用“插花移民”推进精准脱贫

龙生平

[摘 要]

我国易地扶贫搬迁主要针对生态贫困区，可实现缓解贫困、保护生态环境和开发利用土地资源等多重目标，打破“贫困→环境退化→加剧贫困”恶性循環。宁夏平罗县“插花移民”采取“大分散、小集中”或“组团式”的方式，利用多个目标村庄，把移民分散安置到退出产权的农民所在村组集中（小集中），不进行集中安置，解决移民安置中“成本高、教育难、就业难、融入难”等问题。提高移民的生存能力，真正把移民“移活”；最大限度盘活农村资源，提升脱贫工作的质量和水平；给移民后代带来希望，解决贫困代际传递的根本性问题。“插花移民”是一项政策性强、创新性强的系统工程，需要充分测算和利用农村客观存在的“插花移民”吸纳空间，及时跟进政策配套和部门协调以及农村公共服务。

[关键词]

易地搬迁；插花移民；精准脱贫

中图分类号：F323.8 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2018）03009006

易地搬迁安置，是指把居住在深山、高寒、生态脆弱区以及艰苦地区的贫困农户搬迁到条件较好的地区，从根本上解决困扰他们生存的问题，是扶贫脱贫的一种重要方式。贫困与生态环境脆弱往往是共存共生的，贫困地区生态环境恶劣，在原地实现脱贫难度较大，即使依靠外界力量脱贫，也会因自然灾害及生态条件影响极易返贫，因此易地搬迁安置是解决贫困问题的重要举措[1]。中央提出全面实施脱贫攻坚任务后，各地因地制宜开展了形式多样的移民安置行动，“十二五”期间国家累计搬迁贫困人口591万人，其中宁夏实现移民安置35万人[2]。 “十三五”期间，国家计划用五年时间再搬迁1000万贫困人口，“挪穷窝”与“换穷业”并举，实现有业可就、稳定脱贫。易地扶贫搬迁的任务十分艰巨，应选取适宜的方式方法，因地制宜实现精准脱贫。

宁夏易地搬迁扶贫规模大、时间长，积累了许多经验，形成了扶贫搬迁中的宁夏模式。在易地搬迁过程中，宁夏以新建移民村集中安置为主，也有一些地方采取了插花式的分散安置，包括允许一些移民投亲靠友，一部分移民被安置在自然条件较好的村庄中，与村庄原居民插花居住[3]。平罗县在移民安置中，紧紧抓住农村改革试验的任务和机遇，针对进城农民定居后已脱离农村，不再依赖土地生活，愿意有偿退出承包地、宅基地和房屋这一现实情况，采取收储闲置住房和利用闲置宅基地新建住房相结合的方式，因地制宜地实现了移民安置与闲置资源盘活利用的有机结合，取得了“政府满意、退出农民满意、移民满意”的成效，摸索出一条精准扶贫的新路子。研究、总结平罗县在易地移民安置中的做法、经验，有益于加快推进全国扶贫脱贫攻坚、推进精准扶贫实现。

一、 易地搬迁与生态移民

（一） 我国的易地搬迁安置。我国自2001开始实施易地扶贫搬迁。我国的易地扶贫搬迁主要针对生态贫困区，可同时实现缓解贫困、保护生态环境和开发利用土地资源等多重目标，是打破“贫困→环境退化→加剧贫困”恶性循环的有效办法，是解决生态贫困问题的根本方法。十多年来，一些地方根据本地实际情况，统筹各类资金，实施了扶贫移民、生态移民、避灾搬迁等移民搬迁工程，全国一盘棋，累计搬迁1200万人以上，取得明显的成效。一是建设并完善安置住房和安置区的水、路、电、气、网等基础设施，加强教育、卫生、文化等公共服务设施建设，大幅改善和提升贫困地区生产生活条件，进一步推动我国贫困地区产业聚集和城镇化进程。二是引导和帮助搬迁者实施现代农业工程、培育和发展劳务经济，提高搬迁者的劳动收入，帮助搬迁者加快了脱贫致富的步伐，改变原搬出地“越穷越垦、越垦越穷”的状况，有力地遏制住原搬出地区生态恶化的趋势，实现脱贫致富与生态保护“双赢”的结果。三是我国的易地搬迁安置进行大量的规划、组织和动员，充分考虑搬迁群众的意愿，总体上产生良好的经济效益、社会效益和生态效益，受到搬迁者的普遍欢迎。

