面向城乡统筹的土地整治与空间重构协调机制

■ 高明秀/王瑷玲

（山东农业大学资源与环境学院/土肥资源高效利用国家工程实验室，泰安 271018）

0 引言

城乡统筹发展是指将城市和农村的发展紧密结合起来，统一协调，一体化发展。从空间意义上讲，城乡统筹发展是对过去城乡割裂发展格局的重构过程，即城乡空间重构的过程。所谓空间重构，是指在内生发展需求和外源驱动力综合作用下区

域经济社会结构的重新塑造，是生产、生活和生态（“三生”）空间的优化调整乃至根本性变革[1]。土地整治是对低效利用、不合理利用、未利用的土地进行治理，提高土地利用率和利用效益的过程[2-3]，它可在土地生产力提升、城乡发展及其空间优化方面为空间重构提供支撑[1]。我国土地整治历史悠久，实践经验丰富。新中国成立以来，整田治水规模宏大，推动了“三农”发展，奠定了当今山、水、林、田、湖的基本格局，对城乡空间格局产生重要影响。20世纪90年代重新提出土地整理以来，土地整治获得新发展，在坚守耕地红线、保障经济发展、统筹城乡中取得辉煌成果[2，4]。随着工业化和城市化快速发展，经济社会环境发生深刻变迁，城镇扩张，农村衰退[5]，城乡空间发展失衡[6]，国家先后提出“五个统筹”、新农村建设、新型城镇化等重大战略，引导和调控城乡经济社会全面协调发展。学界从生产、生活和生态三个方面[7]探讨城乡空间失衡问题，认为其核心是土地利用方式和配置与城乡经济社会发展需求不相匹配[8]。随着对土地整治认识的不断深化，概念内涵不断扩展，从农用地整治发展到区域综合整治，土地整治的空间重构功能逐渐被发现并运用于统筹城乡发展。上述背景为土地整治与城乡空间重构协调发展创造了条件。当前围绕土地整治与城乡空间重构的研究，主要集中在土地整治与新农村建设耦合关系[9-10]、与乡村空间重构关系[1，7]、空心村综合整治模式[11]等方面，总体处于理念和基础理论探索、宏观战略探讨等起步阶段且偏重于农村空间[12]，而对面向城乡统筹的土地整治与空间重构协调问题缺乏深入探讨，面向城乡统筹的土地整治与空间重构耦合协调的理论基础尚未建立，逻辑机制亦未厘清。当前是我国全面建成小康社会的关键期、推进城乡一体化的深化期，如能充分发挥土地整治空间重构综合功能，将有力助推城乡统筹发展。因此，研究构建面向城乡统筹的土地整治与空间重构协调理论基础，探析其逻辑机制，提出其协调性测度理论模型，能为定量评价土地整治与空间重构协调性奠定理论基础，为充分发挥土地整治空间重构功能，推进城乡统筹发展提供参考。

1 面向城乡统筹的土地整治与空间重构协调理论基础

面向城乡统筹的土地整治与空间重构协调，是基于土地整治多功能性、空间重构三生同步、供需平衡一体两面、城乡统筹良性互动和系统耦合协调发展理论的协调发展模式，是基于生产、生活、生态角度，以土地整治有效推进城乡空间重构、优化城乡空间格局、促进城乡统筹协调发展的理论和方法。

1.1 土地整治多功能性

土地整治是土地利用系统功能提升的过程[13]。随着土地整治多种功能被不断发现与运用，其概念内涵不断拓展，理论视野由“实体形态”转变为“区域功能”[14]，即土地整治由面向具体问题转为面向区域需求(或区域功能)，从区域功能角度明确区域土地整治目标定位，围绕提升土地功能持续激发区域发展活力[15]。在农村，充分发挥土地整治三生空间重构功能，推动现代农业发展、改善人居环境、建设富美乡村。在城市，充分发挥土地整治空间优化功能，提升土地利用效率和品质，加快经济发展方式转变[13]。面向城乡一体化，挖掘城乡景观的美学和文化价值，运用土地整治建设区域生态景观安全格局[16]。

1.2 空间重构三生同步

空间重构是区域三生空间的优化调整乃至根本性变革[1]，土地整治可以为城乡布局优化重构提供动力。土地整治转型发展要以三生空间为承载，兼顾保障粮食供给安全、城市发展安全、生态环境安全，通过在空间划定耕地保护“生产线”、城市发展“生活线”、生态保护“生态线”，实现在生产上严格保护耕地，生活上优化空间形态与建设用地结构，生态上破解城乡生态空间萎缩、污染突出与景观破碎化问题，最终实现整治区域三生空间的同步重构[17]。

