供给侧结构性改革下的土地储备供应制度研究

■ 詹希平/刘 昉

（湖南万源评估咨询有限公司，长沙 410000）

0 引言

为了更好地适应和引领经济发展新常态，习近平总书记于2015年11月中央财经领导小组第十一次会议上首次提出“供给侧结构性改革”的概念。同年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》也明确提出，“要优化土地等要素的配置，推进供给侧结构性改革”。供给侧结构性改革，是指以提高供给质量为出发点，以改革为核心路径推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，从而更好地满足人民需要，促进经济可持续健康发展。土地是社会经济发展的空间载体，土地市场供给侧涉及土地规划、整治、储备、流转和利用等环节，以及其中所对应的土地供应制度、土地用途管制制度、土地收储制度和土地收益分配制度(土地税费制度) 。土地市场供给侧结构性改革，就是通过改革土地供给制度，创新土地供给方式，推进用地结构优化调整，来进一步释放土地要素红利，进而推动经济的转型升级。

从已有土地相关制度与供给侧结构性改革的研究成果来看，大多集中在土地供应制度改革与产业转型升级的研究、土地供应政策与房地产市场调控的关系研究、土地政策的创新试点研究和土地管理制度创新研究等方面。对于供给侧所涉及的土地制度研究不够全面，特别是在实际运用土地制度推进供给侧结构性改革等方面，还缺乏针对性的研究。为此，本文通过对供给侧结构性改革与土地储备和供应制度的关系探讨，来剖析现行土地储备与供应制度中存在的问题，试图通过创新土地储备与供应制度来推动土地供给侧结构性改革。

1 供给侧结构性改革对土地储备与供应提出的要求

随着我国经济进入新常态，习近平总书记在中央财经领导小组会议上就供给侧结构性改革提出了“化解过剩产能、降低企业成本、防范化解金融风险、房地产去库存”等 “四个歼灭战”。这“四个歼灭战”如何打，从土地储备方面来看：首先要加快消化库存和闲置储备土地，促进储备土地的可持续发展；其次要调动多方积极性，优化土地资源配置；再者还要规范土地储备行为，严控储备土地金融风险。从土地供应方面来看：供给制度上，要创新完善供给制度；土地供应上，要合理调节土地供应规模，加快调整土地供应结构，改革土地供应方式，提高土地使用效率；市场供求上，要在“控量”的基础上激发新的市场需求，从而促进产业结构转型升级。实现土地储备与供应的动态平衡，促进土地资源的优化配置才是土地供给侧结构性改革的应有之义。

2 供给侧结构性改革视角下土地储备与供应制度关键问题分析

土地储备制度，是指在土地未投入使用之前，由政府直接或委托相关机构，对城市土地进行统一收购储备，再统一供应的制度。土地储备制度对土地资源的优化配置会产生重要影响。土地供应制度，是土地一级市场通过招标、拍卖、挂牌和协议出让等手段投放土地的制度，包括土地的供应方式、供应结构和供应节奏等。土地供应制度对增量用地的影响更大。

自2000年实行土地收购储备制度以来，我国的土地储备制度不断发展，但是目前仍处于探索阶段，相关体系还不太完善。2007年12月发布的《土地储备管理办法》规定城市土地由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。土地一级市场的供给由政府垄断，在一定程度上造成了土地供应的低效率。土地储备制度与供应制度目前主要存在以下几个方面的问题。

2.1 过分追求土地储备规模，导致土地储备资金负担增大

从各地土地储备计划编制的过程来看，在确定储备土地规模时，大多数土地储备管理部门都提出“多储”的目标，并且对土地储备规模不断“加码”。实践中，地方土地储备规模过大的问题不同程度地存在，有的地方储备的土地甚至未来几年都用不完。以湖南省株洲市本级为例，株洲市本级前三年（2014—2016年）商、住、工三类用地年均供应量为321公顷，2017年已入库储备土地942公顷，计划入库储备土地870公顷，按照目前的土地供应速度，商、住、工储备土地规模可以满足未来5至6年的供地需求。储备土地规模过大在对资源造成一定闲置的同时，也会增加地方的财务负担。

2016年以前，土地储备资金主要依赖于向银行业金融机构举借土地储备贷款。2016年2月，四部委联合发布的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》明确，“自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款”。实践中，大量土地储备贷款资金被挪作他用，土地储备贷款成了政府融资的手段。《通知》下发后，土地融资渠道被切断了，现行储备资金主要来源于政府财政预算与发行政府债券，目前政府对于债券发行规模与方式还未进行明确规定，出现储备土地过分依赖政府财政的现象，加之土地储备规模过大，土地储备机构财务负担不断加重，资产负债率也越来越高。

