精细化治理引领智慧城市建设

汤文仙

随着近年来信息化、网络化的不断发展和各种新技术的应用，城市系统的运行管理越来越复杂，这对城市精细化治理水平提出新的考验。面对城市治理遇到的新挑战和新要求，我国智慧城市建设提出了“以人民为中心”的核心理念。重新审视我国智慧城市建设现状和未来，提出下一步新型智慧城市建设的新理念、新思路和新行动。

一、城市治理应成为新型智慧城市建设的核心

推进新型智慧城市建设，一方面要以城市精细化治理为引领，另一方面要不断提升城市精细化的治理能力，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。

（一）城市治理引领新型智慧城市建设

提高城市精细化治理水平，不仅是当下城市化快速发展的需要，更关系着如何满足新时代人民日益增长的美好生活需要。习近平总书记多次表示“要坚持人民城市为人民”，要下大力气根治“城市病”，增强民众获得感。因此，现代城市治理应积极响应和落实习近平总书记对城市发展规划、建设和管理等方面的要求。同样，智慧城市建设总体目标应把保障和实现人的全面发展置于城市治理中心地位，即坚持以为人民服务全程全时、城市治理高效有序、数据开放共融共享、经济发展绿色开源、网络空间安全清朗为主要目标，通过顶层规划与研究，全面改进“智慧城市治理体系”。进一步以“感知、服务、监管、评价、分析”五位一体，同时以城市治理指挥中心建设为载体，推进城市治理的精细化、智能化、社会化。全力推进新一代信息技术与城市治理深度融合和迭代演进，提高政府城市精细化治理与公共服务能力，全面促进城市管理从数字城管向智慧城市治理体系的跨越，让广大人民群众享受更好的智慧生活，同时通过信息化手段让广大群众参与共治，实现共享，并在此过程中拥有更多的参与感、获得感、幸福感。

（二）新型智慧城市支撑城市治理创新

党的十九大报告明确提出建设“智慧社会”，毫无疑问，加快建设智慧城市，将有助于智慧社会的实现。智慧城市建设，将充分运用大数据、物联网、人工智能、移动互联网、云计算、区块链等等新一代信息技术来提高工作效率，减少工作沟通成本，提升城市治理的精细化水平。由于专业化分工产生的各自为政的问题，各行各业运作形成的信息资源存在碎片化问题。城市运行和管理涉及的信息资源孤岛带来政府管理的整体性缺失，一直是城市管理的短板。智慧城市精细化管理创新，一个最重要的能力是利用信息技术增进政府部门之间的信息共享和管理协调，极大提高城市精细化管理供给和需求之间的匹配水平。另外，智慧城市建设带来的信息集成和数据共享，不仅为政府部门间的信息共享和管理协调带来便利，也为政府、市场、社会之间的信息和数据共享提供方便。可以有效地促进城市经济可持续发展，如在卫生领域，普及应用电子病历和健康档案，可促进优质医疗资源在更大范围内综合应用，推进智慧医院、远程医疗产业的发展。

二、 智慧城市建设与城市治理存在的误区

据不完全统计，2017年全国已有500多个城市启动或在建智慧城市，智慧城市建设已成为推动以人为核心的新型城镇化的重要途径。但也存在着认识上的误区和实践上的不足，客观认识这些误区则不会在智慧城市建设过程中走弯路，为城市系统治理、結构完善和功能升级提供更好的基础服务。

（一）重技术投入轻软性建设

目前来看，许多城市最早的智慧城市顶层规划更多偏重技术架构，对硬环境描述得比较清楚，缺乏轻软性的建设要求。然而，单纯追求新技术的建设规划会使智慧城市建设成为以技术为风向标的建设，最终可能会导致建设结果与城市实际需求或与城市发展阶段不相吻合，造成建设浪费。同时，城市治理体系中信息化建设理念比较薄弱。促进规划设计落地的软性环境方面，比如缺乏制度环境、配套机制、政策措施、商业模式。没有治理体系和软环境的落地支撑的规划只能走传统信息化的老路子，达不到智慧城市的高度。智慧城市建设需要做好全面、长远的规划，必须对城市的功能服务体系有透彻的了解，对政府的治理体制、城市的运行管理机制、社会事业服务的机制有着深入的把握，对于现有城市管理与服务的弊端有着清晰的认识，对政府各部门之间的职能分工与利益诉求有着深刻的洞察。