（二） 国外生态移民典型案例。国外没有易地扶贫搬迁概念，与此相近的概念是生态移民。中国的易地扶贫安置与国外的生态移民搬迁安置在组织方式、建设内容、实施目的方面是一致的。“生态移民”是人群由于某种自然灾害（如龙卷风、飓风以及沙尘暴等所造成的迁移）、环境的崩溃而造成的迁移或生态环境的持续缓慢退化所造成的迁移[4]。国外生态移民安置主要有一次补贴性移民安置和长期开发性移民安置两种类型[5]。一是泰国农村移民扶贫。泰国南北差别极大，北部少数民族居多、经济文化落后，每平方千米居住25人以上，以原始农业为主，垦殖严重，农作物产量极低，每2年～3年迁徙异地耕作，导致自然和生态环境破坏严重，珍稀动植物锐减。另一方面，罂粟种植成为北部“山民”的主业，制、贩、吸毒泛滥，造成了封闭、落后、贫困的生活环境和恶劣的社会环境。1969年泰国推出《国王计划》，建立4个“山民自主居住区”，结束刀耕火种的落后生产，铲除鸦片生产，森林等资源得到有效的保护和改善，农民生活大大提高[6]。二是苏丹农村移民扶贫。20世纪80年代苏丹达尔富尔北部干旱及荒漠化严重，降水量锐减，农作物减产甚至绝收，当地政府被迫实施移民安置。一是在已经建成的农村社区进行安置，同时扩大已有农村社区的规模。二是重新选择安置点，国家通过提供交通、粮食、搭建房屋所需的原材料、种子、劳动工具等予以援助，并在安置点建设卫生室、学校、办公场所和小市场等公共设施[7]。三是南非索韦托贫民窟搬迁安置。南非市场化发展过快，超过市政投资基础设施和服务的速度，住房、基础设施和公共服务凸显，导致贫民窟和棚户区数量激增，供水短缺，居住条件差，医药卫生和生活必需品匮乏。1994年，南非政府启动基本服务和基础设施建设计划，重点解决住房问题。到2001年，建设住房113万套，并通过政府补贴金支持自主建房[8]。

（三）国外生态移民的经验。世界各国因自然环境、资源状况、经济水平和历史人文的不同，选择不同的移民搬迁安置方式，在政策扶持、补贴、组织、国际援助和环境保护方面积累了宝贵经验。一是普遍建立灵活高效的财政支持体系。财政资金在移民安置过程中至关重要，包括医疗、教育、道路、水电等基础设施，特别是住房建设。苏丹达尔富尔政府为移民提供建房用的原料，以降低房屋建设成本；南非对月收入低于1500兰特的贫困人群给予16000兰特的住房补贴，用于改善居住条件。随着社会经济发展，受物价、劳动力成本和通货膨胀等因素影响，移民安置成本逐渐上升，各国及时调整安置补贴标准以适应变化要求。二是注重发挥非政府组织的作用。非政府组织在移民安置过程中在推动基层活力及开展工作方面发挥了重要作用。非政府组织直接深入社会底层，能为群众所接受。如在印度野生动物保护区移民安置项目中，非政府组织努力与准移民建立共识，不断寻求解决安置过程中人们的忧虑、恐惧等问题，协助政府有关部门顺利推进安置计划的实施。三是充分吸取搬迁群众的意见。实践表明，促进贫困人口移民安置的过程，也是政府不断提高自身能力建设的过程，应尊重群众意见和建议，使得搬迁移民的意见能够融入决策。苏丹达尔富尔在安置过程中赋予搬迁移民足够的自主权利，包括学校、医院的位置选择、居民区道路的设计等。居民参与决策能增强搬迁农户建设家园的积极性、激发主人翁意识，也能减少来自同一部落或民族之间潜在的冲突，适应性强、过渡时间短。国外移民安置及生态移民的基本经验对我国深化异地搬迁，实现精准扶贫具有一定的启发和借鉴意义。

二、平罗县“插花移民”基本做法

“插花移民”是对移民不进行集中安置，而是采取“大分散、小集中”或“组团式”的方式，利用多个目标村庄，把移民分散安置到退出产权的农民所在村组集中（小集中），解决了移民安置中“成本高、教育难、就业难、融入难”等突出问题。

