我国涉企收费的分类体系研究与政策优化

蒋文超

一、引言

2017年12月20日在中央经济工作会议上，习近平总书记提出要大力降低实体经济成本，进一步清理和规范涉企收费，加大乱收费的整治与查处力度。2016年“营改增”全面推行后，已为企业释放累计超过5000亿元的减税红利。但时至今日仍然有很大一部分企业反映负担较重，其中被提及最多的是名目繁杂的涉企收费，很多经营者表示这些收费项目“剪不断、理还乱”，虽然单个看收费金额不是特别大，但是从年底总账来看却是一笔不小的开支。可见，如果涉企收费问题得不到有效解决，则会使已有的减税效果大打折扣，同时对市场的信心和预期产生消极影响。

在国家领导人的关注下，国务院和各地政府相关部门积极清理收费项目，陆续公布了中央和地方版涉企收费清单。然而将不同省、市的费用目录清单比对后发现，各职能部门在收费项目的分类标准认定上存在较大差异。例如：安徽省涉企收费信息公开网将涉企收费分为行政事业性收费、政府性基金、政府性保证金和行政审批前置服务项目收费四类；青岛市物价局联合市财政局发布的涉企收费清单中，将收费分为行政事业性收费、政府性基金和经营服务性收费。在全国市场一体化的今天，企业跨地区经营已经相当普遍，因此建立一套兼顾地区通用性和地域代表性的涉企收费分类标准显得尤为重要。

本文的贡献主要体现在以下四个方面：第一，涉企收费概念内涵的界定。笔者通过查阅近五年国内从中央到地方不同版本的收费清单，对涉企收费的征收依据、资金管理方式等内容进行详细研究，在此基础上第一次从理论层面对涉企收费相关的系列概念做出定义。第二，涉企收费概念外延的扩容。不同地区相关部门对概念理解的差异和对清单制定难度的考量，造成已公布涉企收费清单存在涵盖费用项目不完全的问题，本文在研究中借鉴了政府预算管理中的全口径理念，汇总企业可能遇到的资金支出事项，将政府性保证金这类泛涉企收费项目纳入到清单中，建立更为全面的涉企收费内容体系。第三，涉企收费分类标准的探究。针对国内已有分类标准不统一的问题，本文基于实用性和可理解性的考量，按照制定主体和收费项目性质两个维度对涉企收费项目进行系统性分类。第四，特殊视角下的涉企收费政策优化建议。本文基于收费效用视角，在我国降费措施政策高热度的氛围下提出降费强度理念。

二、我国涉企收费的概念辨析

近些年我国涉企收费相关的理论研究鲜有涉及，在“知网”中输入关键字“涉企收费”，检索出的文章绝大多数是期刊报社的新闻报道。而理论研究能够为制定政策提供实践价值和理论依据，其中概念分析主要是对涉企收费相关概念的内涵进行界定。

出于后续政策建议的考量，本文尝试着从费用项目的制定者和征收者角度对涉企收费的概念内涵做出如下定义：涉企收费是指国家机关、事业单位、企业单位和社会团体等社会组织为了支持特定事业发展、向市场经营主体提供特定服务以及保护部分群体合法权益而收取费用或担保资金。当然还可以从企业角度来进行定义：涉企收费是政府或社会团体征收的，与企业经营活动存在绑定关系，不同于市场经济活动产生的内生性支出，是企业必须支付的一种外部收费项目。

在对涉企收费概念内涵界定的基础上，进一步研究外延部分，概念外延是指具备所描述特定属性的全部事物。涉企收费的概念外延包括政府性基金、行政事业性收费和经营服务性收费等，其中每一大项下又包含大量具体收费名目，因此对涉企收费概念的外延进行系统分类显得尤为重要。

三、我国涉企收费的分类体系

（一）涉企收费项目分类现状

涉企收费分类体现的是对概念外延的研究，我国政府非税收入比重较大[1]，涉企收费的名目繁多、种类五花八门，并且由于经济发展水平、自然资源特点和地域差别，各个地区在涉企收费项目上存在部分特殊性。2016年以来各地政府和物价局等职能部门积极推出地方版收费清单，企业减费迎来良好的开端，但是这些清单在分类标准统一性上存在问题。关于涉企收费类别的差异性，在逐个登录各省、市和县政府和相关职能部门网站后，将截止到2018年2月能够明确查询到的各个省份和地级市公示的涉企收费分类列举如表所示。