（二）重平台建设轻管理整合

目前各城市纷纷开发了城管综合管理信息化指挥平台。该平台的上线实现了城市管理综合监管和执法的信息化，业务上实现了与市城管执法局、政务信息平台、网格化信息平台的数据对接，使城管办公、执法实现了数字化。现有平台在结合城市城管实际情况，在探路数字化城市管理模式上取得了一定的成绩，也奠定了未来发展的基础。但是，目前城市还没有一个完全意义上整体政府治理理念的治理体系和“智慧城市治理指挥中心”。表现在：一是缺乏现代城市治理理念指引。目前城市城管综合管理信息化指挥平台还仅是个数字化的城管系统，整个业务还只是围绕着城管的局部工作展开，没有形成涵盖城市规划、建设、国土、房屋、市政、交通、园林、环保、环卫、工商、技监、卫生、民政、安全、综合执法、街道等能够整合政府部门和水、电、气、热等专业公司的大城管格局。二是缺乏顶层规划、研究与设计。目前城市城管运行机制效力不高，部门无法很好协同，业务流程人为分裂，这都与城市治理体系、健全组织机构、协调工作流程、统筹各级服务管理基础工作平台等的顶层规划上还存在着可以提升的空间有关，目前还无法实现有序推进整体城市政府服务管理网格化体系建设。三是缺乏一定的统筹与指挥能力。与城市服务热线、应急指挥、城市管理、视频监控等板块的整合和配合还不够，统筹指挥能力不强；考评机制尚未建立，考评情况无法量化等问题还没解决；应对自然灾害、公共卫生事件和突发群体性事件的应急指挥能力存在不足；综合分析研判、决策指挥支持能力和应急维稳信息预测等能力与实际的需要存在很大差距。

（三）重行业发展轻城市服务

智慧城市建设还存在一个误区就是认为建设智慧城市主要是信息产业部门的事。只关注智慧城市建设对信息产业的带动和发展，就会背离了智慧城市建设的本意。国内许多智慧城市建设更多的是将包括物联网、云计算、大数据、移动互联网等流行的先进信息技术加载到城市信息化平台之上，基本上都是信息采集、信息处理以及信息服务，并没有实现信息技术与城市各服务功能模块的深度融合，浮于表面，解决不了深层次的矛盾，例如“提高城市政府管理决策能力”、“提高信息共享水平”、“充分发挥数据资源的作用”等。一个城市是否智慧，根本不在于行业技术是否先进，而在于是否能够提供让人民有获得感的惠民服务。否则，对于城市民众来说，感觉不到智慧城市的“智慧”，感觉不到政府城市治理与公共服务能力的提升。

三、协调智慧城市建设与城市治理的总体原则

结合我国智慧城市建设的总体状况，除了不断推动智慧城市转型升级外，还要秉承服务城市治理的理念，真正实现从理论到应用的智慧化。

（一）树立现代城市治理核心理念

党的十八届三中全会提出了“要改进社会治理方式”，“加快形成科学有效的社会治理体制”。随着城市化进程的持续推进，城市的空间结构、人口结构、社区类型和环境、社会需求结构发生较大变化，原有的城市管理领域自上而下的管理模式和“强管理、弱服务”状态已经陷入困境，迫切需要城市建立“以人为本，寓管理于服务”的新型城市治理模式，这与新型智慧城市建设中“以人民为中心”的理念基本相一致。智慧城市的建设应树立现代城市治理核心理念，将城市社会治理从单一政府管理转向多元主体参与协商，共同治理。坚持服务与管理并重，力求实现系统治理、综合治理和源头治理。从制度上根本缓解群众对城市管理上的不满情绪。逐步实现基本公共服务均等化，促进流动人口更快更好融入社会，实现系统治理。

