全国人大常委会立法规划制度对代表提案权影响的实证研究

王培剑

自1991年正式实行立法规划制度，全国人大及其常委会的立法围绕立法规划展开，最终完成的立法项目大都是立法规划内的项目[1]，这种效率取向的立法制度是否妨碍代表行使提案权，损害立法民主？

刘松山认为立法规划的存在使得代表议案最终只能转化成立法规划的内容，影响了立法对社会需求的直接反映，影响了提案民主的实现[2]。梁存宁认为立法规划实际上对立法议案能否进入议程获得审议通过进行了提前投票，削弱了立法的民意基础[3]。

这两种看法暗含着这样的预设：立法规划实施前，代表议案能进入议程，能直接反映社会需求，或者立法规划实施后代表议案无法或难以成为规划项目。实际上刘松山已注意到代表议案无法列入议程的事实，“从1979年到目前为止，还没有代表团和代表联名提出的法律案被列入议程审议通过”[4]，迄今仍是如此，即使2007年江必新代表领衔提出的修改民事诉讼法的议案附有质量较好的草案，全国人大常委会法制工作委员会还是以该议案为基础形成草案才提交审议的[5]。

客观上讲，国家机关立法议案经过充分调研论证与协调配合，具备审议的基础，而代表议案通常不具备这样的条件，难以作为审议原型直接列入会议议程[6]。虽然代表议案无法直接列入议程，但通常以两种方式影响立法：一是代表议案促成国家机关起草法案，或促成议案所涉立法项目列入规划、计划（列入规划或计划的项目一般都能通过成为法律）从而审议通过；二是起草部门在起草过程中、专门委员会在法案审议过程中采纳代表议案中的具体建议。

本文拟对各届代表议案促成法案起草或列入规划、计划的情况进行实证研究，以考察立法规划对代表提案权的影响。需要说明的是，全国人大及其常委会的立法文件对谁是某立法议案的确切提案人或法案的最初来源，存在着信息披露不足的问题，给本研究带来一定的困难。本文将结合专门委员会的代表议案审议报告、全国人大常委会工作报告、法案起草说明等文献确定哪些立法项目由代表议案促成起草或列入规划、计划从而审议通过的。另外，出于下述考虑，本文考察限于立法规划实施前的六届、实施后的八、九、十届代表议案：（1）从公开的文献来看，五届全国人大常委会（六届后才形成目前代表议案由专门委员会审议、常委会通过的制度）只有第二次、第三次会议代表议案的审议决议，数据不完整；（2）全国人大常委会于1991年10月开始正式实施立法规划，其后一年半的立法主要围绕规划进行，因而七届兼有规划实施前与实施后的情况，较难考察；（3）通常代表议案涉及的立法项目会产生数届的影响，十一届较晚近，目前还不是考察的合适时机。

一、立法规划实施前代表议案处理情况

六届全国人大期间，各专门委员会对提交审议的议案大致作如下分类：（1）已审议或审议通过；（2）已起草、正起草，或建议调研起草；（3）条件还不成熟，或由国务院处理。

六届提交专门委员会审议的代表立法议案共127件，涉及70个立法项目。已审议或通过的项目9个，其中关于刑事案件办案期限的补充规定、地方组织法（第二次修正）等2个项目由本届代表议案促成起草并审议通过，前者还是代表议案提出当年就审议通过的。

已起草、正起草或建议调研起草的项目37个，由本届代表议案促成起草的有教师法（1993.10）、代表法（1992.4）、城市规划法（1989.12）、促进科技进步法（科技进步法，1993.7）、价格法（1997.12）、律师法（1996.5）、电业法（电力法，1995.12）、固定资产投资法等8个项目，前7个项目都于七、八届期间通过，固定资产投资法曾列入七、八届立法规划，但迄今未出台。可能由本届代表议案推动起草的有劳改法、劳教法、野生动物保护法、边境管理法等4个项目。其中野生动物保护法于1988年8月通过，劳教法曾列为八、九届规划项目，更名为违法行为矫治法列入十届、十一届规划，十二届全国人大常委会六次会议废止了劳教制度。劳改法、边境管理法搁置，直到九届人大期间边境管理法才有代表议案再次推动。

六届全国人大及常委会通过的法律42件，关于法律问题的决定23件，本届代表議案推动的各有1件。本届代表议案还促成了8项法案起草，除1件外均在七届、八届审议通过。本届代表议案促成起草并通过的项目9个，占全部70个项目的12.86%。本届代表议案可能还促成其他4个项目起草，其中1个于七届审议通过。

