民营企业营商环境约束与对策建议

刘洪银

[摘 要]

市场化改革需要构建体制内外平等竞争的政策环境。 “放管服”改革后政府服务效率没有大幅提高，民营企业三道门现象仍然存在、融资难问题突出、人才政策结构不合理、政策宣介不到位等，抑制民营经济活力释放。政策壁垒、行政壁垒和隐性壁垒共同形成营商环境约束。实行审核清单、正面清单和负面清单制度，构建亲民亲商的公共组织文化，加强公务员绩效考核；完善互联共享的信用体系和产权质押制度，发挥商会和协会融资担保作用；建立中小微企业服务政策，实行民营企业高技术人才特殊支持政策等改善民营企业营商环境。

[关键词]

民营企业；营商环境；京津冀；政商关系

中图分类号：F276.5 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2018）03008604

一、京津冀民营企业发展面临多重约束

（一）“放管服”改革后行政效率没有大幅提高，难以形成亲清政商关系。 第一，行政审批中缺乏规范明确的提交清单。“放管服”改革后行政审批服务水平没有提高，109个章变成一个个章后，各个部门的审批程序照旧。审批部门没有及时公布索要件的明细清单，没有公布不同审批类型的差异化审核明细，而是随机提出增补材料，导致企业多跑腿难办事。第二，公务人员不敢担责，教条地执行政策。即使再详细的政策条款也难以涵盖形形色色的個体状况，政策条文仅仅界定了指导思想、政策精神和一般原则等。按照非禁即入原则，政策执行人员应具有一定的自由裁量空间，但实践中，政策执行人员不愿担责、不敢担责，扭曲政策内涵，降低了政策实施效果。第三，没有建立起和谐的亲清政商关系。民营企业发展离不开政府支持，但公务人员或者为“清”而疏远企业，或者因“亲”而受指责。政府应该制定“亲”的正面清单和“清”的负面清单，建立符合中国国情的亲清政商关系，放开公务人员手脚，大胆为民商服务。第四，政府领导频繁调动不利于稳定政商关系。党政领导频繁调动，影响政府服务的可持续性、可衔接性和稳定性。无论领导熟悉企业还是企业沟通政府都需要时间，领导人员的频繁调动不利于构建稳定的政商生态。

（二）三道门现象仍然存在，民营企业遭遇不公平对待。 与体制内单位相比，体制外企业三道门（“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”）现象严重[1]。第一，“玻璃门”现象难以根除。虽然政府制定了一系列体制内外单位共同适用的政策，但在政策执行过程中，民营企业仍遭遇隐性壁垒。如金融机构针对民营企业设置更高的门槛和更繁杂的手续，阻碍民营企业融资。第二，体制性歧视依然存在。中国市场化改革正在路上，体制内外有别的政策体系依然存在。如在市场准入方面，民营企业仍遭遇体制性和政策性障碍，存在制约和限制体制外经济发展的隐性壁垒[2]。第三，“旋转门”现象。“放管服”改革后，政府工作人员服务态度变好，但事难办问题仍然存在，民营企业问题得不到及时解决。

（三）金融产品创新不足，民营企业没有突破融资困境。 第一，银行等金融机构没有对民营企业放松银根，国有企业仍是放贷主流对象。部分国有企业每年将未使用的贷款以12%～15%的利率转借给民营企业。2017年银行收紧银根，民营企业核准的放贷额度难以到位。第二，轻资产的民营企业抵押物少，在企业征信体系不健全的情况下，融资难度大。第三，农业企业蔬菜大棚等不能作为抵押物贷款，土地产权证也无法用于质押贷款（银行不认可）。虽然部分省市财政局和农委成立联合担保公司，但担保额度小，担保费用高，农业企业受益不多。第四，政府采购项目免抵押贷款遇到障碍。按照规定，银行免抵押给予政府采购项目50%～80%的贷款，但大部分民营企业很难达到政府采购门槛，即使中标也因政府采购手续不全难以获得贷款。

（四）缺乏中小微企业服务政策，小微企业孤掌难鸣。 民营企业多为中小微企业，中小微企业是经营活跃、成长前景好的市场主体。中小微企业成长需要政府帮一把。如海南省、重庆市、湖北省等为中小微企业提供政府采购服务，只要中小微企业签订市场化服务合同，政府就为该服务买单。但京津冀没有制定相关的小微企业服务政策，无论是金融服务还是财政支持，小微企业获益不多。

