村土地利用规划编制关键性问题分析——基于村土地利用特征的思考

■ 叶丽丽/付 洒/崔许锋/梁 彬

（中南财经政法大学工商管理学院，湖北 武汉 430073）

1 研究背景

党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村，确定了“生产发展、生活富裕、民风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设目标；党的十八大召开以来，中共中央和国务院对新时期“三农问题”作出一系列重要安排，并提出一些重大决策，明确提出推进“多规合一”“加快村土地利用规划编制”；2017年，国土资源部公布《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》，对村土地利用规划编制工作作出进一步指导；十九大提出乡村振兴战略，特别强调农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题。各项政策、战略的出台，使得有序开展村土地利用规划的需求显得愈加迫切，对相关问题的研究亦更具现实意义。

土地利用规划是依据区域土地的历史自然特性和社会经济发展水平，在空间区位上合理分配土地资源、组织土地利用，对一定区域未来土地资源利用前瞻性的规划和安排所采取的综合技术经济措施[1-2]。我国现行土地利用规划体系是按行政区划划分的“全国、省、市、县、乡”五级土地利用规划体系（图1），上级规划与下级规划之间相互衔接、层层控制，各级规划相互影响、相互补充[3]。由于我国土地利用总体规划实行自上而下的方式编制，最低一级的规划是乡级土地利用总体规划，并未涉及村土地利用规划，可见村土地利用规划此前未得到足够重视。而据统计显示，截至2015年末，全国农村共有村庄264.5万个，村庄现状用地面积14.013万km2，年末实际住宅建筑面积255.2亿m2①数据来源于住建部《2015年中国城乡建设统计年鉴》。，各项数据指标基数庞大，编制村土地利用规划的重要性不言而喻；从近年规划施行情况来看，各级规划在科学确定土地利用结构、提升土地利用综合效益、指导区域发展、推动可持续发展等方面均起到了重要引导作用，加快编制村土地利用规划成为现实诉求。

村土地利用规划是指在一定时序条件下，以特定村域的土地为对象，以乡级土地利用规划为依据，以一定的自然、社会经济为基础，综合确定村域土地利用问题，建立数据库，制定正式规划文本、图件，以土地利用规划来规范、指导村域土地利用的过程；是对我国现行五级土地利用总体规划的补充与完善，是乡级土地利用规划的补充和内容分解，是具体的指导性规划，是最基础的规划。此外，由于村级单位中的“社区”与“乡村”在土地利用特征和方式方面存在较大差异，因此本研究仅限关注村土地利用规划，即住建部统计年鉴所定义的农村范围内的行政村、自然村的土地利用规划，不含城镇范围内的村级组织，如城中村。

图1 土地利用规划体系

2 村土地利用规划研究进展与发展现状

根据我国现行的五级土地利用规划制度体系，对各级土地利用规划在编制、实施、监管等方面的研究，学术成果丰富，渐成体系，但是关于村土地利用规划方面的研究起步略晚，研究成果相对不足。在20世纪60年代前后，国内就已经出现村土地利用规划编制与实施的实践，当时主要是以实现水土保持及治理为目标，制定规划[4]，具体安排各业用地[5]，各规划实践比较客观地反映了当时、当地发展需求，为地区发展提供了有力参考，但各规划仅在小范围、有条件的地区开展，只能作为早期的实践参考，并不具备普适作用。

近年来，尤其是党的十四大、十六届五中全会、十八大各项方针政策的出台[6]，村土地利用规划相关研究逐渐引起重视。学者们指出对镇、村进行科学有序的规划是建设新农村的基础[7]，新农村建设土地规划要先行[8]。经查阅文献发现，目前关于村土地利用规划编制相关研究主要集中在试点研究方面。首先，从试点区域数量和范围上看，在2003年，广东省建设厅在阳东县北惯镇平地村作为试点村，率先开展规划编制实践[9]；2007年试点区域范围扩大，重庆市19个区县41个村，湖南省、浙江省部分农村地区相继开始实施村土地利用规划编制试点工作，为村土地利用规划编制、实施提供了大量实践基础。其次，从研究方法上看，学者们运用实地调研法、定性分析法、经验总结法、最优化技术方法等多种方法在试点区开展调查研究[10-14]，进一步丰富了村土地利用规划的相关研究成果。最后，从试点区域的村土地利用编制和实施现状来看，当前试点区域的村土地利用规划编制充分结合村域实际，融合“多规合一”理念，关注村域“三生”空间布局[15-16]，从优化农村用地结构和布局[17]，强化村庄建设用地管理，严格实施耕地保护、村庄综合整治[18-20]等多方面着手推进，探索了管理一体化土地利用规划思想[21]，强化公众参与[22]，寻求土地利用的最优化模式[23]，实施格局决策和用途决策指导规划编制[24]，通过制定村规民约[16]等多种途径增强规划编制的科学性，提高规划的可实施性，在推动地区发展，促进村域、村貌整治，改善农村人居环境等方面发挥了积极作用。