（一）创新安置思路，变移植为嫁接，把农民产权自愿有偿退出与贫困山区移民安置有机结合。平罗县充分利用农村既有的承包地、宅基地和房屋闲置资源，紧紧把握全国农村土地经营管理制度改革试验、农村产权流转交易市场建设试点、农村土地制度改革三项试点和改革机遇，结合农村“两权”抵押贷款国家级改革试点机遇，允许具备一定条件的农民自愿有偿退出土地承包经营权、房屋所有权、宅基地使用权，结合移民需求和本地农民实际情况，有组织、有计划地实行宅基地和农地的集体收储，并对收储的房屋进行维修完善，将收储的土地和住宅用于安置来自贫困山区的移民，实现集体收储与移民需求的有效对接。本地农民自愿报名退出宅基地和部分承包农田，由第三方机构对其房屋价值进行评估，村、乡评议后，村集体进行收储并给予退出补偿。整个办理过程评估公开、权力下放。

（二）凝聚政策合力，提高扶贫精准度，为移民脱贫打点滴、疏经络。为增强移民内生脱贫动力和能力，平罗县通过一系列农村产权抵押贷款与农村金融创新政策扶持，将资源聚集在“户”上。平罗县政府出台了《农村产权抵押贷款管理暂行办法》，给插花安置的移民及时办理“三权”权属变更证明，允许移民用“三权”证书办理抵押贷款，进一步帮助移民拓宽融资渠道。平罗县制定政策，依法将移民确认为村集体经济成员，移民与原住户同样享受所有涉农支农政策和集体经济收益分配。为保证工作的顺利进行，平罗县同时出台多项配套政策，如《平罗县农民集体土地和房屋产权自愿永久退出收储暂行办法》，从退出原则、退出条件、退出程序、收储补偿、退出土地和房屋处置、资金筹措和管理以及保障机制等方面进行明确规定，给插花移民的顺利进行提供规范章程，使得插花移民的前期、中期和后期工作有序开展，有章可依。平罗县设立13个村镇产权交易服務站，并成立县级农村产权交易中心，对县乡两级农村产权交易实现网络化管理，同时简化贷款程序，方便移民贷款。

（三）强化监督示范，减少“排异反应”，用“脱贫测度”和“邻里效应”促进移民的社会融入。插花安置移民为精准脱贫创造了条件：为每户插花移民分配5亩二等以上水浇地，移民可以用现有的圈舍发展特色养殖，从产业上保证了移民稳定增收；各乡镇组织开展了农业实用技术、电子商务、电焊、挖掘机司机、装载机司机、设施农业、手工制品等技能培训，使移民人均掌握 1项或2 项实用技术，从创业渠道上保证了插花移民稳定增收；将上学、就医纳入当地社会管理系统，保证了移民入学率和基本医疗；及时为移民办理权属变更，颁发权证，依法将移民确认为村集体经济成员，使其享受所有涉农支农政策和集体经济收益分配。平罗县整合社会扶贫力量，增大“外接”扶贫力度，通过对接市级107个单位和县级76个单位“帮扶到户”，实现农村扶贫“输血”与“造血”的结合。通过“扶贫”档案，乡镇干部和村干部充当信息员和监督员，及时了解扶贫脱贫进程，建立观测脱贫机制。通过采取“增收与农民勤劳相结合、减支与农民需求优化相结合”的方式，让国家的扶贫政策从台账上、文件上落实到农民手上。为避免矛盾产生，安置插花移民采用一村接纳几户的方式，实现“行政小块化”管理。插花移民户在本地村组农户先进思想意识的影响和引领示范下，由村干部直接指导帮助开展生产经营，掌握生产技能。引导邻里之间帮传帮带、帮耕帮种，帮助移民实施创业或从事劳务工作，加快了脱贫致富目标实现。移民户参加村里婚丧嫁娶、妇女兴趣小组，子女结伴上下学，移民的社会融入更加顺畅。

三、“插花移民”取得的成效

平罗县的“插花移民”方式新、力度大、效率高，移民反悔少、评价高、成效显著。移民不再“撤不走、留不下、两头跑”，基本实现了“搬得来、稳得住、管得好、能致富”。

（一）降低了易地移民安置的综合成本。平罗县新的移民安置方式直接激活了土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权的流转，一揽子解决了农村土地、房屋闲置问题、移民农业生产和配套设施建设问题等。插花安置移民解决了农村资源闲置问题，提高了农村资源利用率，拓宽了农村资源有效利用渠道。一是通过收储基金与移民专项使用资金相结合，减少了集体收储资金压力。二是移民插花安置到现有村组，不再新设村委“两委”班子、新增村干部，管理上实现“小单元”，使移民社会管理工作快速步入有序化、正常化，降低了政府社会管理成本。三是将移民进行插花安置，可直接利用当地原有的医疗、教育、卫生、宗教等服务设施，移民入住后，可及时安排孩子上学、就医、参加宗教活动，节约了资金和土地，降低了政府服务成本和移民成本。