1.3 供需平衡一体两面

供给和需求是市场运行机制的基本结构，也是经济发展的“一体两面”[18]，实现供需平衡是经济稳定持续发展的必然要求。土地整治与空间重构之间也存在供与需的关系：两者要持续发展，就要解决存在的结构性问题，实现由仅强调空间重构市场需求的“有没有”向注重土地整治供给的“好不好”转变。过去一些地方曾出现土地整治遭群众抵制，就是供需错配的表现。目前土地整治发展也已进入“新常态”，经过20年大规模整治，特别是“十二五”整治高标准基本农田4亿亩，“十三五”提出再建成4至6亿亩高标准农田，照此速度，全国的耕地很快就能全部整治一遍。如此发展，土地整治必然会面临“产能过剩”问题和“无地可整”的假象。过剩产能化解的最佳途径不是简单的压低产能，而是改进供给，实现产能转化、转移。因此，土地整治也要注重供给侧改革创新，实现土地整治发展方式从粗放到集约、从数量到质量的深刻转变，增强土地整治服务城乡空间重构、统筹发展能力。

1.4 城乡统筹区域协调

区域协调和城乡统筹发展，分别从不同的角度重视“区际公平”。只有区域协调、城乡统筹才能整体和谐、可持续发展。土地的持续利用必须与本地区经济社会发展状况与水平相适应。土地整冶在改善农村生产生活条件、优化土地利用格局，促进城乡统筹发展等方面效益显著，还应在缩小城乡及区域差距，促进社会公平方面发挥作用[19]。因此，今后土地整治应总体定位为统筹城乡发展的重要抓手，推进新型城镇化和新农村建设的核心平台，实现生态文明的建设路径，提升民生福祉的发展动力，加强政府治理的突破窗口，保障经济社会可持续发展的政策工具，并以促进城乡、区域和三生协调为关键目标[17]。

1.5 系统耦合协调发展

土地整治系统和城乡空间重构系统之间也存在耦合关系，它们通过各自的要素子系统（目标、内容、措施和管理）相互作用、彼此影响。在不同的尺度层次（国家、区域和项目）上，两者整体之间、要素之间均可相互作用和影响。因此，土地整治与城乡空间重构之间的交互耦合，就是两者诸要素之间在相应的尺度层次上相互作用、相互反馈的过程。系统间相互作用有正有负，土地整治和城乡重构交互耦合的结果可能是正向的，也可能是逆向的，通过相互依赖、相互制约、相互促进、协同发展的动态耦合关联机制，最终形成其最高形态——土地整治和城乡重构相互协调、相互融合，共同构成一个高效的自然-经济-社会-生态复合系统——土地整治—城乡空间重构耦合协调系统。土地整治和城乡空间重构研究和实践中，在国家和区域尺度层次上，主要是通过对目标的设计与调控，形成政策导向，其实施则是以项目形式实现的。因此，两者耦合协调的实现是以国家和区域尺度为导向、以项目尺度为基础的。

2 面向城乡统筹的土地整治与空间重构协调逻辑机制

土地整治是以多种类型的项目形式开展的，且各种类型整治项目的具体目标、内容、措施和管理各有差异，其对城乡空间重构的作用也各有不同。有鉴于此，土地整治与城乡空间重构协调的逻辑机制，是基于土地整治项目类型与功效、城乡空间重构要素构成与趋向标准，两个系统各要素相互作用、协调发展的逻辑机制。

2.1 土地整治类型与功效

近20年来，我国广泛开展了土地开发、整理、复垦，实施了土地整理重大工程、高标准基本农田建设、农村居民点整理、基于城乡建设用地增减挂钩的农村建设用地整治、区域土地综合整治、宜耕后备土地开发、农用地整治等多种类型项目。不同的土地整治类型和实施状况，对城乡空间重构具有不同的功效。土地整治活动是系统行为，其系统功能通过具体的土地整治措施起作用，系统目标的实现受系统功能的制约，因而土地整治功能发挥的程度不同，实现的效果也不同[20]。面向城乡统筹，土地整治的综合分类必须基于城乡空间重构的需求，根据整治目标、内容、措施及其效果等因素，对已实施和将要实施的土地整治项目进行类型划分。面向城乡统筹，土地整治功效的系统要素构成必须对应于城乡生活空间宜居和谐、生产空间集约高效和生态空间洁净和美的目标、内容、措施和管理，具体构成指标应基于其对城乡空间重构的作用方式、程度采用层次分析法确定。

2.2 城乡空间重构要素与标准

面向城乡统筹一体化发展的总目标，城乡空间重构的系统要素构成必然包括生活空间宜居和谐、生产空间集约高效和生态空间洁净和美三个方面，其具体构成指标可采用层次分析法确定。城乡空间重构趋向的标准，即衡量城乡空间重构合理性的尺度，通过构建城乡空间重构优度指数测度。城乡空间重构优度，应全面涵盖生活空间宜居和谐标准、生产空间集约高效标准和生态空间洁净和美标准三个方面，针对城乡空间重构演化过程中存在的问题和解决措施需求，以及城乡统筹一体化发展的客观要求确定具体指标。

2.3 土地整治与城乡空间重构的协调发展机制

土地整治与空间重构协调机制是城乡统筹发展机制的重要组成部分。从空间意义上讲，城乡统筹发展也是城乡空间重构的过程，是三生空间不断整合优化的过程。土地整治是城乡发展及其空间重构、优化的重要力量、手段和平台，土地整治与空间重构相协调，才能有效推动土地集中规模经营、村镇和产业布局优化调整，推进现代农业发展、优化城乡空间格局，实现城乡统筹一体化发展。土地整治与城乡空间重构的协调性主要表现在空间格局和时间进程两方面：空间格局协调强调双方在空间上具有叠加耦合特征；进程协调则强调双方在时间进程上具有协调一致性，发展变化具有同步性。

