浅谈漓江旅游水环境的法律保护

摘 要：现今国内旅游业发展旺盛，带来了丰厚的收益和大量就业岗位，也充实了民众的生活。然而我国相关法律制度不够健全，导致旅游业发展的同时，那些依靠自然资源发展的旅游业水环境面临前所未有的危机。在这其中，桂林漓江的旅游水环境可谓为典型。通过运用法学的思维方法，对漓江旅游业发展带来的环境问题进行分析，并结合国外三条著名河流的治理经验，提出保护漓江旅游水环境的法律保护建议，可以为治理我国整体的旅游水环境提供借鉴。

关键词：漓江；旅游；水环境；法律保护

漓江，位于广西壮族自治区桂林市，属珠江水系，沟通湘江进而使得长江水系与珠江水系连接，曾是岭南与中原交往的水上重要通道，对于国家的统一、经济文化的交流起过重要作用。漓江阳朔段两岸是世界上最典型的岩溶峰林地貌，是研究喀斯特地貌最重要的资源。

1 漓江水环境的现状

与全国其他地方的旅游水环境相比，漓江的情况并不乐观，主要体现在水量减少和水质下降这两个方面。

1.1 水量减少

上世纪30年代的《湘桂水道桂梧段初步查勘报告》中对桂林至阳朔河段水量记载表明：漓江在80年前，5t～10t木船可以全年通航，河床整齐，最浅的河滩水深也保持在0.4m～0.6m。现在的漓江水量只有在丰水期才能全河段通航，在枯水期间只能航行15km～20km。到了旱季，有些河道上不仅不能放竹排，在裸露的河床上，甚至可以放牛。

尽管一定程度上是因为受到全球气候环境影响，降水量急剧减少，漓江水量势必不能与上世纪30年代匹敌。但主要原因在于过度开垦湿地林地，湿地植被等蓄水功能下降，以及地下水遭受破坏后无法及时补给地表水，造成漓江水量大大减少。比如，具有“漓江之肾”作用的临桂会仙湿地面积已不到当年的六分之一。漓江水量减少，不但影响当地居民生活用水，还大大限制了漓江对游客的接待能力。

1.2 水质下降

然而近年漓江的水质下降越来越严重。漓江水已不及当年那么清澈，水中杂质不断增多，每到枯水季节时，支流上生长出水葫芦，等到了雨季，水葫芦裹挟着泥土冲刷进漓江干流，或从竹筏、船只间漂过。

不仅是江上漂浮物的增多，漓江鱼类也从上世纪70年代的140多种减少到现在的60多种。二十多年前，在漓江中时常能打到几十斤的鱼，现在七八斤的鱼已是稀有。河中鱼类的兴衰是衡量水质优劣的一项重要指标。从漓江鱼类的情况可以看出，其水质大不如从前，已经影响到水中生物繁衍，也势必会危及人们的健康还有旅游业的可循环发展。

2 漓江旅游水环境现状的产生原因

2.1 缺乏跨区域协调立法合作

自治区人大常委会在2011年通过了《广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例》（以下简称《漓江保护条例》），对漓江水资源保护各方面做出了较之前更为详尽的制度依据，但该条例仍然没有突破漓江的局部治理。漓江沟通湘江和珠江，湘江属于湖南省，漓江属于广西省，再往下的桂江进入的西江又经流广东省。而现今关于漓江流域生态水资源保护的立法仅仅停留在局部即广西漓江这一段上。因水的流动性决定了水资源保护决不能单纯的在某一河段进行，必须跨区域综合协调。

2.2 管理主体不明

不论是《水法》、《水污染防治法》还是《漓江保护条例》，关于漓江管理的主体都没有较为明确的规定，法条中相关政策的执行主体也都是政府、环保部门、流域管理机关等诸多部门杂糅不清。漓江实行属地与部门、条块结合的管理體制，管理涉及市、县（区）、乡三级政府和水务、环保、旅游、船检、海事、渔政等相关部门。由于缺乏统一、高效的协调机构，导致责权不明，各自为政，协调困难，管理效能不高。譬如，船检局管理游船排污和净化设施，然而，当游船出现问题过量排放油污至江中，环保部门便有权插手。再比如，船主随意捕捞江中鱼虾，渔政、环保、旅游三个部门都牵扯其中，到底由谁出面解决，大家又开始推卸责任。不仅如此，桂林地区的湿地，环保局、旅游局、林业局都有涉及，一旦遭受破坏影响到漓江水量，各部门推诿扯皮，既没有部门站出来指导管理，也没有部门站出来承担责任。