（二）提升了易地移民的安置效率。“插花移民”使易地搬迁安置的实施效率有明显提高，省钱、省力、省时。目前平罗县“插花移民”已安置移民1628户、9646人。集中移民安置的户均费用是25万，“插花移民”只要16万元，极大降低了政府安置成本。集中安置时农户平均投入5万元～10万元，“插花移民”只要2万元左右即可入住，大大降低了农户负担。收储房屋修缮装修后可立即入住，一般只要3个月，耕地即到即用；而集中安置点建设至少要1年，并且耕地由于开发自沙荒地，需要育熟。“插花移民”不用新设村级“两委”班子，不用新建道路、学校、卫生机构和清真寺，也不用再投入新的管理服务人员，政府的管理和服务成本均有所下降。移民和当地居民享有同样的公共服务，就业更容易，子女接受教育更方便。

（三）移民有了更高的安置满意度。移民搬迁前处于“山大、沟深、无水、无路、无地、收入低”状态，搬迁后安置点均选择交通便捷、基础设施完善、经济条件好的中心村或保留庄点，按照“七通”（通水、通路、通车、通广播电视、通邮、通电话、通网络）及“七近”（离乡镇政府近、离学校近、 离村部近、离乡镇卫生院近、离超 市近、离文化广场近、离环保设施近） 的标准对基础设施进行了建设和完善，移民成为当地新居民后，生产 生活环境、用水、通信、道路交通等方面与山区相比，得到极大改善，出行、上学、 就医等都很方便，生活水平明显提高。集中移民安置在育熟沙荒地前期每亩仅有300元收入，而“插花移民”可以直接使用农户退出的成熟水浇地，能够马上投入生产，亩收入在1000元以上，户均耕地5亩以上，收入基本有保障。市、县两级政府对“三权”的确权登记、评估补偿、交易流转、退出收储、重新分配做出详细规定，让“插花移民”有制度可循、有法可依。移民可以提前到迁入地看查，满意后再搬迁。迁入农户房子大、院子大、投入少、设施全，迁出农户闲置资产能变现、补偿高。根据移民回访、现场咨询，移民对“插花移民”的满意度很高。

（四）农村公共服务品质进一步改善。通过收储农户闲置的宅基地用于安置移民，可以逐步实现农民适度规模和集中居住，为改善农村面貌，实施各项基础设施建设，最终实现农村建设城镇化的目标创造了条件。由于“插花移民”将移民分散到各个自然村，精准扶贫对接准，产业发展成熟，村镇干部和村组干部服务指向性强，更容易实现一对一帮扶，脱贫更精准，移民融入社会更快。

四、平罗县“插花移民”的启示

农民产权有偿自愿退出属于一个新生事物，与易地扶贫搬迁的插花安置移民相结合推进精准脱贫，是完成党中央和国务院提出的脱贫攻坚任务的新鲜尝试。从目前试行的情况来看，“插花移民”比较适合宁夏的实情，也适合中国当下的国情，对于易地搬迁移民和精准脱贫具有启示和借鉴意义。

（一）只有同步提高移民的生存能力，才能真正把移民“移活”。易地移民的首要目的是提高生存能力。“插花移民”依靠收储的闲置农地，能够有更高的生产效率；通过发展庭院经济和各种创业，能够有快速稳定的增收；和本地居民共同生产生活，学习先进技术和理念，能够真正摆脱原来的生产生活贫困，让移民有了“活”的条件和出路。移民“移活”才是长久之计。

（二）只有最大限度盘活农村资源，才能提升脱贫工作的质量和水平。加强迁出地和移入地政府的对接，保证政策的连续性和稳定性，增强政策的透明度。两地政府前期要出台文件，明确在迁出地和移入地的具体政策，通过纸质版和信息网络平台公示。村干部要仔细理解文件和政策，给移民详细耐心讲解，明确政府的相关政策。对自愿有偿退出农村产权的农户，要设置一定的前提条件。做好这些工作，可以让移民和退出农民安心、放心，减少后续社会风险。“插花移民”工程整合农村闲置土地、宅基地和社会基础设施，最大程度地盘活和利用农村资源。政府花同样多的钱，让更多的建档立卡贫困户脱贫致富，降低了政府扶贫资金的压力。