二、立法规划实施后代表议案处理情况

立法规划实施后，各专门委员会围绕立法规划对提交审议的（立法）议案大致作如下分类处理：（1）已审议或通过；（2）已列入本届规划（十届增加已列入立法计划），正由有关部门起草或者研究；（3）建议补充列入本届规划或计划，或列入下一届规划，由相关部门展开立法调研、做好法案起草工作；（4）已起草、着手起草的，建议加快起草工作；或建议起草；或认为立法条件不成熟或不宜立法，或建议国务院制定法规、加强实施（最后一种情况图示“其他”）。

我们下面分别考察八、九、十届全国人大代表议案的处理情况。由于各专门委员会的审议报告通常在10月、12月报全国人大常委会审议，而立法规划在各届人大的第一年年底或第二年年初公布，有必要将各届一次会议的代表议案与其他四次的代表议案分开加以考察。

（一）八届全国人大代表议案处理情况

八届全国人大会议提交专门委员会审议的代表立法议案共546件，涉及178个立法项目，152个规划项目代表议案涉及73个。

八届一次提请审议或通过的项目5个，均非本届代表议案促成。

可能因立法规划制度在七届人大最后两年才实施，多数专门委员会对认为立法时机较成熟的立法项目都没有直接提出列入立法规划的建议，而是提出已列入明年立法计划、建议列入明后年审议、建议本届审议通过等处理意见。包括建议列入规划在内的项目22个，19个列入八届规划。职业病防治法（2001.10）、社会保险法（2010.10）由本届代表议案推动列入。已列入规划的项目3个，民族区域自治法修改（2001.2）可能由本届代表议案推动列入。未列入规划的3个项目，华侨捐赠保护法后来转为公益事业捐赠法列入九届规划，非本届代表议案推动，其他2个项目一直未提交审议。

已起草、拟起草的项目6个，列入本届规划的2个，其中立法法（2000.3）可能由本届代表議案推动列入规划，其余4个项目我们与二次到五次的类似情况一起考察。

专门委员会认为立法时机不成熟的军人地位和权益保护法、招标法（规划项目名招标投标法）列入了本届规划，军人地位和权益保护法应是本届代表议案首先倡议的，但从议案处理的角度，不应看成是代表议案推动的。

从八届二次到五次，各专门委员会对代表议案的处理均围绕规划进行。已审议或通过的项目28个（除去与八届一次重复的项目为27个），其中规划外项目4个。语言文字法（通用语言文字法，2000.10）、高新技术开发区法（经两次审议后于2002.2终止审议）由本届代表议案推动起草并于届内提请审议。

建议补充列入规划或立法计划的项目4个，婚姻法修改（2001.4）由本届代表议案推动列入九届规划，消防法（1998.4）于届内提请审议，可能是由本届代表议案推动的，其他两个项目曾起草但未提请审议。

建议列入九届规划项目8个，政府采购法（2002.6）列入九届规划，民族、民间文化保护法（非物质文化遗产保护法，2011.6）列入十一届规划是由本届代表议案推动的。其他6个项目或非本届代表议案推动，或一直未提交审议。

已起草或着手起草建议加快起草，或建议调研起草，或研究论证是否列入九届规划的项目37个（包括一次未列入规划的4个项目），除去已审议、建议补充列入规划或计划的项目后为29个。列入九届规划的项目10个，其中兵役法修改（1998.12）、合作社法（合作经济组织法）、民办教育法（民办教育促进法，2002.12）、学位条例修改（2004.8）、行政费征收管理法（行政收费法）由本届代表议案推动；列入十届规划的融资租赁法由本届代表议案推动；另外7个项目未列入规划而分别于八、九、十届通过，其中科学技术普及法（2002.6）、城市规划法（城乡规划法，2007.10）由本届代表议案促成。此外，献血法（1997.12）可能由本届代表议案促成。其他项目或搁置或迄今未出台。

综上，本届代表议案推动列入本届规划的项目2个，本届审议的2个，列入九届规划的7个，十届规划的1个，十一届规划的1个，未列入规划而于九、十届期间通过的2个，共15个项目，其中11个项目审议通过成为法律。到目前为止，本届代表议案促成起草并审议通过的项目占全部178个项目的6.18%，占规划外105个项目的10.48%。

如果算上可能由代表议案推动的献血法、消防法、民族区域自治法修改、立法法，及专门委员会认为不成熟而列入本届规划的军人地位和权益保护法，则有20个项目。

八届全国人大及其常委会通过的法律78件（规划外10件），关于法律问题的决定39件，除存疑的献血法外，没有一件由本届代表议案推动。

（二）九届全国人大代表议案处理情况

九届代表立法议案975件，涉及274个立法项目，89个规划项目代表议案涉及75个。

九届一次已通过或提请审议的项目10个，均非本届代表议案促成。

已列入规划项目监督法曾列入八届规划。建议列入规划项目20个，除期货法外都列入本届规划。除工会法修改（2001.10）可能由本届代表议案促成外，其他均非本届代表议案促成。

