引入第三方评估，促进地方立法发展

胡菁

【摘要】党的十八届四中全会首次提出立法应当引入第三方评估后，各地立法机构都在这方面做出了有益尝试，但各地规定参差不齐，应当借鉴中央立法机构的工作规范，制定相对完善的第三方评估制度，促进地方立法发展。

【关键词】第三方评估 地方立法 完善规范

2017年11月，十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议通过了《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》，该规范己由全国人大常委会办公厅印发，于2017年12月18日起开始实施。这个立法工作规范的颁布实施，是为了贯彻落实十九大报告关于“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”的重要精神要求，也为促进地方立法工作提供了重要指导。

一、在立法中引入第三方评估制度的重要意义

党的十八届四中全会提出：明确立法边界，对争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，探索委托第三方起草法律法规草案。这一要求的提出，体现了让立法更加民主化、科学化、精确化的目标，是我国全面推进依法治国的重要制度创新。

（1）引入第三方评估，体现了立法的民主性要求。民主立法是现代民主原则在立法过程中的具体体现，也是现代民主国家的重要标志。《立法法》第五条规定“立法应该体现人民的意志，发扬社会主义民主”。以往立法的民主性，主要体现在审议和表决的环节上，民意表达的广泛性和对民意吸纳的充分度不够[1]。独立的第三方机构在法定框架内对立法事项进程评估，是人民当家做主的重要表现形式，体现了社会主义法制的优越性，

（2）引入第三方評估，满足了立法的专业性要求。现代立法是一项专门性要求很高的科学行为。法律作为调整社会关系的重要手段，必须与社会发展现实相适应，必须紧跟时代步伐，从国情出发，准确把握我国社会发展的客观现实和规律。要实现科学立法，首先要保障立法的专业性，要由专业的人来做专业的事。引入中立、专业的第三方评估，可以为立法部门提供科学的立法参考，更好的适应社会需求。

（3）引入第三方评估，避免了立法的部门主义倾向。我国的立法模式，通常是委托相关的部门来起草相关领域的法律法规，例如广告法，就是由国家工商总局负责起草，报国务院法制办修改，最后由全国人大常委会审议。这样由行政部门起草，再报国务院和人大的立法流程已经成为行业立法的标准流程。据不完全统计，在十一届全国人大常委会立法规划确定的64部法律中，有48部是由主管行政部门起草的，比例高达75%。这样的优势在于，相关部门对于特定专业领域的情况比较熟悉，同时也聚集了相关的专业人员，对本领域内的立法、执法等实际需求比较清楚，能够有针对性的解决问题。但是，这样的模式也容易造成立法的部门主义倾向。有些部门通过立法，把部门权力、利益扩大化，把相关责任义务缩小化，争权诿责，为部门利益法制化提供空间。而同时，在有些权力交叉的领域，各部门对权力、责任划分不清晰，甚至会出现几个部i7"争夺”立法权的情况，造成一些法律法规迟迟不能出台，影响了社会经济的快速发展。第三方评估制度的引入，为存在争议的立法问题提供了新的解决方案，有利于调整平衡各部门的利益冲突，加快立法进程，也能避免出现部门利益法律化倾向，有利于保障人民权益。

二、地方立法中，引入第三方评估制度存在的问题

近年来，各地立法机构对于第三方评估制度己作出不少有益尝试。例如，江西、广东等地都出台了本地的地方性法规第三方评估办法，山西省截止2017年底，已在6部法规的立法过程中开展了法规评估工作。这些制度尝试，对于加强地方立法工作有重要促进作用。但是，在实践中也存在一些模糊不清的地方。

