项工作，深刻结合人民群众的意见和要求，在工作中依靠人民的支持、接受人民的监督，为人民提供优质便捷的服务。从国家性质的角度来看，我国是由人民当家做主的社会主义国家，因此人民享受国家的一切权利，而国家机关的目的就是为人民的服务，保障人民各项权益的实现，因此国家机关在工作中必须以实现和保障人民群众的利益，为人民群众提供高效率的人性化服务作为目标。

（二）相对集中的行政许可权制度

集中行使行政许可权在行政许可法中具有明确的规定，这也是高效便民原则的直接体现。行政许可法明确规定：“一个行政机关可以对多个行政机关的职能进行同时行驶”，这项规定的颁布使行政许可审批手续得到极大程度的简化，由此为人民办事到来极大的便利。以往行政许可机关会根据行政许可的种类划分办事机关，因此在办理行政许可的过程中手续相当繁杂，一个简单的申请事项要经过几十个部门的审核，这不仅使行政机关办事的效率极其低下，还对群众办事带来极大的不便，为相对集中的行政许可权制度使行政许可的办理程序和审批环节有效简化，从而使行政机关在节省社会成本的基础上实现更好的职能服务。

（三） 窗口式集中联合办公制度

行政许可法对行政机关办理行政许可的联合行政和集中办理进行明确的规定，当由一个行政机关对多个行政机关的职能进行行使时，应该实行窗口式集中联合办公制度，也就是将以往需要经历几十个机关部门进行审批的工作方式转变为统一申请和受理。影响行政机关内部办事效率的一个关键因素在于责任制的不明确，由于机关权利分散，因此一件简单的事情必须通过多个环节，在具体实施的各项环节中都有可能出现纰漏，而由于缺乏明确的责任制度，因此各部门之间都会相互推诿责任，严重影响工作的实效性。对于人民而言，优质而高效的政府就是能够方便人民的政府，而窗口式集中联合办公制度的实施基于提高行政机关办事质量和办事效率的基础上提出，因此能够有效简便工作的环节，从而为人民提供便捷服务 。

（四） 相对人申请制度

行政许可法为了方便相对人申请行政许可，在行政许可审批中对相对人的行政许可申请形式并没有进行明确的规范，而是明确规定相对人可以秉承方便的原则，采取多种形式进行行政许可申请，例如相对人在不方便的情况下可以委托他人进行代办，从而提高审批的效率。相对人申请制度的规定无疑使相对人拥有更大的自由。

另外，行政许可审批是专业性较强的事项，为了提高审批的通过率，相对人必须对申报材料进行精心准备，而部分相对人的专业能力相对较弱，委托专业的申请代理人员能够提高审批的效率，从而为相对人带来便利。

（五） 相对人公示制度

相对人公示制度是行政许可制度中的重要内容，主要内容是在行政许可审批的过程中，所有文本材料都要在公共场所进行公示，接受公众的监督，保障公众的知情权，从而促进机关单位能够更加积极开展工作，提高行政许可审批工作的效率。

另外，随着社会经济的不断发展，行政许可的种类也随之越来越多，因此行政许可申请中关于专业性和技术性的内容也更加丰富，这无疑为行政许可的相对人带来更大的申请难度，而相对人公式制度能够将信息进行公开，使更多相对人能够对不同行政申请种类有全面的了解，从而为申请人提供方便，实现高效便民这一原则。

（六） 申请处理制度

我国行政许可法明确规定行政许可的申请处理制度，这一制度规定行政机关对申请人的相关材料要进行当场处理，在审核通过后应该当场作出书面决定，完成整个行政许可审批的流程 。行政许可法对申请材料审批的人数和形式也有明确的规定，制定由两名工作人员当场对相关材料进行核实和审查，然后按照法定程序对通过审查的作书面许可，从而实现高效便民原则。从这一制度可以充分看到政府以人民利益为主、服务行政的职能理念。

（七） 电子政务制度

电子政务制度是对行政许可审批方式的明确规定，要求在行政许可的审批过程中积极推行电子政务，实现线上行政许可申请和审核，从而提高行政机关的办事效率。具体来看，行政机关要以互联网为平台，将行政许可的相关实现公布在网络上，申请人可以在网站上根据要求提供申请材料，并且以电文的形式提出申请。负责行政许可审批的行政机关应该与其他行政机关之间建立联系，对各项许可信息进行共享，从而使服务效率大大提升。在信息技术不断发展的时代背景下，线上与线下相结合的办公模式已经成为时代发展的必然，人们通过网络能够更加便捷的获取信息，因此以信息化平台为基础的电子政务更加符合人民的需求。

（八） 高效便民的许可审批期限

我国行政许可法付行政许可审批的期限进行明确的规定，不同种类的行政许可具有不同的审批期限，对审批期限的设立是对行政机关工作过程的监督，有利于促进机关工作人员提高办事效率。在明确规定行政许可审批期限以前，行政机关工作人员缺乏责任意识，常常会发生拖延工作的情况，但是在明确规定审批期限后，工作人员拖延时间就是失职的表现，会承担相应的后果和责任，因此责任意识会有效增强，从而在服务标准提升的情况下提高自身的办事效率和质量 。