（三）只有给移民后代带来希望，才能解决贫困代际传递这一根本性问题。“插花移民”通过以户为单位的教育帮扶和就业帮扶，能够比较好地为第二代避免贫困，提高了物质和文化基础，移民的就业和后一代的教育有了新出路，彻底阻断代际传递。平羅县为“插花移民”子女教育出台“特殊政策”，减免各项费用；出台具体的产业扶持政策，结合移民所能，帮助移民与企业家对接，鼓励移民发挥从事养殖业的特长，发展庭院经济，养鸡养羊养牛等增加收入；联合宁夏黄河农村商业银行对建档立卡贫困户实行评级授信全覆盖，制定特殊政策解决贷款问题，如采取释放“黑名单”措施。同时，由农商行、扶贫办向农户宣讲金融政策，帮助支持建档立卡贫困户配合原搬出地金融机构还清旧有贷款，在平罗县获得新贷款，有效解决了部分移民的融资和创业就业问题。

（四）只有下好易地移民分散安置的绣花功夫，将易地安置移民中适应能力较强的群体剥离出来，降低绝对贫困人口数量，才能更好保障易地扶贫战役的决战决胜。《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》计划五年内，对981万建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁，其中分散安置人数占23.6%。二百多万人口中有多少可以作为“插花移民”安置，需要按照什么样的条件精确“插花”，宁夏及全国各地的建档立卡户哪些还可以找到合适的“插花”目的地，这都需要政府加大摸底统计调查力度，做到有选择的“插花”，“插”一户“活”一户。在现有政策下，让原生产生活条件恶劣的建档立卡贫困户“插花”到稍好一点的地方，差别不是特别大，也没有背井离乡很远，同样需要绣花的功夫。

五、小 结

“插花移民”是一项政策性强、创新性强的系统工程，这种移民安置方式，对政策尺度的把握要求高，对当地实际的匹配性要求高，对具体情况的了解要求细，下的是绣花功夫。另一方面，也需要决策者在更高的层面对相关做法给予关注，加以适当的规范和引导。

（一）充分测算和利用农村客观存在的“插花移民”吸纳空间。平罗县“插花移民”的实践证明，农村的空心村经过资源整合，仍可以重新焕发活力。在“插花移民”之前，平罗县144个行政村1044个自然村房屋平均空置率40%，最高达到55%。目前“插花移民”已经收储闲置房屋1635套，收储农民承包地8090亩，还有很大的收储空间，可以进一步摸底收储。在宁夏的其他市县，也可以建立调研机制和数据平台，掌握农村“空心村”闲置宅基地和农地的基本数量，并根据收储资金规模大小，掌握好“老农户退出、新移民进入”的节奏。对于收储的房屋，通过维修和评估以后，明确政府和移民各自的事后维修责任，可以减少移民过度依赖政府。

（二）政策配套和部门协调及时跟进。加强形成插花移民中的农户有偿退出宅基地和土地收储机制的事前摸底、事中协调和事后跟踪机制，以及建立合理的价格评估机制和配套法律政策等。农村土地经营管理制度改革还在摸索阶段，在坚持农村集体所有权不变的前提下，平罗县通过事先的调查摸底，根据设定的收储条件，掌握有可能收储的宅基地和土地数量，推出部分退出和永久退出两种机制。特别需要注意的是，在部分退出机制中，由于农民家庭中只是部分家庭成员退出，针对只退宅基地和承包土地不退身份、还是两者都退，需要建立明确的退出条件和反悔机制。平罗经验表明，农村的“三权”确立和农民的产权有偿退出，政府需要出台相关的收储配套法律制度和政策，充分调动各部门包括乡镇干部和村委会的积极性，允许地方根据实际情况对部门职能和机构进行合理调整；还需要权威的第三方评估机构公平公正合理的为宅基地和土地定级定价，特别是保障收储房屋的质量，只有在这个基础上，才能保障退出农户的根本利益，减少反悔机会，确保插花移民自愿长久移民，使政府的工作真正落到实处、发挥实效。

（三）农村公共服务及时跟进。“插花移民”初到移入村，对当地的公共服务包括教育、医疗和社会保险等政策不够了解，需要村集体的基层干部及时宣传和讲解，帮助对接好各种需要，同时要了解“插花移民”的特殊困难，有针对性地向上级部门反映。相关主管部门可因地制宜出台相应的政策，化解矛盾、及时解决问题，让“插花移民”真正安心。

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责任编辑：杨 俊