理论的形成来源于实践，从实践经验来看，推行村土地利用规划的前提是编制村级规划，但规划的编制离不开广大农村地区发展和土地利用现状的实际。根据上述文献研究不难发现，我国村土地利用规划存在起步晚、研究的广度与深度有限等诸多问题，因此相关研究有必要从农村实际出发，适当拓宽研究视野。本研究旨在通过研究村土地利用特征，总结村土地利用现状问题，明确村土地利用规划编制的关键性问题，以期为规划编制实践提供有益参考。

3 村级土地利用现状分析

土地利用规划是对于特定区域范围未来土地利用的计划和安排，既有区域有限性的特点，受区域内土地的自然、历史及社会经济发展水平影响，又具有计划的超前性特点，是对将来土地利用的规划和安排，通过综合技术经济措施，以优化土地利用为目标，科学安排和实施土地利用。在村土地利用规划编制和实施过程中，应当有这样的认识，村土地利用规划应当首先结合农村实际，明晰现状条件下土地利用中的不足，并以此为基础，规范、引导土地利用主体开展土地利用的行为。现行农村土地利用问题因地区而异，问题繁多，归纳起来可以概括为以下几个方面。

3.1 土地利用无序

农村地区土地利用无序首先体现在农村各类用地布局分散上面。我国素来有农业大国之称，拥有悠久的农业发展历史。土地调查数据显示，全国有耕地面积134.9万km2，建设用地面积39.1万km2，2016年全国建设用地面积占比不足耕地面积的30%②数据来源于《2016年度全国土地变更调查结果》。，而我国现行土地所有制为全民所有制和集体所有制，并且农村地区实行家庭联产承包责任制。在这些特有国情背景之下，一方面，农村地区土地承包经营权大量分散到农户手上，农户承包经营的农地位置分散；另一方面，农户通常以承包经营的土地为中心，以就近原则选择居民点，导致农村居民点多呈点状分散布局，影响土地利用的整体性。从用地现状来看，农村土地利用主要集中在农用地和居民点用地上，交通用地、公共基础设施用地等其他用地占比较小，而农村地广人稀的现状使得土地利用管控力度有限，难以保证严格按照现有县级和乡级土地利用规划安排各类用地。这些问题可以体现在居民大量向中心村镇集聚，新村落规模扩张，大量占用耕地，同时原有宅基地的闲置浪费，晒谷场等农业配套用地闲置，坟葬用地等特殊用地管理机制严重匮乏等方面。

3.2 土地污染问题突出

农村土地作为居民生产、生活活动的载体，除了近乎全盘承受日常生产、生活产生的污染排放物外，还面临着承受乡镇企业污染物排放、城镇地区污染物转移而来的风险，这些客观因素使农村地区土地污染问题渐显。有关资料显示，我国林地、草地、其他未利用地的土壤点位超标率分别为10.0%、10.4%、11.4%，而耕地的为19.4%③数据来源于环境保护部与国土资源部联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》。，相比而言耕地污染程度明显高于前三者；同时，耕地主要污染物包括镉、镍、铜等8种化学要素，而其他类型土地一般只含其中的3～4种。还有研究提到，受乡镇企业污染的耕地有1.87万km2[25]。综合来看，农村地区土地污染源多样，且受污染的土地面积基数较大，究其原因在于农业生产，农村第二、三产业发展过程中均存在破坏土壤的行为。例如在土地耕作过程中，过度使用农药、化肥和塑料薄膜等导致土壤盐碱化和荒漠化严重；乡镇企业生产经营成本有限，为降低运作成本，对于生产废弃物采取少处理或不处理的措施，未经处理的生产垃圾成为新的土地污染源。农村居民日常生活垃圾也是重要的污染源之一，调查发现，农村地区在乡（镇）等居民点集中的村镇或有配置垃圾集中处置点，主要是通过直接焚烧或填埋方式处置集中点的垃圾；在零散村庄、自然村几乎没有配置专门生活垃圾集中点，导致一方面居民点垃圾集中处理难度大，另一方面垃圾自然降解效率低，土地污染加剧。