已起草、建议起草等项目37个，列入本届规划的9个，中小企业促进法（2002.6）由本届代表议案促成列入。其余28个项目我们与二次到五次类似情况放在一起考察。

从九届二次到五次，已审议或通过项目44个，除去一次已审议的著作权法修改为43个，其中非规划项目14个（包括4个补充列入规划的项目），关于司法鉴定管理问题的决定（2005.8）、海域使用管理法（2001.10）由本届代表议案促成。

补充列入规划项目6个，4个审议或通过，另2个项目，教育法修改于2009年8月以法律清理的方式通过，义务教育法修改则由十届一次代表议案推动列入2003年立法计划（同时列入十届立法规划）而于2006年6月通过。

建议列入规划项目35个。其中列入十届规划16个，西部开发法、预算法修改（2014.8）、证券法修改（2005.10）、合伙企业法修改（2006.8）、自然保护区法、传染病防治法修改（2004.8）、科技进步法修改（2007.12）、反洗钱法（2006.10）、农民合作经济组织法（农民专业合作社法，2006.10）等9个项目由本届代表议案促成。列入十一届规划的村民委员会组织法修改（2010.8）、图书馆法（2017.11），列入十二届规划的特种设备安全法（2013.6），未列入规划但于2014年11月通过的国家安全法修改（更名为反间谍法）都是由本届代表议案推动的。

九届一次到五次已起草、建议起草等项目91个，除去上述列入九届规划、已审议或通过、补充列入规划、建议列入规划的29个项目外有62个。本届审议通过2个，列入十届规划8个，列入2003年立法计划8个，列入十一届规划7个，未列入规划、计划而于十、十一届通过4个，共29个，其余或搁置或迄今未出台。这29个项目中，土地管理法修改（十届规划，2004.8）、农业机械化促进法（2003年计划，2004.6）、畜牧法（2003年计划，2005.12）、农产品质量安全法（2003年计划，2006.4）、可再生能源法（2003年计划，2005.2）、野生动物保护法修改（2003年计划，2004.8）、标准化法修改（2003计划，2017.11）、矿产资源法修改（十一届规划，2009.8法律清理，继续列入十二届规划，更详尽的修改未出台）、粮食法（十一届规划，继续列入十二届规划）、水土保持法修改（2010.12）等10个项目由本届代表议案促成。陆地边境管理法、军人保险法这2个项目虽然专门委员会建议起草，但没能推动，前者由十届代表议案推动列入十一届规划，后者则由十一届代表议案推动并审议通过。

综上，本届代表议案促成列入九届规划的项目1个，本届审议或通过的2个，列入十届规划的10个，补充列入的2个，列入2003年计划的5个，十一届规划的4个，十二届规划的1个，及未列入规划或2003年计划而通过的2个，共27个，还有1个项目可能由本届代表议案推动列入九届规划。除西部开发法、自然保护区法、粮食法，其他24个项目都审议通过。本届代表议案促成起草并通过的项目占全部274个项目的8.76%，占规划外199个项目的12.06%。

九届全国人大及其常委会通过的法律76件（规划外26件，包括4个刑法修正案），关于法律问题的决定30件，本届代表议案促成通过的法律3件。

（三）十届全国人大代表议案处理情况

十届代表立法议案3748件，涉及471个立法项目，76个规划项目代表议案涉及69个。

从十届开始，全国人大常委会制定的年度立法计划向社会公布，我们对十届规划的研究与八届、九届略有不同。立法计划可以看成是对立法规划的具体实施，同时会吸纳一些规划外项目。

十届一次，已审议或通过项目8个，均非本届代表议案促成。

已列入规划项目13个，其中海岛保护法（2009.12）由本届代表议案推动列入，本届代表议案对行政程序法列入规划可能也起了一定的推动作用。

已列入2003年立法计划项目13个，本届600多位代表签名要求修改义务教育法（2006.9），对其列入计划起了决定性作用，不过该法系九届补充规划项目，按理会加以起草，也列入了十届规划。本届代表议案还可能促成价格法修改列入2003年计划，其他11个项目则非本届代表议案促成。