（五）人才政策结构不合理，民营企业缺乏竞争力。 第一，体制内外用工政策差异大。体制内单位有较高的住房公积金和住房补贴，员工薪酬普遍较高，而京津冀民营企业承担不起如此高的成本，人才竞争力自然不高[3]。第二，人才政策重引进人才轻原有人才。歧视性政策引起内外人才不公平，影响内部人才工作积极性。同样，招商引资政策重外地企业轻本地企业，造成本地企业落地慢。第三，缺乏科技服务人才相关政策。京津冀大部分城市没有科技服务人才政策。国际上研发人才与中试人才比例为1∶8，我国为1∶1，全国先进制造研发基地建设需要培育大量科技成果转化服务人才。这类人才是短板，短板人才的引进培育需要倾斜性政策支持。第四，高技术民营企业人才税负较重。高端人才收入高，个税自然就高，税收政策出现鞭打快牛现象。

（六）政策宣介不到位，标准不统一，政企信息沟通渠道不畅。第一，政策公开透明度不够。京津冀地区政策制定后没有及时进行宣介（与北京相比，天津政策宣介力度较弱），政策对象没有及时获取政策内容，错过享受政策红利的机会。民营企业没有能力设置政策研究机构和专门人员，需要建立政府信息对接平台。京津冀新政策既需要普遍宣传，也需要定向宣介（如招商引资政策等），保障政策通达民营企业等相关对象。第二，政策执行标准不一。本土企业与招商引资企业有时难以执行同样政策，无法享受同等待遇。

二、民营企业营商环境约束机理

（一）政策壁垒约束。政策壁垒是显性壁垒，政策界定了民营企业可以进入的领域、可以享受的政策等。公有制经济和非公有制经济具有平等市场地位，都是社会主义市场经济的重要组成部分。但由于公有制经济的主体地位和主导作用，非公有制经济发展滞后、力量薄弱。我国正在营造有利于公有制经济与非公有制经济平等竞争的政策环境和法律环境。从政策壁垒看，民营企业发展的显性壁垒将越来越少，公平竞争的政策环境正在形成。除非特殊行业（政策对医疗行业民营企业限制仍较多，如社区医院可以与三甲医院合作，而民营医院不被允许），民营企业将获得越来越多的政策利好。

（二）行政壁垒约束。行政壁垒是党和国家大政方针在地方落地和实施过程中产生的壁垒，这种壁垒受地域文化环境影响较大。行政壁垒的存在歪曲了国家意志，增大了制度性交易成本，阻碍了民营经济的发展。一是各自为政。同样一件事，政出多门，各自为政。每个政府部门管一摊事，各个部门施政相互孤立、彼此隔绝，而行政对象都是同一标的，导致企业跑腿多、事难办。如环保部门推行煤改燃工程，改造单位需要垒道墙，而建设部门不批准。二是选择性服务。公共权力面向社会公众，而权力执行者基于自身偏好和权力寻租，对行政对象实行选择性服务，出现亲而不清现象。一些民营企业为获得便利服务，拉拢接近领导干部，投机取巧获取额外利益，造成不公平竞争。选择性服务导致厚此薄彼、权力寻租和灰色交易，破坏公平竞争的市场环境。三是清而不亲。公务人员为彰显清白而疏远民营企业或者得不到好处而不作为，民营企业同样会遭遇行政壁垒，这与廉洁施政的初衷背道而驰。政府通过法律法规和政策管理民营企业，政府公务人员却不作为，民营企业被阻隔在许可、批准和利得之外，难以越过层层壁垒，影响正常经营和可持续发展。

（三）隐性壁垒约束。文化环境和服务环境存在隐性壁垒。隐性壁垒是存在于内心的歧视产生的办事障碍，导致出现“玻璃门”“旋转门”“弹簧门”现象，使得看起来易如反掌的事情实际却难以办成，政策够用不管用、政策优惠难享用。与显性壁垒相比，隐性壁垒更加根深蒂固。隐性壁垒渗透到公共服务过程中，造成公有制企业和民营企业不同的待遇，国家方针政策难以真正落地，民营企业办事处处受阻，难以得到鼓励发展。隐性壁垒产生于公共服务人员的思想意识、工作动力和政治品格，也受制度安排和监督体系影响。克服隐性壁垒需要自治、德治和法治相结合，开展思想教育、完善法律规范、加强监督体系建设，需要深化“放管服”改革，加强公务人员绩效考核。从内因和外因入手构建治理体系，多管齐下，逐步消除隐性壁垒。