通过右表对不同省份涉企收费的项目比较汇总可以看出，行政事业性收费、经营服务性收费和政府性基金是被专家学者和各地政府一致认可的收费分类项目，分歧集中于行政审批前置服务项目收费和政府性保证金是否单独列示。此外，部分省市已经公布的涉企收费清单中还没有明确区分收费制定主体层级这一指标，从这些清单中无法准确获知收费项目是由中央还是各级地方政府部门制定的，而明确责任主体和行为主体也是政策透明的重要环节。

不同省（市）涉企收费项目比较

（二）构建我国涉企收费的分类体系

1.关于涉企收费项目的类别分歧。

（1）是否单独列示行政审批前置服务项目收费。关于行政审批前置服务项目收费，笔者在详细翻阅各个省市相关收费规定的条款和内容后，得出以下结论：作为企业日常经营中经常遇到的一项涉企收费，行政审批前置服务项目收费在收费依据和主体层面不具备有别于其他费用的特征，仅仅在发生时点、产生原因以及与特定的行政审批绑定关系上存在特殊性，因此无需将行政审批前置服务项目收费进行单独列式。

我国已经实现了中央政府定价的行政审批前置服务项目收费清零。电信设备进网检测、道路机动车辆产品检测、规划技术服务费和矿业权交易服务费等行政审批前置服务项目收费，主要是由地方事业单位和其他代行政府职能的社会组织执行和收费的，因此具有地方定价的特点，地方对于具体的收费标准具有较大的自由裁量权，一般而言地方政府会给出指导价，因此将这类行政审批前置服务项目收费划归到行政事业性收费。规划技术服务费、矿业权交易服务费、环境影响评价收费和施工图设计审查收费等行政审批前置服务项目收费更多的是由企业单位性质的中介机构完成，并且地方政府不再给出指导价，而是遵循市场机制，采用市场协商价格进行收费，可以将这类行政审批前置服务项目收费划归到经营服务性收费。

（2）政府性保证金的定性研究。政府性保证金从表现形式来看类似于押金，但由于扣款期限长，对于企业而言已经产生与费用支出同等的效果。举例来说，农民工工资保证金要求在工程正式开工前，按照工程合同款3%的金额向银行设立的专户存储专项资金，且任何组织和单位都不能挪用，退还的规定是工程完工交付后，建设单位的公示时间不得少于15个工作日。对于建安企业来讲，这项保证金是一项占用时间漫长、数额不菲的沉淀资金，大额的保证金会造成部分企业的现金流吃紧，因此应该被视为一项隐性涉企收费。

（3）涉企收费的“灰色地带”：行业协会商会收费。行业协会商会是推动社会发展和市场经济建设的重要力量，在规范行业企业行为、提供营运决策咨询和社会治理创新方面发挥着积极的作用。行业协会商会往往会定期向参加该组织的成员企业收取一定金额的会费或者技术服务费，并且部分行业协会商会存在强拉入会，违规、重复、过度和偏高收费问题，这对于企业经营者而言也是一笔不小的支出，是企业外部收费环境的重要组成部分。

全口径计算在我国财政收入计算中具有重要意义[2]，本研究力争做到全口径，构建一套囊括主要涉企收费项目的分类体系，因此将行业协会商会收费纳入到涉企收费中。

2.我国涉企收费分类框架的确立。涉企收费的异质性指标包括收费标准制定的组织层级、收费项目设立的组织层级、资金征收主体、收入归属和资金用途等。国内政府机关经常根据收费标准的制定组织层级，将涉企收费分为中央定价、省定价和市定价等，但是在市场化日趋完善的今天，完全由政府定价的收费项目越来越少，而相当多数量涉企收费项目的设立还是由政府组织的，因此费用分类也需要综合考量这两方面因素。通过上述系列分析，按照收费项目全口径、同类项重分类以及合并重复项的操作方法，对中央制定和地方制定的涉企收费项目进行系统梳理，从多个维度重新构建涉企收费分类体系，如图1所示。

图1 二维的涉企收费项目分类体系

首先，基于征收条例和项目内容制定主体维度，分为地方定和中央定涉企收费。在此强调两点：①本研究的主体分类更多的是基于相关费用项目条例的制定主体而非征收主体；②中央和地方的定义是结合行政区划和组织特性的复合概念，其中中央是指国务院和下属职能部门或其他代行政府职能的全国性社会组织，地方是指县级和乡级行政区、地级行政区（地级市、自治州和盟等）以及省级行政区（34个省、自治区和直辖市）地方政府和部门或其他代行政府职能的社会组织。