（二）界定政府有为与不为的关系

党的十八届三中全会提出了“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。智慧城市的建设应坚持现代城市社会治理理念。在现代化治理中，提升社会自治水平的一个重要标志就是从“单一、纵向”管理模式向“多元、协商”管理模式的转化。应坚持政府在智慧城市建设中的“有所为、有所不为”的原则，构建“有限的政府、有边界的市场”两者之间良性互动基础上的多元城市治理模式。从“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转变，把政府不能做的、做不了的、做不好的事务交由社会或市场来做，推动社会力量参与城市社会服务与管理。城市区政府应设立专项资金，通过购买社会组织服务项目、购买岗位、项目委托、补贴、奖励等方式，引导社会组织参与社会服务和治理活动，扩展服务和治理的资源，增强社会自治水平。

（三）建设城市治理与运营双中心

按照智慧城市建设应发挥政府作用和市场决定性作用的要求，基于城市管理中自身特点与城市资源状况，从平衡协调管理与服务、行政与自治的关系出发，智慧城市建设应是政府与社会之间有分工的“双中心”互动，而非政府单中心主导。其中，智慧城市建设中属于公共安全、能源资源监控、市政设施监控、城市环境监测等公共服务的政务领域，应由城市区政府投资建设、运营和管理，建立“智慧城市治理指挥中心”，具体由城建部门来牵头；而那些属于智慧旅游、智慧交通、智慧养老、智慧教育、智慧农业等城市中具有行业属性的，以及属于能够利用自身功能吸纳资金的有城市资源属性的，如智慧商圈、智慧社区、智慧园区、智慧村庄等，政府应只担当“掌舵者”角色，社会组织、企事业单位等多元化投资主体担当“划桨者”角色，可以由发改部门或经信部门来牵头建立“智慧城市运营中心”。

（四）践行技术与治理的双轮驱动

在信息技术飞速发展的今天，能够迅速把握先进技术，具备超前信息化建设理念的城市，其利用信息技术这一先进生产力的能力则更强，城市竞争力提升速度也更快。当前，在物联网、三网融合、云计算、大数据等新一轮信息技术的引领下，以信息技术为基础的智慧城市建设成为必然趋势。但是，信息技术毕竟是实现城市治理的手段，能够促进城市的精细化和智能化，对治理体系、管理水平并不能真正起决定作用。智慧城市的治理水平和治理能力的提升，需要建立一个符合城市实际的、符合城市人民需求的城市治理体系，需要科学地运用网格化管理、组织管理、流程管理、绩效管理、运营管理、信息化管理和大数据分析等现代管理方法，真正体现出以信息技术与城市治理双轮驱动智慧城市建设。

（五）变革城市建设运营管理模式

科学合理的建设模式以及建成后的运营模式，是智慧城市成功实现的重要保障。随着公共服务需求定位迅速扩张，仅靠政府和指定的少数服务商已经不能够满足城市发展的需要，服务平台化以及全社会共同参与，重构城市的公共服务与治理体系，是今后的发展方向。因此，在实施层面，应把智慧城市工程的总包、分包做一个全盘设计，除了政府核心资源和核心系统，其他工程最大限度地交给市场。在资金来源上，可以考虑以PPP等模式进行融资，有效利用民间资本，由政府购买服务，鼓励社会资本投入，委托专业公司运营，可以有效地解决智慧城市建设和运营维护中的一系列难题。