三、改善民营企业营商环境的对策建议

（一）细化政策条款，构建亲民亲商的公共组织文化，实行审核清单、正面清单和负面清单制度，探索实行公务员绩效考核制度。 第一，构建亲民亲商的公共部门组织文化，引导各级干部彻底转变服务理念。充分运用舆论工具宣传为民服务的典型事迹，机关单位的评先创优要与服务效率、办事效率挂钩。将公共组织文化建设与党员“两学一做”学习教育活动结合，优先将党员干部培育成亲民亲商文化的引领者和推进者。纪检监察部门及时将公务员推诿扯皮、刁难民商行为列入不担当不作为范围加以惩处。第二，行政审批部门根据法律法规、中央和国务院文件精神制定公布审核清单，明确规范不同类型审批需提交的文件明细，力争一次审核办结。第三，建立民商服务的正面清单和负面清单。正面清单即规定公务员必须履行的责任，负面清单即界定严禁触碰的底线。第四，探索实行公务员绩效考核制度。制定实施各级公务员绩效考核制度，突出行政效率和服务业绩的考核，将考核结果与公务员薪酬和晋升挂钩。第五，建立政府部门与民营企业直通平台，实现政策上情下达、民意下情上传，促进政商关系和谐。

（二）运用互联网+政务，深化“放管服”改革，构建公共权力和市场主体双向约束机制。 第一，深化“放管服”改革，继续开展简政放权改革。最大限度放松行政控制，减少行政管制，提高服务效率，营造自由竞争、公平有序的市场环境，摆脱政府对民营企业的控制和民营企业对政府的依赖。第二，充分利用电子网络平台，实行互联网+政务，构建网络信息共享平台。通过网络平台公开办事流程、提交的材料清单明细和办结时间等，实行网上审批或网上预审批，线下一次性提交审批材料，真正做到网络多跑腿，百姓少走路。 第三，构建公共权力与民营资本双向约束机制。当前面向大众的窗口服务社会监督机制相对完善，而不公开的权力运用得不到社会监督，造成资本势力和公共权力的勾结，产生权力寻租和行贿现象。公平行使公共权力，防止资本势力对公权力的渗透，需要通过自治、法治、德治相结合，建立公共权力与民营企业双向约束机制。重点是推行阳光施政、法治行政，减少不公开的权力运行，加大行贿和权力寻租的法律惩处。

（三）充分发挥商会和协会作用，完善互联共享的信用体系和产权质押制度，拓宽民营企业信用融资渠道。 第一，建立互联共享的信用体系。完善现有的个人信用和企业信用征信体系，实现信用信息的市域和国家联网，保障信用体系的互联共享。第二，探索实行轻资产民营企业信用+联合担保的融资办法。银行等金融机构实行依据企业信用和企业家信用等级，商会或协会担保、市财政局和行政主管部门有限责任担保的联合担保贷款管理办法，创新面向轻资产企业的金融产品。第三，完善知识产权质押融资体系。建议成立科技担保公司，保障科技中小企业以专利、商标、应收账款等产权证券质押贷款。政府将科技担保公司和从事质押贷款业务的商业银行纳入专利权质押补偿基金，根据担保风险和专利权变现风险大小确定风险等级，以此确定风险补偿金标准。第四，实施土地产权质押融资。银行等金融机构加快制定土地承包权、土地经营权证质押融资办法，探索农村钢骨架大棚及其他不动产抵押融资办法。

（四）完善京津冀基础设施建设，健全教育医疗服务机构，提高人口集聚能力，制定倾斜性人才优惠政策，提高民营企业人才竞争力。 第一，完善京津冀各功能区基础设施建设，提升开发区、高新区等城市功能。如加强住宿、交通、房屋租赁等城市公共服务设施建设，打造生态宜居城市，提升人口集聚能力。第二，建立民营企业高端人才优惠政策，如降低个人所得税、实施子女上学的照顾政策，健全学前教育、基础教育、社区医疗服务机构，提高教育医疗服务质量水平。第三，扩大蓝领公寓和白领公寓的建设规模。尤其建设各类面向民营企业不同阶层的租金低廉的城市公寓，保障民营企业员工住房需求。

（五）建立中小微企業服务政策，加大政府采购对民营企业支持力度，提升民营企业经营活力。 第一，借鉴其他地区的做法，建立中小微企业服务政策。采用“企业定需求、市场出产品、政府来买单”的服务模式，降低中小微企业运营成本。第二，政府采购中拟定面向中小微企业尤其科技小巨人企业的定向招标项目，降低投标准入门槛，提高中小微企业竞标竞争力。

参考文献：

[1]李 霞，卞 靖.进一步优化河北省民营企业营商环境的对策思考[J].河北省社会主义学院学报，2017，（1）.

[2]程春生.民营企业营商环境优化建议[J].合作经济与科技，2018，（1）.

[3]夏茂森.沈阳市民营企业发展现状、存在问题及支持政策研究[R].第十四届沈阳科学学术年会论文集（经管社科），2017.

责任编辑：王 篆