其次，融合收入归属、费用属性和收费主体这三类异质性指标，设置收费项目性质维度，将费用项目分为行政事业性收费、经营服务性收费、政府性基金和政府性保证金四类。

行业协会商会收费存在多维度相互交叉特点，行政事业性收费、经营服务性收费这两大类涉企费用项目与行业协会商会收费也存在部分重合状况，很难简单按照收费项目性质和制定主体对其进行分类，因此会在后续单独列示，并进行独立的分析。行政审批前置服务项目收费的内容按照征收机构和收费依据的不同分别划归到行政事业性收费和经营服务性收费中，如图1所示。

（三）涉企收费各分类项目的比较分析

以下关于涉企收费分类项目的详细探讨，是以收费项目性质维度为主线，以制定主体维度为辅助。

1.政府性基金：涉企收费的“半壁江山”。政府性基金通常按照征收对象是否特定分为向所有成员征收和向指定行业征收两类。其中：向所有成员征收的包括国家电影事业发展专项资金、国家重大水利工程建设基金和民航发展基金等；向指定行业征收的包括港口建设费和铁路建设基金等。这种分类方法更多的是站在被征收方视角，虽然有助于社会群众了解政府性基金不同项目间的差异，但是对于政策制定层面的实用性不高。因此为了增强政策建议的针对性和可实施性，本文在研究中按照征收条例和内容制定主体的不同，将政府性基金项目重新划分为中央定和地方定政府性基金，如图1所示。

（1）中央定政府性基金。中央定政府性基金包括国家电影事业发展专项资金、城市基础设施配套费、残疾人就业保障金和教育费附加等。我国的政府性基金历经多轮清理，至2016年12月中央定政府性基金已缩减至23项，2017年4月1日起新型墙体材料专项基金和城市公用事业附加基金进一步取消，中国政府网公示的中央设立政府性基金清单项目缩减至21项。

（2）地方定政府性基金。地方定政府性基金包括地方教育费附加、地方水利建设基金和地方水库移民扶持基金等资金和附加等专项收费。

2.行政事业性收费：逐步实现地方定零收费。行政事业性收费按照涉企收费价格和项目的制定主体差异，进一步分为中央定行政事业性收费和地方定行政事业性收费。

（1）中央定行政事业性收费。中央定行政事业性收费包括银行业监管费、土地复垦费、城镇垃圾处理费等，2017年1月9日财政部官网公布的清单中，中央部门和全国性的涉企行政事业性收费共69种，涉及职能部门超过26个。

（2）地方定行政事业性收费。地方定行政事业性收费包括城市建设配套费、异地绿化费和铁路土地使用费等。各个省市也会制定地方版的行政事业性收费清单，有的地方会在中央公布清单的基础上再增加一些费用项目。河南省公布的行政事业性收费清单中总共有25大类，大类之下又包含79项子费用，子费用下又有诸多的细项，例如检验检测费这一子费用下的细项包含9个。2017年以来浙江、湖北、广东、辽宁、北京等14个省（市）实现省（市）定的涉企行政事业性收费项目清零。

3.经营服务性收费：强化市场化机制。

（1）中央定经营服务性收费。中央定经营服务性收费包括外开放港口服务收费、征信服务收费、商业银行基础服务收费和民航垄断环节服务收费，2018年国家发改委颁布的政府定价的经营服务性收费清单中，中央定价收费项目减少62%。

（2）地方定经营服务性收费。地方定经营服务性收费包括车辆通行费、机动车停放服务收费、危险废弃物处置收费和矿山应急救援服务费，国家发改委公示的新版经营服务性收费清单中，省地方定价的收费项目减少了48%。

4.行业协会商会收费：涉企收费“灰色地带”。

行业协会商会按照活动地域的差异可以分为全国性行业协会商会、跨省区行业协会商会和地方性行业协会商会。按照行业协会商会与相关行政机构及其下属单位的关系，可以分为已脱钩行业协会商会、直接登记成立的行业协会商会和未脱钩行业协会商会，其中各地开展行业商业协会与主管机关的脱钩工作，可以预见未来未脱钩行业协会商会会逐渐消失。蔡斯敏[3]在研究中按照组织属性类型将行业协会商会分为体制外行业商会协会、经济性中介组织和体制内行业协会商会。