（1）“第三方评估制度”的内涵和外延规定比较模糊。例如《江西省地方性法规和省政府规章草案第三方评估办法》把第三方评估定义为“指拟制定的地方性法规和省政府规章草案（以下简称“草案”，）在提请省政府常务会议审议之前，根据其立法目的，结合经济社会发展要求，按照一定的标准和程序，由草案起草部门委托第三方对草案的立法质量、存在问题及其影响因素等进行研究、分析和评价，并提出评估报告的制度。”而《贵州省政府立法第三方起草和评估办法》中，把第三方评估定义为“是指对地方性法规和政府规章进行立项评估和立法后评估。立项评估是指省、市（州）政府在编制立法计划时，对申报单位要求列入立法计划的一类立法项目出台的必要性、可行性、出台后对本地区改革发展稳定可能产生的影响等进行预测和研判的活动。立法后评估是指地方性法规和政府规章实施一段时间后，根据其立法目的，结合经济社会发展要求，按照一定的标准和程序，对地方性法规和政府规章的立法质量、实施效果等进行跟踪调查和综合研判，并提出意见的活动。”各地对第三方评估的定义和包含外延规定各不相同。

（2）对于需要委托第三方评估的事项范围规定不清晰。从发达国家的立法实践来看，基本上所有的立法事项都必须进行评估。例如在日本，除由总务省负责的司法程序、税务等规制性法律外，其他所有立法案原则上都必须进行立法评估。而在我国，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估”。这里有两个含义，一是重要立法事项，二是部门间争议较大的事项，但是关于什么是重要立法事项和争议较大的界定，实践中是比较模糊不清的，不利于立法部门判断评估机制的启动时机。例如，《江西省地方性法规和省政府规章草案第三方评估办法》把“社会普遍关注、部门间争议较大的重要立法事项的草案，专业性、技术性强的草案，以及省政府法制办或者草案起草部门认为有必要进行第三方评估的草案”，都纳入第三方评估的范围。而《中山市政府立法工作事项第三方评估办法》（征求意见稿）则把需要评估的事项详细规定为三大类：“（一）立法涉及的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等领域事项关系重大公共利益的；（二）立法涉及的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等领域事项社会影响面广、群众关注度高的；（三）立法建议项目提出单位或者市法制部门认为需要进行评估的。”而《《贵州省政府立法第三方起草和评估办法》则没有规定需要启动第三方评估的事项范围。因为这种界定的不一致，往往都是在出现争议、涉及部门难以解决的情况下才启动评估机制。例如，安徽省人大常委会在起草《安徽省食品安全条例（草案）》的过程中，就出现了“关于食品生产加工小作坊、食品摊贩管理体制问题”的争议，也涉及到多个部门和多方的利益，相持不下，只能委托相关第三方机构进行评估，形成评估报告，成为立法的重要参考依据。而对于重大立法事项的评估机制，则由立法部门自行把握。

（3）对第三方评估机构的主体资格缺乏规范。如前所述，立法是一项专业性实践性很强的活动，所需要引入评估的第三方机构也应该具有相应的专业资格。从发达国家的经验来看，大多数对第三方评估机构制定了相应的法律、法规，用以规范第三方评估行为，保障立法的合法性和权威性。但是从我国的各地实践来看，对于第三方机构的身份、资格都没有明确规定，而是由立法机构根据需要去邀请。例如：《太原市物业管理条例》的立法过程，引入的第三方评估是人大的立法咨询专家库，而《北京市物业服务条例》引入的第三方机构是北京市律师协会。由于对第三方机构的资质、管理、责任缺乏法律规定，可能会对评估的科学性造成一定的伤害，甚至容易流于形式，不利于制度设计的初衷。

（4）对第三方评估结果的法律性质不明确。引入第三方评估的目的是为了提高立法的质量，协调平衡各部门之间的利益冲突、保障人民的权益，评估结果的应用关系到立法的结果。但是关于评估结果的法律性质尚不明确。既不能作为立法的法定依据，因为这样就等同于授予了第三方立法权，与我国的《宪法》《立法法》规定相违背，但是如果只作为一种参考，又容易导致走过场的形式主义。从实践来看，现在各地对于评估结果的应用并没有一个相对明确的界定，也未有向社会公布的制度规定。