3.3 公共服务设施不完善

从数量上看，至2016年末全国有68.7%的行政村实现了集中供水，而仅有20%的行政村可以处理生活污水④数据来源于住建部《2016年城乡建设统计公报》。，

由此可见，农村公共服务设施普及率仍然不足。这是因为公共服务设施的公共物品性质，使得其投入受限。从质量上看，公共服务设施建设过程中“重供不重需”，未能以其服务对象——农民为出发点，导致与服务主体需求脱节，加上村镇地区地广人稀、居民点布局分散的特殊空间格局，致使配套公共设施的服务空间和使用率、管护效率有限；同时，闲置的设施由于缺乏日常管护，易出现使用寿命变短、功能衰减、设施损坏等问题。故而从量上看，村级公共服务设施投入不足，且覆盖率偏低；从质上看，村公共服务设施重供不重需，设施使用率和管护率尚有欠缺。

3.4 交通道路管护机制欠缺

国家交通运输部数据显示，至2016年末全国农村地区公路交通总里程达到396万km，乡镇和建制村的公路覆盖率分别高达99.99%、99.94%⑤数据来源于交通运输部《2017年第八次例行新闻发布会文字实录》。，全国绝大多数乡镇和建制村都通了公路，建设成效显著。交通运输在国民经济发展、推动城乡建设方面起着关键性作用，推进农村公路、农用公路的建设，加强路网管护必不可少，但农村地区交通道路在规划管理和保护方面仍存在问题：第一，没有遵循路网整体规划布局、系统建设的基本原则，在农村道路建设的发展规划中发展战略观不足，没有明确的建设目标，整体协调性不强，导致部分农村地区道路网整理规划布局杂乱无章，道路维护难度系数大；部分违规建设、低质建设更是导致各类投入未能有效利用，造成资源浪费。第二，农村道路建设中，道路宽度、质量标准不一；交通标志、标线缺失或者不明显；道路建设后，少有地区严格按验收程序进行工程验收，导致问题工程的建设缺陷发现晚、交通隐患大等问题；道路维护管理资金不足和管理人员缺位问题也普遍存在。

3.5 人均建设用地面积过大

住建部数据显示，至2015年底，全国村域实有住宅建筑面积255.2亿m2，人均面积33.4m2⑥数据来源于住建部《2015年中国城乡建设统计年鉴》。；还有研究表明农民退出宅基地的意愿受到多种因素的影响，地区不同，各影响因子的影响强度不同[26]。农村居民认知水平有限，土地利用忧患意识薄弱，为获取交通区位优势，趋于选择弃置旧宅、沿路新建住房；受传统思想观念的影响，居民多占宅基地的主观意愿较强，自主退出意愿相对不足；基层管理部门管理力度、对违建问题的处罚力度有限，未批先建、少批多建问题时有发生；随着社会经济发展，大量农村居民外出务工，在工作地购置新房，农村住房多闲置甚至废弃；规范的宅基地退出机制尚处于试点探索阶段，制度建设相对滞后，居民难以自主、合法退出宅基地。种种现象表明，农村人均建设用地面积过大，土地浪费问题显著。

4 政策建议

农村土地是开展新农村建设、发展现代农业的客观物质载体和基础，而村级组织作为农村地区最常见的基层组织形式，是村土地利用规划的行为落实者。因此，村土地利用规划的编制应围绕“夯实农业发展基础，保障农民合法权益，促进农村经济发展，维护社会稳定”这一目标，完善农村土地利用和管制机制，着力推动社会主义新农村建设。此外，我国已有较系统的土地利用规划体系，但村土地利用规划未纳入传统体系内，还处于探索起步阶段。根据“多规合一”的要求，应形成“一张蓝图，一本规划”，这对于村土地利用规划的编制要求将更加严格；根据我国农村地区地广人稀、经济社会发展相对滞后等现状，规划编制面临的挑战异常严峻。基于以上认识，结合现有技术、经济条件，提出政策建议如下。

4.1 合理进行指标分解，下达指标控制目标

土地利用结构和布局有序发展的基础是科学合理地配置村土地用规划指标。根据我国现行规划体系，土地利用指标由上级下达下级，层层分解。村土地利用规划具有较强的严肃性，绝不是“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”，必须严格按照土地利用规划制度，以村庄规模、发展条件、村民意愿为基础，结合各村实际需求，由县级政府统筹，乡（镇）级政府指导，村级组织落实，分解和落实用地指标。