土地整治与城乡空间重构协调发展的机制主要基于两个方面：一方面，面向城乡统筹一体化发展，全面充分地发挥土地整治的功效是城乡空间重构的必然要求和基本途径；另一方面，城乡空间重构格局趋向优良，三生空间不断优化，才能从整体上满足城乡统筹、城乡一体化发展的总要求。因此，土地整治与城乡空间重构的协调发展机制，可以通过土地整治功效与城乡空间重构优度的协调量化地表征。

3 面向城乡统筹的土地整治与空间重构协调测度模型

土地整治与城乡空间重构之间的协调性程度，可以通过土地整治功效与城乡空间重构优度间耦合协调程度进行测度，二者的协调性包括空间格局上的协调和时间进程上的协调两方面。

3.1 空间格局耦合协调性特征评价

土地整治的影响不仅局限于项目区内，其对项目区周边区域往往也会产生溢出效应。本文把项目区内土地整治直接发生作用的范围称为土地整治的作用域，而把土地整治溢出效应的影响范围称为其影响域。通过分析土地整治的作用域和影响域的空间特征，就能够较全面地反映土地整治对城乡空间重构的影响。

土地整治与城乡空间重构的空间格局耦合协调性，即空间（作用域和影响域）上的叠加耦合协调，可以通过空间图谱[19]进行评价。基于RS和GIS技术，制作关注区的空间图谱，一是分析关注区中土地整治项目作用域和影响域的空间分布特征；二是通过将空间图谱叠加，分析城乡空间格局变化特征。在此基础上，将土地整治和城乡空间图谱叠加，分析评价二者空间格局上的耦合协调特征。

3.2 发展进程耦合协调性评价模型

3.2.1 基本思路

首先，构建土地整治与城乡空间重构进程协调性评价指标体系（包括土地整治功效指标体系、城乡空间重构优度指标体系）。其次，构建土地整治功效与城乡空间重构优度评价模型，单因子评价采用相对系数法，使评价结果都是[0，1]之间的相对数，用于综合评价。土地整治功效和城乡空间重构优度综合评价均可采用加权指数法。第三，指标权重确定可采用特尔斐法（Delphi）、层次分析法（AHP）、熵值法等，变异系数法客观性较强。第四，构建耦合协调发展度模型[22-24]，对关注区不同单元（如县或乡镇）土地整治功效与城乡空间重构水平的耦合协调性进行评价、比较与分类。

3.2.2 模型构建方法

耦合协调发展度模型包括耦合度、协调度、相对发展度三种模型。

(1)耦合度模型。耦合度是描述耦合系统要素相互影响程度的指标，借鉴物理学中的容量耦合度模型构建土地整治功效与城乡空间重构优度间的耦合度函数，数学模型为：

式（1）中：E和F分别为土地整治功效指数、城乡空间重构优度指数的标准化值；C为耦合度指数，值越大表明系统间相互作用越强，当C等于1时系统间达到最好的共振耦合。

(2)协调度模型。由于耦合度在某些情况下难以反映土地整治和城乡空间重构的协同效应，因此，在耦合度模型的基础上构建土地整治和城乡空间重构协调度模型，用以判断不同地区土地整治和城乡空间重构交互耦合的协调发展程度，其数学模型为：

式（2）中：R为土地整治和城乡空间重构综合调和指数，反映土地整治和城乡空间重构的整体发展水平对协调度的贡献；a、b为待定系数，表征土地整治和城乡空间重构系统的重要性，可视为同等重要，则均取0.5；H为协调度指数，0≤H≤1，H值越大说明系统协调发展水平越强，反之则失调越严重。

(3)相对发展度。耦合协调度模型虽能测度系统间相互作用和协调发展程度，却难以反映系统的相对发展状况。因此，采用相对发展度指数衡量各区域土地整治和城乡空间重构在相互促进、相互依赖发展过程中的相互适应性和同步性，数学模型为：

D=E/F (3)

式（3）中：D为相对发展度指数，当D等于1时表示系统完全同步发展，当D大于1时表示土地整治发展水平超前，当D小于1时表示土地整治发展水平滞后。

4 结语

土地整治与空间重构协调机制是城乡统筹发展机制的重要组成部分，本文阐述了面向城乡统筹的土地整治与空间重构协调理论基础，探讨了二者协调发展的逻辑机制，进而构建了协调测度模型，为定量评价和采取措施提升二者的协调程度、充分发挥土地整治空间重构功能推进城乡统筹发展提供了理论基础和方法论依据。鉴于我国土地整治和空间重构研究起步晚、相关理论尚不完善，本文所进行的研究也只是初步探索，今后将进一步深化理论基础和逻辑机制研究，构建的测度模型亦需实践检验。

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