三、建立完善規范的第三方评估制度，促进地方立法发展

综上所述，在立法过程中引入第三方评估，是实现全面依法治国的重要举措。但从各地立法实践来看，缺乏一个统一的关于第三方评估的工作性规规范。此次全国人大颁布的《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》，在制度方面对一些概念、规定做出了明确界定，这一规范的出台，将对地方立法工作具有重大的指导意义。结合这个规范，我们觉得，应当尽快完善地方立法的第三方评估工作规范，明确以下内容：

（1）要明确第三方评估制度的内涵。根据全国人大常委会《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》的规定，“是指由利益利害关系方以外的机构（以下简称第三方），运用科学、系统、规范的评估方法，对有较大争议的重要立法事项进行专项研究和综合评估，并提交评估报告，为立法决策提供参考的活动”.据此，我们认为，第三方评估是指没有利害关系的第三方机构对立法事项进行评估的行为。这个评估应该包含立法前、立法中和立法后评估三个层面。其中，立法前评估可以用于立法规划。例如上海早在2013年就引入上海社科院和市法治研究会作为独立第三方，承担立法规划建议筛选工作，获得良好效果。

（2）要界定“评估事项”的范围。十八届四中全会规定“对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估”。我们一般认为，凡是可能影响到公民权利义务的，在一定范围内造成影响的事项，都应该认定为“重要立法事项”。比如说涉及环保、教育、医疗等与人民生活密切相关的，有可能造成利益调整的立法事项，都应该纳入评估范围。立法机构应当有专门机构和程序来认定某一事项是否为“重大事项”，并向社会公布。同时，关于“争议较大”的内涵，应当包含立法的调整范围、主要制度和重要规范的必要性、可行性；对自然人、法人和非法人组织权利义务关系的重大调整；重要法律概念的含义以及其他重要问题。

（3）要确定第三方评估机构的主体资格。第三方机构必须符合中立性、专业性、非盈利性的要求，独立于立法机关、相关部门之外。一般来说，包括高等学校、立法科研机构、社会评估机构、行业协会、智库等。立法机构应当明确第三方机构必须具有的相应资质、人员、机构设置等要求，并建立信息库，对机构进行动态管理。通过直接委托、公开招标等方式进行筛选和委托，签订委托合同明确委托事项。同时，通过一定的管理方式如“诚信黑名单”等方式保证第三方机构的中立性。

（4）规范评估报告的应用。立法法第三十九条规定“拟提请常务委员会会议审议通过的法律案，在法律委员会提出审议结果报告前，常务委员会工作机构可以对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。评估情况由法律委员会在审议结果报告中予以说明。”这是对立法前内部评估情况的规定，但对于第三方评估结果未做规定。我们认为，第三方评估报告应当作为立法的重要参考内容，报告内容应当包括评估工作的基本情况、内容分析和依据、评估结论及意见建议、以及其他需要说明的问题等内容。立法机关作为委托方应当对报告进行审查，并作出是否采纳，或部分采纳的决定；应当在提请审议时做出专门报告。对于报告内容，除法律规定不应当公布或涉及商业秘密、个人隐私的，均应当向社会公布，以便接受社会监督。

总之，在立法中引入第三方评估制度，是中国新时代法治建设的制度创新，是保障公民权益、促进科学立法、民主立法的重要体现。建立完善规范的第三方评估制度体系，对于促进地方立法的发展，将具有重要的实践意义。

参考文献：

[1]沈峰.引入第三方评估开启立法创新之路[D].山东人大工作，2017.

[2]彭波，张潇月.既当“运动员”，又当“裁判员立法岂能部门化[J].人民网.

[3]山西探索立法事项引入第三方评估（J） .山西日报客户端.2018.

[4]王春业，邓盈.重要立法事项第三方评估机制研究[J].中南大学学报（社会科学版），2017，（6）.