严格开展土地利用现状调查，按照统一标准制定图件、表格数据，获取土地权属类别、土地现状用途等基础资料，作为村级单位规划编制的先决条件，结合乡级土地利用规划落实用地指标，充分贯彻“多规合一”理念，系统开展村土地利用规划编制工作。要认识到，村级土地利用规划不仅是指导村域土地利用和村域发展的规范文件，还是乡级土地利用规划内容的一部分。村土地利用规划受乡级土地利用规划指导，在规划发展方向、用地安排、指标衔接方面，必须严格保持一致，如此才能保证村土地利用规划与乡级土地利用规划的“合一”。从现实情况来看，在村土地利用中，农用地和集体建设用地为主要土地利用方式，因此，在规划编制中，应着重落实农用地和建设用地指标，坚守耕地保护红线、严格限制建设用地指标；其他指标可由县、乡级政府统筹，按县、乡级规划机动分配。例如，城镇工矿用地指标可分解到县级，由县级政府统筹，按需分配；宅基地指标可分配到乡（镇）级，自主分配，同时要受上级部门监管；基本农田及耕地保护指标可分解到村级，由村集体组织自行分配落实，自主监管。

4.2 发挥规划引导作用，优化居民点布局

农村居民点是农村居民生活、生产、居住的载体，其布局受社会、经济、生态等诸多因素的影响。规划编制的目的之一是引导土地利用结构优化、布局有序，实现土地用途管制和土地利用的可持续。农村地区普遍存在的“大散居，小聚居”的布局形态，极大削弱了有限的建设投入能力，严重制约新农村发展；农村居民大量外迁，向城镇、村镇、公路附近集中，传统村庄集聚形态或有削弱、瓦解趋势。种种迹象表明，引导村庄有序重组，科学控制居民点用地布局，势在必行。

具体可按以下思路执行：根据各地实际，设立人均建设用地指标，凡超出指标的用地申请不予批准；严格审批宅基地用地申请，对已超出标准的农户，在条件允许的情况下，按超标面积，引导居民对未利用耕地进行整理；鼓励居民对场院用地进行修整和维护，实现场院用地的使用和观赏的双重价值，改善人居环境；建立健全宅基地退出、监督机制，积极引导闲置、重复建设的宅基地有序合理退出；同时，由于农民自主退宅还地的可能性不大，各级政府和组织应发挥引导和宣传作用，制定相关激励政策，对符合条件的农户予以适当引导和劝说，鼓励退出，对于特殊情况，可依法强制退出；加快建立和完善农村居民点地理信息系统建设，以信息系统为依托，进行农村居民点布局适宜性评价，指导居民点布局。

4.3 推进中心村规划与建设，节约集约利用土地

中心村的建设是现代新农村建设的物质支撑和基础条件，是新农村社区建设的主要选择，有利于实现伟大的“中国梦”目标，是实现土地有效利用的重要模式；中心村的建设有利于“空心村”问题的整治，将分散的居民点集中起来，实现农村居民点的有序布局，最大化遵循边际成本递减规律[27]。按照改善农村地区居民生态、生产、生活的目标，推进中心村规划与建设，科学配置公共服务设施用地，推进土地的集约节约利用，中心村规划应坚持科学选址与规模控制双管齐下，综合控制。新农村建设中要解决的首要问题是居民生计问题，只有能有效促进生产、改善农村居民人居环境、为生活提供便利，才能提升居民对中心村规划和建设的支持力度，引导居民向中心村集聚。具体而言，首先应加大投入，完善公共服务设施建设，但是各项建设应以农民确有需求为前提，不能机械照搬城镇公共服务配套设施建设标准，避免设施闲置，投入无效等问题。其次，乡镇土地利用结构调整和土地利用空间分布将影响到不同层次的农村居民，农村居民点的集中是影响农村居民出行的重要原因[28]，故而中心村选址必须保障居民的村中心可达性和耕作可达性。再次，应完善中心村管理机制，鼓励村民自治。例如，对于水利灌溉等各类公共服务设施的管理和维护，可尝试引导居民自主管理，自主监督，并适当予以经济报酬，以此有效节省设施因管护不当而产生的不必要的维护费用；可通过城乡建设用地增减挂钩，鼓励闲置地有效退出，与此同时，居民向中心村集聚后，需注重原有村落空心化后闲置地的处置。

