全国省级地质调查院现状分析及发展建议

■ 刘志逊/吕晓岚/孟庆丰/阴秀琦/刘玉霞

（中国地质调查局发展研究中心，北京 100037）

2016年，中国地质调查局发展研究中心（简称“发展研究中心”）为落实中国地质调查局（简称“地调局”）重点工作对口联系省级地质调查院（局、中心），牵头组织了地调局机关、国土资源部矿产勘查技术指导中心、全国地质资料馆等有关单位人员，采取走出去、请进来、业务顺访、座谈交流、函调等方式，实地调研了19家省级地质调查院（局、中心）。了解了新形势下地质调查院基本状况；分析梳理了省级公益性、基础性地质工作的需求和问题，对地调局地调工作部署的想法，对加强地调局与地质调查院协调合作关系的意见等；并在省级地质调查院定位、加强局院关系以及省级公益性地质工作部署方面提出了建议。

1 省级地质调查院基本情况与面临困难

1.1 省级地质调查院基本情况

(1)单位性质和主要任务。全国31家省（区、市）地质调查院除辽宁省外均为事业单位，其中陕西省地质调查院为陕西省政府直属正厅级事业单位；江苏省、浙江省、内蒙古自治区、山东省等4家地质调查院隶属省国土资源厅（局）管理；上海市、重庆市地质调查院分别隶属上海市规划和国土资源管理局、重庆市国土资源和房屋管理局；云南省地质调查院隶属云南省地质调查局，归口云南省国土资源厅管理；北京市、河北省、安徽省等22家地质调查院隶属省（区、市）地矿局管理。主要任务包括：承担国家和省基础性、公益性地质调查及战略性矿产资源勘查任务，开展重要矿产资源远景评价；参与编制省级地质矿产资源勘查规划及矿产资源开发规划；为政府相关部门提供地质基础信息资料，并向社会提供公益性地质服务；承担国家级、省（区、市）级整装勘查区勘查实施方案及矿业权设置区划的编制、基础地质调查、地质找矿等地质勘查管理相关技术性、业务指导、矿政管理支撑工作等。

(2)人员和机构设置情况。截至2016年11月，全国31家省（区、市）地质调查院在职人员总人数为7849人，以技术人员为主，多数地质调查院在职人员规模在200人左右；在职人员最多的为湖南、江苏地质调查院（450余人），在职人员低于50人的是西藏和重庆地质调查院。机构设置除管理部门外，一般均设置基础地质调查、矿产调查、水文环境调查、物化探调查、信息遥感调查等业务部门。

(3)单位资质情况。大多数省级地质调查院拥有区域地质调查、固体矿产勘查的甲级资质；专业涉及区域地质调查、矿产资源调查评价、物探化探遥感地质调查、水工环地质调查、矿产勘查、技术方法、地学数据库建设等。统计情况见表1。

(4)业务工作情况。大多数地质调查院承担的为基础性、公益性地质调查类项目，专业涉及区域地质调查、城市地质调查、农业地质调查、矿产资源调查评价、物探化探遥感地质调查、水工环地质调查、技术方法、地学数据库建设等。部分地质调查院发挥自身专业优势，强化品牌效应，与地调局保持密切的联系。如：北京、上海、浙江、福建地质调查院分别加挂中国地质调查局“北京市浅层地温能工程技术应用中心”“上海地面沉降研究中心”“浙江农业地质应用研究中心”“福建台湾海峡地质研究中心”牌子；另外，加挂“地调局业务中心或工作站”有7家（北京、上海、浙江、福建、青海、西藏、新疆等省（区、市）地质调查院）；加挂“国土资源部重点实验室”有3家（上海市、江苏省、湖北省地质调查院）；加挂“省级博士后工作站”有6家（安徽、山西、内蒙、江西、湖北、青海省（区）地质调查院）。

1.2 省级地质调查院生存发展面临的困难

目前，全国多数省级地质调查院生存发展面临困难，主体地位弱化甚至失去，承担地质调查项目数量急速下降，经费大量萎缩，难以满足现有地质调查队伍发展的需求。获取中央和省级财政项目难度加大，其他业务经费来源不足，业务转型难度大，地质调查院与任何具有资质的地勘单位一样参与投标，行业竞争激烈，部分地质调查院缺乏市场竞争优势[1]。还有部分省级地质调查院事业单位改革后划分为省级公益一类事业单位，导致激励机制弱化，人才流失问题突出[2]，工作体制机制不顺，相关配套政策措施未落实到位，只能通过参与商业性竞争获取项目经费才能维持单位正常运行。目前地质调查项目采用市场化的招投标方式进行，与地质调查院“公益性”队伍的定位不符，地质调查院处于发展和生存两难的境地[3]。