建议列入十届规划项目16个，建议列入计划1个，除卫生法外都列入十届规划，均非本届代表议案促成。

已起草、建议起草等项目15个，没有列入本届规划的，我们与二次到五次的类似情况一并考察。

十届二次到五次，已审议或通过的项目48个，其中规划外16个，节约能源法修改（2007.10）、道路交通安全法修改（2007.12）、水污染防治法修改（2008.2）、劳动争议调解仲裁法（2007.12）等4部法律由本届代表议案推动起草并通过，本届代表议案也可能推动了动物防疫法的修改（2007.8）。

已列入计划的规划外项目19个，除去上述已审议或通过的项目后为12个，均非本届代表议案促成。

建议列入规划或计划的项目96个，已审议、通过或列入十届立法计划的13个，其中12个上面已讨论，另外1个非本届代表议案推动；列入十一届规划的项目26个，还有5个研究论证类项目，其中人民调解法（2010.8）、行业协会和商会法[7]、出境入境管理法（2012.6）、广告法修改（2015.9）、防震减灾法修改（2008.12）、专利法修改（2008.12）、城市房地产管理法修改（2009.8法律清理，更详尽的修改尚在进行中）等7个项目由本届代表议案推动列入规划，机构编制法、个人信息保护法、能源法由本届代表议案推动列入规划研究论证类项目，本届代表议案也可能推动森林法修改、大气污染防治法修改（2015.8）、商标法修改（2013.8）、消费者权益保护法修改（2013.10）、全国人大组织法修改列入十一届立法规划。另有4个项目列入十一届立法计划，其中残疾人保障法修改（2008.4）、统计法修改（2009.6）、水土保持法修改（2010.12）等3个项目由十届代表议案促成。列入十二届立法规划项目8个，还有研究论证类项目3个，其中航道法（2014.12）、文化产业促进法（研究论证类，调整后一类项目）可能由本届代表议案推动。

十届一次到五次已起草、建议起草等的项目33个，除去上述已审议或通过、已列入计划、建议列入规划或计划项目为10个，其中农村土地承包纠纷仲裁法（2009.6）、陆地边境管理法（陆地边界法）由本届代表议案促成列入十一届规划。

综上，本届代表议案促成列入本届规划的项目1个，还可能促成各1个项目列入规划和计划；促成本届通过的4个，可能促成通过的1个；促成列入十一届规划的9个，还有3个研究论证类项目，可能促成列入的5个；另列入十一届立法计划的3个，可能促成列入十二届规划的2个。合计促成的项目20个，其中通过的15个，本届代表议案促成起草并通过的项目占全部471个项目的3.18%，占规划外402个项目的3.73%。可能促成的项目10个，通过的5个。

另外，本届（2007年）出现了1件以代表议案为基础形成草案的情况。不过，该议案涉及的项目属规划内项目（民事诉讼法修改），且已列入该年度立法计划。

十届全国人大及其常委会通过的法律73件（除去因行政许可法、宪法修正案而作相应修改的10件法律外为63件，其中规划外22件，计划外5件），关于法律问题的决定22件，本届代表议案促成通过的法律5件。

三、结论

从各届全国人大代表议案处理情况来看，规划实施前、实施后，代表议案都促成了一定数量的立法项目起草并审议通过，数量还是规划实施后的几届更多，不过因立法项目逐届增多，比例有所降低。代表议案促成并于本届通过的项目，除八届外，规划实施前后都有几件，但数量很少，这跟法律起草、审议需要一定时间有关。就此而言，实施立法规划制度对代表提案权没有明显的影响。

当然，与国家机关主动起草并通过的法律相比，代表议案无法直接列入议程，促成起草并通过的法律数量也少，对立法的影响相应要弱得多。但这两个问题与立法规划没有直接关系，而与其他制度安排有关。

不过，本人赞同刘松山的观点，立法规划存在体制上的障碍，也确实削弱了立法程序间的相互制约，损害了立法民主，需要淡化与反思[8]。

注释：

[1][3][6]梁存寧：《论“规划立法”模式的成功及不足——以全国人大常委会立法规划为研究对象》，载《人大研究》2013年第2期。

[2][8]刘松山：《立法规划之淡化与反思》，载《政治与法律》2014年第12期。另见梁存宁，同注[1]。

[4]乔晓阳编：《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年4月版，第114、115页。另见刘松山，同注[2]。

[5]王胜明：《关于〈中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）〉的说明》，全国人大常委会公报2007年第7期，第727页。

[7]该项目曾列入八届规划，但因负责起草的原国家经贸委被撤销而搁置。十届三次有5份代表议案建议制定该法，财经委员会建议列入立法规划。

（作者单位：中国计量大学法学院。本文系浙江省教育厅人文社科项目“全国人大常委会立法规划正当性研究”，项目编号〔Y201329918〕）