（六）实施治理绩效评价倒逼机制

在目标设计方面，智慧城市的城市规划不仅要提出智慧城市的建设目标，更重要的是要提出提高城市治理水平的效能目标。对于智慧城市中的各功能模块，在明确数字化、网络化、智慧化的阶段性建设目标的同时，更加重视提高城市治理和服务水平方面的效能目标考核，包括智慧政务、智慧镇街和智慧社区等的服务水平。建立科学的智慧城市管理绩效评价，依托信息化平台自动统计和报告功能，考核内容具体包括现场检查考核、执法过程考核、专项考核、网格化城市服务管理系统考核和社会评价等几个方面，为进一步促进智慧城市管理精準模式提供有力保障。

四、构建智慧城市治理体系的基本路径

智慧城市作为一项巨大的系统工程，构建以城市精细化治理为引领的智慧城市体系应按照以下路径完成，其建设成功与否直接体现一个城市的管理服务水平和不断提升的城市治理能力。

（一）顶层规划城市治理体系

在智慧城市治理体系理念的引领下，全面改进“智慧城市治理体系”，一是研究完善智慧城市治理的政策法规体系、标准规范体系、信息资源共享制度、信息安全法制化和制度化建设等。二是研究确定智慧城市治理体系的设计方案，包括多元驱动的城市治理体系、领导协调推进机制，跨部门的协同工作机制，城市管理主管部门的职责、公民参与城市管理的制度供给、各类组织参与城市治理机制等。三是研究智慧城市治理考核评价指标体系，将城市治理成效纳入相关部门和各街镇区绩效考核，从而统筹推进智慧城市治理建设。

（二）重新梳理跨部门的协同流程

目前城市管理与监管业务中，最主要的三种问题发现方式为监控视频、PDA 上报和热线投诉等。跨部门协同涉及到市政市容、公安、水务、工商、建委、环保、国土规划、园林绿化等业务部门，各街道办事处、镇级政府部门，以及各社区和执法队。为扭转目前城管业务流程人为分裂、多头指挥和权责不明的状况，提高城市治理业务效率，重新梳理跨部门的协同流程是非常必要的。一是全面了解城市治理存在的主要问题和业务，按照问题导向原则进行分类，按照分类重新梳理跨部门协同工作流程。二是研究制定跨部门沟通机制和管理规范，促进智慧城市建设。

（三）全面分析疏解非首都功能的服务需求

在有序疏解非首都功能背景下，全面分析城市的趋势和探寻城市未来的形态和公众需求的变化。一是从首都城市定位着手，深入分析社会民生、城市管理、产业经济对于智慧城市提出的要求。二是面向城市的基础设施管理和城市功能服务，深入了解城市基础设施的部署方式和运行机理，包括电力、煤气、天然气、暖气等能源设施，自来水厂、供水管网、排水和污水处理等供排水设施，道路、桥梁、公共交通、出租汽车、停车场等交通设施，园林绿化、垃圾收集与处理、污染治理等环保设施，消防、防汛、防震、防地面沉降、防空等防灾设施等。三是对城市发展中遇到的关键问题具备全面深入地了解，如土地资源的有效整合、地下空间的综合利用、水利建设、交通建设、能源供给等等。

（四）整体设计城市治理中心方案

通过以上对顶层规划的研究、协同工作流程的梳理、城市功能服务需求的分析，搭建以“感知、服务、监管、评价、分析”五位一体的智慧城市治理指挥中心，并提出完整的解决方案。一是确定中心定位，将建设一个能够为城市安全运行、应急指挥调度、社会管理实施和政府公共服务提供支撑管理的中心。二是确定中心组织结构。设计一个适应城市实际情况，容纳城市综合数据共享平台、指挥决策、城市管控、公共服务与社会管理、监督考核等部门构成的中心总体架构。三是確定技术架构。设计智慧城市管理运行指挥中心的技术架构，以及整个智慧城市的感知层、传输层、知识层和应用层等具体内容。四是确定应用架构。根据城市功能需求，设计智慧城市管理建设的几大关键应用，如城市综合管控应用、公共服务应用、社会管理应用、智能辅助决策应用和高位监督考核应用等。

（责任编辑：王珊珊）