行业协会商会的收费项目中会费项目的设立更多的是体现俱乐部组织的特点。根据山东省2017年12月和2018年1月公示的第一批、第二批省级行业协会商会的涉企收费情况，现阶段会费无论在项目数量还是收取的总金额方面都占据着绝对的主体地位。

特定行政事业性收费和特定经营服务性收费更多地体现了政府代理人和中介桥梁的角色，可以与涉企收费大类中的行政事业性收费和经营服务性收费进行合并列示，并且基于“小政府、大市场”的思想，我国正在推进政府权力的下放和职能的转变，具体到行业协会商会层面[4]，可以通过脱钩方式进一步厘清与政府机构的关系，政商关系由全能主义朝着现代社会治理模式演变，如图2所示。

图2 不同时期市场、商会及政府关系演变

市场机制的完善预计会使行业协会商会的行政事业性收费和经营服务性收费出现一定程度的“瘦身”。其他收费项目中除了部分无法准确分类的收费项目，也是行业协会商会收费中为人诟病的“灰色地带”，例如非会费性质的理事、副理事长单位收费和其他只收费不服务的项目。

5.政府性保证金：泛涉企收费概念。通过对已经公示的不同项目政府性保证金相关条例的对比分析，作出如下概念定义：政府性保证金是指为了保护特定社会群体和社会组织的合法权益，而要求相关企业在开始特定经营活动前或规定时间内预先支付一定金额的担保资金。我国常见的保证金有农民工工资保证金、投标保证金、工程质量保证金和政府采购履约保证金等。

政府性保证金在我国存在中央和地方共定的特点，保证金条例在制定时对于计提比例会给予部分幅度的调节区间，地方政府有自由裁量的空间。例如关于农民工工资保证金的收取，在我国人力资源社会保障部于2017年12月牵头出台的《关于进一步完善工程建设领域农民工工资保证金制度的意见》中规定，连续两年没有发生拖欠工资行为的缴存企业，缴存比例应给予不低于50%的降幅，具体的降幅比例仍由地方政府制定，但是中央也对降幅进行了区间限定，因此可以认为政府性保证金是由中央与地方共定的。

四、我国涉企收费的现有政策

2014年6月国办发30号文件颁布后，涉企收费的清理规范政策集中出台，乱收费的治理力度空前[5]。通过对我国近几年的涉企收费政策进行梳理可以发现，围绕涉企收费行为的事前控制层面的规章、政策和措施正在逐步完善，建立了包括裁减非必要项和公示保留项两类措施。

（一）涉企收费的事前控制

近几年我国涉企收费领域规章政策主要围绕事前控制层面展开，采取缩减非必要收费项和公示拟保留收费项两类措施。

1.大力降费，裁减涉企收费项目。

（1）整合和裁减政府性基金，并授权各级地方政府进行部分项目自主减免。2016年2月，财政部停征价格调节基金，将育林基金和新菜地开发建设基金的征收标准降为零，整合7项政府性基金。目前中国政府网公示的中央设立政府性基金清单项目已经缩减至21项。

（2）全面规范和清理行政事业性收费，部分地区实现省定行政事业性零收费。2017年中央取消或停征的行政事业性收费项目超过35项，并尽可能地降低保留项目收费标准，各地积极削减地方行政事业性收费，安徽、浙江、上海等超过14省（市）更是做到了省（市）定行政事业性收费的清零。

（3）减少部分领域的经营服务性收费，降低经营服务性收费中政府定价的比例。降低铁路货运、金融等领域的经营性收费，自2017年6月起，停止向铁路运输企业收取电气化铁路配套供电工程还贷电价。

2.加大信息公开力度，制定并公示涉企收费清单。2017年5月17日召开的国务院常务会议上，李克强总理要求年底前各地方政府必须将涉企收费清单对外公布。在降费高压态势下中央和各级地方政府相关部门积极制定并公布收费清单，中国政府网首页在醒目位置设置了“全国收费清单一张网”查询入口，2017年12月26日我国首个省级涉企收费信息公开平台——安徽省涉企收费信息公开网正式开通运营，浙江、湖北等地物价局在2017年底前陆续公布新版涉企收费清单。