表1 全国省级地质调查院资质情况统计 单位（个）

2 省级地质调查院地质工作主要需求

根据各省级地质调查院提出各类公益性、基础性地质工作需求和对地调局地调工作部署的想法和建议，按“六大区”地域分布和地调局“十大计划”工作任务，分析梳理了在业务领域方面的需求情况（表2、表3）。总体看，省级地质调查院地质工作需求集中反映在重要矿产资源调查、地质灾害防治和地质环境保护支撑、地质数据更新与应用服务、国土开发与保护基础地质支撑等方面需求旺盛，其次为陆域能源矿产地质调查、重要经济区和城市群综合地质调查需求较多，对“一带一路”基础地质调查与信息服务、海洋地质调查需求相对较少。

3 省级地质调查院地质工作存在的主要问题

对各省地质调查院提出的各类地质工作主要问题进行分析、归纳整理，问题集中反映在地调项目、科技支撑、资料服务、局院关系、地质调查院改革发展、省级公益性人才队伍建设等方面。

3.1 地调项目问题

(1)项目管理问题。项目管理推进效率低，对子项目的技术指导不到位；项目工作安排不符合地质工作规律，工作程序繁杂；技术人员疲于各类立项、汇报与总结，不能全身心投入到项目研究工作。部分项目工作部署与安排受现有财政管理体制限制，违背地质工作规律。

(2)项目成果转化和应用服务问题。目前全国多数地质调查院还处于找项目养队伍的状态，地质调查院多是参与地调局各项公益性项目，但是难以有时间或能力对成果加以提升、转化。地质调查成果转化应用和有效服务的水平不高，项目成果多，应用少。地质调查项目“以需求为导向，以问题为目标”的创新意识尚未得到强化，导致在满足国家和社会重要现实需求、服务本省区经济社会发展的支撑作用方面尚不明显，成果转化滞后于社会需求[4]。

(3)地质调查项目实施外部环境问题。地质调查工作施工外部环境不断变差。随着生态文明建设不断深入，大家的环保理念也不断增强，各级各类主体功能区划与规划的发布实施，调查、勘查工程活动禁止区（带）的面积越来越大。此外，一些地方对地质勘查工程漫天要价、随意阻止的现象时有发生。

(4)项目招投标问题。2016年以来，按照国家新的财政体制，中央财政出资的项目由地调局直属单位承担，省级地质调查院承担国家地质调查项目均采用招投标的形式，政府采购公开招投标方式已成为主流。地质调查院对此反响很大，问题集中在招投标是否完全符合地质工作实际情况及招投标的实际效果、一类事业单位能否作为招投标的主体等[5]。

表2 全国省级地质调查院与地调局“六大区”工作任务需求对接情况

表3 全国省级地质调查院与地调局“十大计划”工作任务业务需求对接情况

3.2 科技支撑问题

目前，部分省（区、市）地质调查院和地勘单位重生产轻科研的现象较为普遍，主要原因是现有管理体制及各单位以生产养队伍的现实情况所致，加之目前专项科研项目较少，导致地质工作科学研究水平不高[6]。科研与生产结合不紧密，一定程度上影响了地质找矿工作的快速突破。另外，对省级地质调查院技术支撑有所弱化，技术培训与指导有所减少，找矿示范项目针对性稍显不足。

3.3 资料服务问题

基础地质资料信息共享和社会化服务体系尚不健全，与地质勘查市场化之间的矛盾较为突出。各部门资料相互封锁，基础资料不能共享，一方面造成大量重复性工作，加大了地质调查成本；另一方面严重影响了地质资料的整合研究、开发和利用，特别是油气资料。

3.4 局院关系问题

2016年以前，中国地质调查局与省级地质调查院的关系是“项目联系、业务指导”。2016年以后，在新的财政体制下，逐步转化为委托关系、市场合同关系，这对各省级地质调查院带来剧烈冲击，反响最大，原有的“项目联系、业务指导”不断弱化，造成省级地质调查院的“野战军”地位弱化和定位表面化，以项目为纽带的关系逐渐削弱，局院关系仅剩“丝连”，挫伤了双方在联系沟通上原有的积极性与主观能动性，也影响了地质调查院的生存和发展。

3.5 地质调查院改革发展问题

随着事业单位改革的深入，少数地质调查院的公益职能更加明确，但大部分省级地质调查院公益性主体定位不够明确，多数省份基础性、公益性地质调查队伍有灭失的风险[7]，长期面临体制、机制方面的问题，改革尚未到位，业务来源不足，发展方向不明，业务转型难度大，地质调查院在省内地勘行业会逐渐失去行业引领作用，处于十分尴尬的境地，解决生存发展问题迫在眉睫。

部分省级地质调查院虽已进行事业单位改革，作为省级一类事业单位，但工作体制机制不顺，相关配套政策措施并未落实到位，仍然要依靠各级财政地质项目，甚至要通过参与商业性竞争获取项目经费才能维持单位正常运行，且其他业务来源不足，队伍生存发展处境困难。

3.6 省级公益性人才队伍问题

某些专业领域领军人才不足，科研攻关能力不强，相当一部分地质调查院专业结构门类不齐全，配置不尽合理，地质技术装备落后，设备不够精良，国际合作与交流的层次和力度不够，没有形成明显的核心竟争力。专业技术人才队伍存在断层现象，发展不平衡；技术人员年龄、专业结构不合理，尤其是“领军人物”十分缺乏，业务培训滞后[8]。