3 漓江旅游水环境保护的法律对策

3.1 建立跨区域旅游水环境保护法律体系——横、纵交织的法律体系网

目前，以《新环境保护法》《水法》《水污染防治法》为核心，我国水环境保护法律法规体系已成雏形。但根据河流污染的特点，河流的治理势必要从单纯点源治理向流域综合整治转变。即改变现今单纯的自上而下的环境立法模式，变为纵向上从小河流到大流域，再由大流域约束小河流，而横向上联通河流所跨各省市的循环立法思维。根据我国河流的特点和需要，仿效墨累—达令流域各州协商制定统一流域管理的《墨累—达令流域协定》，将流域管理与区域管理相结合的管理体制，从而建立健全我国跨区域旅游水环境保护法律体系，成为遏制我国流域水污染恶化趋势的当务之急。

3.2 统一流域管理机关及增加财政来源——漓江水务公司

泰晤士河治理成功的关键就是整合全流域200多个管理单位合并成水务管理局进行统一管理。从其经验来看，一个强有力的具有综合决策和协调手段的流域管理机构是整治漓江水环境的基本条件。我们应该建立统一的流域管理机关，解决市、县（区）、乡三级政府和环保、旅游、船检、海事、渔政等多个相关部门责权不明，各自为政，推诿扯皮，协调困难，管理效能不高的现状。

3.3 完善惩罚制度及处罚收费制度——超额累进排污税率

《新环保法》堪称史上最严厉的环保法，加大处罚力度，引进按日计罚无上限、环境保护税等制度，甚至对于尚不构成犯罪的一些行为都要移送公安机关予以拘留。再纵观现今有关水环境保护的几部立法以及地方法律法规中，对于处罚收费覆盖范围也是比较全面的，但都只规定了处罚的范围如“处一万元以上十万元以下的罚款”。对此笔者提出一点建议：不论是收费还是收税，都应该实行阶梯式的征收模式，暂且称为“超额累进排污税率”（类似于我国个人所得税实行的“超额累进税率”）。根据污染程度的不同，设定不同阶段的收费标准，并且这一标准逐级升高，更具客观性，减少执法机关自由裁量的不确定性。这样一来，不仅能取得与污染程度相对应的治理财政收入，更重要的是使污染源的企业和个人为了避免达到起征点，或避免进入到下一个高税率挡位，而不断改进技术设备。此举最终将有利整个环保事业的发展。

此外，还可以将国家旅游局的《游客不文明行为记录管理暂行办法》中的“游客旅游不文明记录”，结合《新环保法》第五十四条中的企业“社会诚信档案”， 对于那些屡教不改的游客及破坏漓江旅游水环境的企业高管人员，将其记入档案，联动航空公司、旅行社、企业项目审批部门，形成不文明信息通报、追责机制，以此来规范漓江旅客和相关企业，杜绝违反法律法规的不文明行为。

4 结语

漓江丰厚的历史文化底蕴，以及秀美的景色，吸引国内外游人的目光。在接待游客的同时，只有具备合理的管理体系，并以法律制度的支撑，才能经受住不断加大的旅游业压力，保护漓江这一汪清水。面对如今漓江的水量减少、水质下降，我们需要加快建立跨区域旅游水环境保护法律体系，促进各流域的全局协调；统一流域管理机关，建成漓江水务公司管理集资；完善排污收费制度及惩罚制度，促进漓江周边企业和个人的自律性自觉性。让漓江一直美下去。

参考文献

[1]曲文辉，顾笑迎：《国外城市典型河道的治理方式及其启示》，《城市公共事业》，2008年，第22卷（第4期），第16页。

[2]张美红：《我国流域水污染防治的法律缺陷及法律完善》，《水利经济》，2010年，第28卷（第5期），第24页。

作者简介

潘倩（1992-），女，硕士研究生，华南理工大学，研究方向：知识产权