4.4 设置垃圾集中点配套用地，完善用地规划和垃圾处置管理

十九大报告提出，要实现三条控制线的划定工作，使生态环境保护红线、永久性基本农田、城镇开发边界完美衔接，同时要加大生态保护和建设力度；要健全生态环境保护机制，加强监管，管控污染排放，加大执法力度，制定治理方案，使农村地区土地污染问题得到正确对待。由于农村地区较城镇地区而言，社会经济条件相对较差，土地污染治理问题涉及地域范围广、难度系数大、情况复杂多变，实现有效治理还需从污染问题的源头着手，配合完善污染源处理机制、提升污染治理水平，以防止土地污染问题陷入“污染物排放——治理难——污染物再排放——治理更难”的困境。具体而言，在地方政府方面，可探索推行污染问责机制，鼓励调查、发现污染源头问题，制定应对策略。在乡镇企业方面，除严格按照环保标准和要求处置生产废料及其他排放物外，还需通过强化政府、群众多方监督，组织开展企业绿色、环保生产教育宣传等手段，引导企业绿色生产；对已查明的污染排放物超标的企业，可通过法律、政策手段，严肃处置。在自然村等地区，着力探索生活垃圾集中处理方式，建立垃圾分类管理制度，比如设置垃圾分类处置试点。对农村居民要加强环保宣传，鼓励村民参与环境保护计划，增强村民环保意识。

4.5 强化规划编制公众参与，尊重地方特色

公众参与主要是在整个规划的制定和实施过程中的参与，而不仅是事后参与。强化公众参与可体现在参与范围扩大、参与人员增加上，目的在于通过公众的互动与反馈实现公平、公正、公开。规划编制要尊重村民意愿，坚持村民的主体地位，把村民的意愿放在首位，维护村民在规划编制中的基本权利，使村民的知情权、参与权、表达权和监督权等在规划编制中得到充分实现。村民参与规划主要体现在三个阶段：规划编制之前，要深入调查居民的生活及居住现状，了解农民对村庄布局、土地复垦、发展方向等方面的意愿；规划编制之时，土地利用规划的结构、布局应适当考虑到农民实际，提供就地安置、集中安排或其它安置措施等多种安置方式，供农民灵活选择；规划编制之后，应该及时开展听证、论证并公示，加强公众监督，使村土地利用规划真正做到遵从民愿。最后，应建立长效的沟通反馈机制，如建立网络意见反馈平台等。

村民参与型的土地利用规划模式的构建，不仅有利于保障居民的知情权，提升居民对规划的认同感，避免实施过程中可能出现的冲突与问题，而且适当赋予居民参与权，有利于让村民群体参与到农村发展的各项工作中，充分体现农民意愿，使农村土地利用规划更加符合实际，更具有地方特色[29]。

4.6 强化技术应用，提高规划编制效率和科学性

“3S”技术以其强大的空间技术优势，如数据采集和处理、空间数据库、空间数据管理和分析等优势，广泛应用于农业资源配置、产业布局、基础设施布局、生态恢复布局、新农村布局等方面的空间定位和定量分析中。农村地区具有土地面积大、地域分布广、居民点布局散的特征，传统人工测量、记录、统计方法耗时费力，事倍功半。引入“3S”技术，获取不同时期土地利用的动态变化，利用RS和GIS等软件对土地利用变化进行解释、分析和判读；通过“3S”技术来分析农村土地利用现状，及时准确地发现农村土地利用中存在的隐患与问题，合理引导和监控，提高规划编制效率及科学性，实现事半功倍的效果。

5 结论与展望

5.1 研究结论

本研究以农村地区实际为落脚点，解析村土地利用规划编制中的关键性问题，发现村土地利用存在土地利用无序、土地污染严重、公共服务设施不完善、交通道路管护机制欠缺和人均建设用地过大等显著性问题。要想解决这些问题，务必在规划编制上下功夫，注重从用地指标分解、控制居民点布局、推进中心村规划与建设、配置垃圾集中点配套用地、鼓励公众参与及强化技术应用等方面去谋划，切实保障规划的科学性与可行性。

5.2 研究展望

村土地利用规划编制目前正处于探索和完善阶段，其编制和实施是积极推进社会主义新农村建设，规范、引导农村地区生态可持续的土地利用的基础。对村土地利用规划编制研究具有重要的实际价值，对相关问题的研究仍待继续深入，研究的深度和广度仍然有待扩展。本文重点研究了村土地利用规划编制相关的关键性问题，但是对于规划编制中涉及的不同比例尺数据衔接问题、村土地利用规划赋予法律地位问题、编制主体单位和编制经费及编制审批权限问题等具体领域的研究，期望在后期研究中逐步加强。

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