五、行政许可法在高效便民原则中存在的不足

（一）存在过多原则性规定

目前行政许可法虽然为人民带来极大的便利，但是仍然存在一些不足之处，尤其是存在过多的原则性规定。出于维护人民利益的目的，行政许可法会对行政机关的行为做出很多原则性的规定，但是这些原则并没有从法律层面进行具體的行为规定，导致纸上谈兵的理论多于实践的经验，因此可操作性不强。另外，行政许可法为简化审批程序使一个行政机关拥有多个行政机关的职权，却并没有对权力的限制进行具体的规范。

（二）立法的理念存在偏差

在行政许可法中以规范法律的设置和实施进行规定和说明，这表示行政许可法的立法理念是对行政许可行为进行规范，而没有体现出法律的限制作用，这导致一些不合乎高效便民原则的行政许可法在经过规范后仍然存在于现实中，对行政机关办事能力的提升造成一定程度的制约，而随着社会的不断进步和发展，这一立法理念下的行政许可法必将出现更多的纰漏之处 。

（三） 具体实施有矛盾之处

从行政许可法的规定和实际实施情况来看，行政许可法中的部分内容存在矛盾之处。例如行政许可法中规定申请人正在合乎法律规定的情况下有平等取得许可资格的权利，但是在具体实施过程中却这样规定：由于部门行政许可的种类具有数量限制，因此行政单位要根据申请人的申请顺序进行审批。由此来看，在立法理论的部分以平等为原则，但是在具体实施的过程中却以优先为原则。

另外，行政许可制法规定遵循无偿原则，不得以任何形式向申请人收取任何的费用，但是法律规定行政许可收取费用需上缴国家，因此这也是矛盾的。

（四） 部分事项缺乏明文规定

行政许可法规定已审批成功的行政许可有权变更或撤回，因这种情况对相对人造成损失的，需要行政机关进行依法补偿。但是在具体实施的过程中，并没与补偿部分的内容作出明确的规定，法律的空白导致具体的行为无所依据，因此导致社会矛盾发生，违背了高效便民这一根本原则 。

六、促进行政许可法更好体现高效便民原则的策略

（一）制定详细的实施细则

在不对行政许可法进行大范围修改的情况下，可以从立法技术的角度进行适当补充和修改，例如颁布行政许可法的实施细则，在实施细则中对行政许可法中不健全、不完善、有矛盾的部分进行修改和补充，并且对行政许可法中有违立法原则的部分进行消除。

另外，在实施细则中还应该加强行政许可法的可实施性和可操作性，对行政机关的自由裁量权进行明确的限定，从而解决实施过程中存在的矛盾。

（二） 裁剪行政许可执法机构

行政许可法的设定以维护人民利益的角度出发，因此在形式上是完全合理合法的，而且在短时间内有利于为人民带来高效便捷的服务，但是社会形势千变万化，一时的合理性并不能一劳永逸，随着时代的变化，现行的行政许可法很有可能产生与社会公众利益相悖的地方，从而损害人民的利益，因此有必要对现行的行政许可执法机构进行适当的裁剪，转变审批制度过多带来的弊端，例如重点裁剪实用性不强的发照机构和收费机构，使行政许可审批的模式得到进一步的简化 。

（三） 避免违法设立许可事项

由于行政许可法对于行政机关自由裁权量的规定比较模糊，因此部分省级人大代表可能会对上位法出现违反和曲解的情况，在违法的情况下设立具有地方性质的行政许可制度。造成这一问题的原因主要在于行政许可法对国家部委行政许可的设定权力进行剥夺，而将行政许可权以限制时限的方式赋予省级人大代表，省级人大代表在行使立法权时很有可能颁布与上位法相悖的法律制度，从而使行政许可申请人的负担加重，由此违背行政法中的高效便民原则，因此必须避免这一现象的出现。

（四） 保障相对人寻求救济权利

行政许可法中规定已审批成功的行政许可有权变更或撤回，而这势必会对申请人带来经济损失，行政许可法虽然指明行政机关应该对产生损失的申请人给予补偿，但是并没有明确规定补偿的具体内容，因此会使申请人降低对行政机关的信赖感。为了解决这一问题，行政许可法制定信赖保护制度，明确要求行政机关不得对依法生效的行政许可进行擅自改变，如果必须要对行政许可进行改變，必须在最大限度上提前告知行政许可相对人，并且制定具体的补偿措施，给予行政相对人合法的补偿，同时还要对相对人寻求救济的权利进行保障 。

七、结论

综上所述，针对从行政许可法看行政法中高效便民原则的研究是非常必要的。本文主要针对现阶段行政许可法就高效便民原则中存在的问题，提出切实可行的立法策略。研究可得，制定详细的实施细则、裁剪行政许可执法机构、避免违法设立许可事项、保障相对人寻求救济权利能够有效提高行政许可法高效便民的实施水平。希望本文可以为研究这一课题的相关人员提供参考。

注释：

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