2.2 过分重视经营性用地的储备与供应，造成土地储备与供应调控职能缺位

根据《湖南省土地储备计划编制实施细则（修订本）》（湘国土资办发〔2017〕37号）的要求，商服用地、住宅用地、工矿仓储用地、公共管理与公共服务用地、交通运输用地、特殊用地、水域及水利设施用地、其他用地等8种用地类型都应属于土地储备计划编制范围。而在实际操作过程中，由于经营性用地的供应能够给地方政府带来财政收益，致使政府在土地储备调控资源配置与追求土地收益之间，选择追求土地收益而忽视了调控职能，在土地储备计划编制时，地块的规划用途就偏向于经营性用地。以湖南省常德市2017年土地储备计划编制为例，商、住、工三类经营性用地计划储备规模占计划储备总规模的97.13%，公共管理与公共服务用地仅占计划储备总规模的2.87%，交通运输用地、水域及水利设施用地和其他土地均未纳入当年储备计划（图1）。此外，该市计划2017年供应的储备土地全部为经营性用地。地方政府对于经营性用地储备与供应的积极性较高，而生活性服务业设施用地、绿化生态用地占比较少，不利于土地资源的充分优化配置。

2.3 政府垄断的土地供应制度，容易造成供需失配

土地由政府垄断供应，土地供应的时间、规模、价格都是由政府把控，即使是《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的实行，也没有从根本上杜绝土地供应过程中不公正现象的发生。政府垄断的土地供应制度存在明显缺陷：首先，政府垄断土地供应，使得政府对土地市场的需求变化敏感度不够，容易造成供需失配。政府作为土地的“唯一卖家”，决定着“卖多少、怎么卖、卖什么价”，土地供应缺乏市场的参与，容易造成土地资源配置不平衡。此外，供应土地的招拍挂制度，容易推高企业的拿地成本，房价也随之水涨船高，导致拆迁安置成本提升，最终土地收储成本也不断提高。过高的土地成本，不利于土地市场的持续、健康发展。再者，土地供应的“双轨制”容易形成寻租空间。地方政府既是土地收益的受益者，也是市场管理的“裁判员”，“监守一体”容易滋生腐败，导致大量的寻租行为发生。

图1 湖南省常德市2017年度计划储备土地规模及类型

2.4 土地储备与供应的法律法规尚不健全，容易造成土地市场混乱

我国的土地储备制度与土地供应制度经历了自下而上、由实践到理论的发展过程，目前土地储备与供应制度正处于一种尴尬境地。一方面，土地储备与供应制度在全国如火如荼地运行，另一方面，土地储备与供应相关的法律制度却不够健全，有的甚至处于“缺位”状态。对于土地储备制度而言，对其进行规范的条款在全国性的土地法律法规中还找不到，仅存在于若干部门规章及地方政府规章。当前与土地储备制度相关的全国性规章类文件主要有《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）及配套制度，《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）及配套制度，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），这些规章法律位阶低，不能有效地规范土地储备运作。尽管国土资源部会同其他相关部门在2007年下发了《土地储备管理办法》，但没有具体的实施细则，各地的土地储备工作仍处在不断摸索阶段。与土地供应制度相关的法律法规有《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国房地产管理法》《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》《协议出让国有土地使用权规定》等。土地供应制度具有一定的法律基础，但对土地供应、出让、转让等管理尚未走上法律化、规范化的轨道，严重制约着土地市场体系的健康发育，市场供应与行政划拨并存的“双轨制”也造成了土地市场的不公开竞争，加大了土地市场的管理难度。

3 推进供给侧结构性改革的土地储备与供应制度改革对策

我国土地供给侧结构性改革要解决的主要是当前供给侧存在的供需不平衡与供需错配的问题。为了更好地发挥市场和政府的作用，结合供给侧结构性改革的目标和任务，从以下方面提出创新土地储备与供应制度，提高土地资源配置效率的对策。

3.1 适度控制土地储备规模，消化土地库存

土地储备规模由已储备入库地块和拟入库储备地块组成，已储备入库地块的消化可以根据各地年均土地供应量来确定消化周期。建议对于消化周期在3年及以上的，暂停新增土地储备，对于消化周期在3年以下的可以按照正常程序进行土地储备。拟入库储备地块是指每年计划新增收储的地块，新增收储地块要严格控制在市、县本级前三年平均供应的储备土地范围之内，前三年平均供应的储备土地范围应该与土地储备监管系统中储备供应量保持一致。通过对已入库和拟入库储备土地规范管理，能达到控制土地储备总规模的目的。

《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）要求，“各地土地储备总规模，应当根据当地经济发展水平、财力状况、年度土地供应量、年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素确定。现有土地储备规模偏大的，要加快已储备土地的前期开发和供应进度，相应减少或停止新增以后年度土地储备规模，避免由于土地储备规模偏大而形成土地资源利用不充分和地方政府债务压力。”储备规模过大的地方，储备用地数量、结构都必须调整，已经成为了必然。土地储备作为城市建设用地的“供应池”也要去库存。土地储备规模的控制和去库存的要求，精准契合了供给侧结构性改革的趋势。