（二）涉企收费事中和事后控制

涉企收费的事中和事后控制主要是指相关费用项目收取过程中的合规性以及费用收取后的纠纷解决，现阶段我国采取部门查处与企业个人举报相结合的措施。

对于违规事项的查处，以部门自查、上级部门检查为主。例如2018年1月民政部对中国水利电力质量管理协会和中国建筑装饰协会违规开展评审活动收取费用的行为予以没收违法所得并警告的行政处罚。

关于涉企收费的企业举报和申诉渠道，我国各级政府，尤其是物价部门作出了较大努力。对于出现的不符合法规规范的涉企收费，企业主要有两种途径维护自身合法权益：一是物价局系统的举报平台，如果发现涉企收费行为违反规定，企业可以拨打物价局价格举报电话12358或登录12358网上价格举报系统进行举报，对于价格违法行为，物价部门会发现一起立即查处一起，严格维护企业合法的价格权益。二是中国政府网的“我向总理说句话”专题征集页面，相关企业和个人按照要求填写被投诉问题的发生时间、被投诉单位名称、投诉内容，以及所在省、市、县等内容，并且可以将相关凭据以附件形式发到指定邮箱sjhlanmuzu@mail.gov.cn。此外，还可以在信用中国网站上反映相关问题。

五、我国涉企收费的政策优化建议

（一）涉企收费统计全口径和分类标准统一化

涉企收费涉及部门多、项目繁杂，不光是缴费企业，甚至有的政府对于本地区涉企收费的项目都没有做到全面掌握，因此已经公布的名单中往往将行业协会商会收费、政府性保证金等项目遗漏掉了。要真正做到严制收费项目、切实降低企业负担，就必须将涉企收费进行全口径统筹管理。

当然这仅仅是第一步，制定统一的涉企收费分类标准同样不可或缺。就缴费者层面而言，现代企业跨市、跨省和跨地区经营较为普遍，各地收费清单缺乏一致的分类标准显然不利于企业明明白白缴费。就政府层面而言，统一的分类标准也有助于中央有效把握和比较各地企业的真实成本负担，有助于各地政府部门之间相互交流借鉴，因此可以参考本文构建的二维分类体系，统一各地涉企收费清单的分类标准。

（二）涉企收费的降费强度优化

近些年在美国、欧盟积极为企业减税的大环境下，我国政府提出“抢跑”意识，大力在税收和涉企收费领域为企业降低成本负担，制定了一系列政策措施，总的来说效果是显著的。该领域的理论学者和业内专家也积极献计献策。

本研究希望在国内一片热烈的氛围中呼吁大家保持冷静，提出降费强度的概念。企业的收费项目过多固然是不利于市场发展的，但不计成本地为企业降费、有悖于成本补偿原则的过度减费也不可取。尤其是2016年以来部分省份出现了竞争性降费的趋势，也多少有一些矫枉过正的意味。我们在市场化改革中一直强调“小政府、大市场”，但是“小政府”未必是弱政府，涉企收费是政府重要的财政收入，近几年土地出让市场的火爆部分掩盖了地方财政的窘境，政府的正常运转需要足够的财政收入作为支撑，并且涉企收费是政府调控需求供给、管理社会和优化经济结构的重要物质基础和实现手段，因此在企业和政府利益之间寻求涉企收费缩减的最优程度将是本文今后的研究重点。

此外，我国涉企收费和企业税收存在相似性和共通性，税收领域《税务行政复议规则》制定的初衷是为税务纠纷建立良性的解决机制[6]，并且基本达到了预期效果。因此，可以在涉企收费领域建立类似的行政复议体系，作为处理涉企收费争议的重要事后控制手段。

[1]郑建新.全面规范非税收入管理加快建立现代财政制度［J］.财政研究，2014（10）：42～44.

[2]李颖.全口径计算下中国间接税规模特征、国际比较及对策［J］.经济与管理研究，2016（7）：112～120.

[3]蔡斯敏.组织为谁代言：社会治理中商会多重身份的演变［J］.深圳大学学报（人文社会科学版），2014（5）：106 ～ 112.

[4]闫海潮.公共治理视角下行业协会商会研究——现状、反思与展望［J］.北京交通大学学报（社会科学版），2017（4）：111～117.

[5]杨宜勇，魏义方，顾严.必须高度重视涉企收费的规范问题［J］.价格理论与实践，2016（4）：21～25.

[6]蒋文超.我国税务行政复议与行政诉讼的协作机制研究——基于税法普适性视角［J］.财会月刊，2017（10）：90～94.