现有事业单位用人和分配机制不利于公益性地质队伍的稳定和人才建设。事业单位分类改革开始后，又出现了地质人才流失问题。待遇问题是高学历、高层次地质人才流失的很重要原因之一。

4 思考与建议

通过大量实地调研工作，建立了全国31个省级地质调查院联系群，宣传了为创建世界一流新型地调局进行的地质工作战略调整、总体部署和重点工作，特别是地质调查成果评价“五问”等有关政策，得到多数地质调查院响应和赞赏，同时做了大量解释、沟通协调工作，消除了一些误会，在一定程度上加强和改善了局院协调合作关系，初步构建了高效、顺畅协调联系机制。通过对调研发现的问题进行思考，提出建议如下。

4.1 明确省级地质调查院定位

新形势下应充分考虑和尊重省级地质调查院的历史性贡献与功能作用，并充分发挥其具有的独特优势，地调局应帮助各省（区、市）明确地方公益性地质调查机构的职能、职责，确定目标定位、工作任务、工作重点、工作范围，明确定位地质调查院为承担省级基础性、公益性地质调查和战略性矿产勘查工作的主体，指导各省（区、市）地质调查院参照世界一流新型地调局的“六个一流”目标及地质工作战略结构调整精神，制定全国或省（区、市）级一流新型地质调查院发展目标，将地质调查院作为实现世界一流新型地调局的辅助力量，进行引导和指导，积极参与世界一流新型地调局建设，明确地质调查院是加强局院合作、协调联动，争创世界一流地调局的重要组成部分。一方面，要研究新形势下加强地方和行业公益性地质调查队伍建设政策，研究出台《关于进一步加强地方和行业公益性地质调查队伍建设的意见》文件，国土资源部、地调局协调省级政府层面，指导全国公益性地质调查队伍建设。另一方面，地质调查院要主动适应，与上级主管部门积极沟通，争取各省（区、市）都能建设一支精干高效的公益性地质队伍，主要承担地方财政出资的区域性、基础性、公益性地质调查和战略性矿产勘查工作，为国土资源管理提供业务基础支撑，为经济社会发展提供公益性服务。构建中央引领地方并与地方合作开展地质工作的新模式，最终建立科学完善的国家公益性地质工作体系。

4.2 统筹规划国家与地方两级地质调查工作

为保障公益性地质调查工作的稳定性和连续性，从地质事业发展的角度，需要统筹规划和组织实施国家与地方两级地质工作，促使地方政府正确定位地质工作，建强和稳定一支地质工作骨干队伍，特别是要建好地质调查院。地调局应继续加强与各省政府的合作与沟通，编制国家与地方公益性基础性地质调查规划与方案，统一部署公益性基础地质调查工作，争取地方政府支持，协调国家与地方资金，保障国家与地方公益性基础性地质调查规划与方案持续稳定实施，以需求为导向，以解决问题为目标，不断深化创新地质调查成果的转化与应用。同时，在国家层面上出台有利于中央财政出资开展的公益性地质工作与省级财政出资开展的地方公益性地质工作发展的管理办法意见，以党的十八届四中全会提出的全面推进依法治国为锲机，继续加快我国地质调查立法工作，使我国地质调查工作尽快享有法律保护和保障。

4.3 加强局院联系

建立地调局与各省（区、市）地质调查院联系机制。首先，要确立共同目标、合作共赢理念；其次，打造多种形式的对接、合作、交流平台，具体在需求、项目、成果、服务、管理、科技创新、人才建设、国际合作与交流等方面进行有效对接、交流和合作。力争在基础性、公益性地调工作上形成全国“一盘棋”的格局，更好地发挥公益性地勘队伍作用。

[1] 张彦英.地勘单位分类改革不能搞成“夹生饭”[N].中国矿业报,2017-11-25(01).

[2] 高玉慧.地勘单位员工培训效果提升探析[J].内蒙古煤炭经济,2017(14):80-81.

[3] 刘定勇.关于地勘单位改革发展的思考[J].中国国土资源经济,2017,30(5):11-14,21.

[4] 孟琪.基于地勘单位改革的地质环境工程PPP模式探索[J].中国国土资源经济,2017,30(4):43-46.

[5] 财政部网站.两部门关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见[EB/OL].(2016-12-29)[2017-10-18].http://www.gov.cn/xinwen/2016-12/29/content_5154154.htm#1, 2016-12-29/2016-12-29.

[6] 查方勇,王志刚.国有地勘单位改革研究综述及启示[J].中国矿业,2016,25(5):16-19.

[7] 施俊法,齐亚彬,唐金荣,金玺.关于推进国有地勘单位改革的思考[J].中国矿业,2015,24(01):71-74,8

[8] 梁丽婷.关于地勘单位核心人才流失问题及对策建议[J].现代国企研究,2017(2):198,200.