3.2 合理确定土地供应结构，实现供需均衡

要合理确定土地供应结构，首先需要政府和市场这两只手各自发挥作用，市场发挥其在资源配置中的决定性作用，政府发挥其提高公共服务建设水平、监督市场运行的功能，最终实现政府宏观调控与市场配置资源的有机结合。其次，在土地储备计划和土地供应计划编制阶段，各地应当结合当地经济发展状况、土地市场发展情况以及当地城市发展规划、土地利用年度计划等来合理确定新增建设用地规模和结构。土地储备计划从长远角度考虑应实行“大储备”，综合考虑各种用地类型的储备。在土地供应计划编制时，应保持对市场的敏感度，灵活调整供应数量、结构与方式，提高供应项目的针对性和有效性。土地供应计划和土地储备计划还应当进行充分对接，保持计划前后的衔接性。最后，要对土地供应的用途结构进行优化，避免“普遍推进，全面开花”，各地在进行土地供应时，应根据当地社会经济和产业发展需要，“有所侧重，适当开发”。例如，支持鼓励中小套型和保障性住房供地，禁止高档别墅项目土地供应；支持高端、智能、绿色产业用地，禁止能耗高、污染大的产业项目用地。合理调控各产业用地，形成多元化的土地供应格局，才能实现更高层次的供需均衡。

3.3 打破政府垄断局面，调动多方积极性

土地储备制度与供应制度确立以来，储备和供应的主体都是政府，实行的是“一个口子进水，一个池子蓄水，一个龙头出水”的土地储备与供应制度。这种制度一定程度上损害了市场效率，增加了交易成本。为解决这一问题，应当充分调动多方的积极性，加快完善现有储备与供应制度。

首先，在保证在政府掌控国有土地储备与供应的前提下，进一步发挥集体经济组织的作用，赋予集体经济组织相关权能，让集体经济组织在土地储备与供应方面发挥作用。2017年8月，国土资源部会同住房城乡建设部下发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发〔2017〕100号）指出，“利用集体建设用地建设租赁住房，可以增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，有助于构建购租并举的住房体系，建立健全房地产平稳健康发展长效机制”。虽然目前集体建设用地还不能完全入市进行交易，但是从集体建设用地供应制度来说，已经有了很大的进步。其次，可以通过探索新的土地收储机制来调动土地权利人的积极性。对于无条件进行再开发的地块，可以通过建立合资入股共同开发的收储机制来盘活土地收益；对于低效或闲置用地，可以尝试建立共享土地增值收益的收储机制来调动原土地使用权人的积极性。

3.4 建立完善的法律体系，确保土地储备与供应制度有法可依

鉴于土地储备制度的法律支撑不健全这一现状，当前亟需一部操作性更强、能够规范土地储备日常工作的法律法规或实施细则出台。鉴于土地资产价值巨大、土地储备涉及面广、土地储备后果社会性强、供地权高度集中等特点，国家须以整体、长远、大众利益为出发点进行土地储备立法。首先，应将土地储备制度纳入《中华人民共和国土地管理法》范围，对土地储备机构的相关内容、土地储备的运作环节和程序、土地储备资金来源、土地储备主体和客体的法律责任等作出相应的规定。其次，除了法律法规支撑外，还需要制定相应的配套政策，各部门应抓紧修订《土地储备管理办法》《土地储备资金财务管理暂行办法》《土地储备资金会计核算办法（试行）》《土地储备统计报表》等相关制度。

现行的土地供应制度以《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国房地产管理法》为基础，以相关的行政法规、部门规章、地方性法规为支撑，相比于土地储备制度，法律体系较为完善。鉴于目前土地供应制度运行现状，可对《土地管理法》进行进一步的完善修订，增设专章明确土地供应方式。此外，土地供应制度运行中的问题还可以通过提高工作效率、严格法律执行等措施来解决。

在供给侧结构性改革背景下，土地储备制度与供应制度的进一步完善迫切需要一部综合性的土地基本法。鉴于我国经济体制转型的基本完成，制定一部符合当前经济发展需求的《土地法》的时机已经成熟。

4 结语

土地制度供给侧结构性改革是国家供给侧结构性改革体系中的重要组成部分，土地储备制度与土地供应制度是与供给侧结构性改革紧密相关的两种土地制度。本文从土地供给侧结构性改革的背景和内涵出发，结合我国土地储备制度与供应制度发展现状，指出目前两种制度存在的与供给侧改革不适应的地方，并提出了从合理确定土地供应结构、适度控制土地储备规模、打破政府垄断以及建立完善的法律体系等方面来优化土地储备与供应制度的建议。推进土地供给侧结构性改革任务艰巨，意义重大。今后推进土地供给侧结构性改革应将着力点放在土地制度、土地政策、土地要素、土地供应结构的优化与创新方面，不断优化资源配置，促进经济持续健康发展，为实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的贡献。

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