制定立法计划应当考虑的主要因素

张钦

行使地方立法权之后，设区的市每年都要制定下年度的立法计划，从一定意义上说，立法计划是否科学严谨，直接关系立法活动的成败。因此，应当高度重视立法计划的制定，在从事这项工作时充分考虑下列因素。

一、充分考虑立法的必要性因素

地方性立法授权一般有三种类型，一类是实施型立法。即为保证国家法律、行政法规在本行政区域的落实作出具体规定。二类是实践型立法。即在上位法没有规定或者规定比较宏观，具体操作有一定困难，而在实践中又需要立法明确的事项。三类是实用型立法。即不需要上位法作出统一规定，主要体现本地事务的立法。立法要始终立足本地实际，遵循发展规律，不搞攀比，不照抄照搬。考虑立什么法、具体立法项目，应当围绕四个方面来进行选择，一是围绕经济社会发展大局进行选择。要弄清党中央和全国人大把立法权赋予设区的市，就是必须突出地方特色这个基本点，切实保障地方立法为当地服务。二是围绕党的政策国家法律进行选择。立法作为重要的政治活动必须根据党的理论路线方针政策来开展，充分体现党和国家地区的发展目标、工作任务、阶段要求，体现统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，体现“五大发展理念”。在城乡建设与管理立法方面，要认真落实党中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》精神。在环境保护立法方面，坚决贯彻绿色发展、生态优先的理念。在历史文化保护立法方面，坚持保护与利用并重，在保护的基础上利用、在利用的时候强化保护。同时，严格按照上位法的规定组织立法活动，坚持不抵触原则，维护社会主义法制的统一。由此真正做到把立法的过程变为不折不扣落实党中央精神、执行国家法律法规的过程。三是围绕始终坚持问题导向进行选择。立法工作的根本任务是要通过立法解决本地的实际问题，在制定立法计划的时候，就要基本了解这部法规需要解决什么问题，法规出台之后能否解决这些问题，如果不清楚就不要贸然列入立法计划。四是围绕提升社会治理能力进行选择。地方立法的重要目的是通过制定地方性法规提高社会治理能力和治理水平，实现社会治理体系的现代化，改变在有些领域和方面无规则、无秩序、无责任追究的问题。

二、充分考虑立法的特色性因素

设区的市可以在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三个方面制定地方性法规。因此，立法计划绝对不能超出上述范围。按照全国人大法律委员会副主任委员李适时的观点，城乡建设及其管理主要包括城乡规划、城乡建设、城乡管理（市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等全部工作）；本级政府依法确定的、与城市管理密切相关需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、交通和应急管理等。出于城市管理需要延伸的吸引社会力量和社会资本参与城市管理，建立健全市、区（县）、街道（乡镇）、社区管理网络，推动发挥社区作用，动员公众参与，提高市民文明意识，加强安全生产工作等相关举措，也属于城乡管理范畴。环境保护的范围主要包括大气环境的保护；水环境（江河、湖泊、库塘、沟渠、湿地）的保护和水污染防治、水生态修复等；土壤（耕地、森林及林地、荒地、滩涂、洲垸），山体、山岭的保护等。历史文化保护的对象主要是歷史文化名城名镇名村，各级文物保护单位（古城墙、寺庙、道观），古建筑、古遗址，历史文化街区，古墓葬，红色遗址遗迹及代表性建筑，各种可移动文物及非物质文化遗产的保护等。弄清了立法的范围之后，还要清楚本地的重点，把有特色、独特性放在重点地位。如荆州是国务院首批公布的全国24座历史文化名城之一，是楚国故都、三国名城和全国内陆水资源最丰富的地级市之一，除了与其他地方一样要注重城乡建设与管理方面的立法之外，还要突出历史文化保护和水资源保护这些重点。

三、充分考虑立法的紧迫性因素

由于经济发展、社会进步和依法治国的强力推进，不少设区的市立法需求十分强烈。但是，鉴于立法能力和条件及其他方面的限制，设区的市基本上一年最多以表决两部以内的法规为宜，因而不可能也没有必要将所有的项目纳入立法计划。这就应当在调研论证的基础上，根据社会需求的不同程度统一协调、科学排序，按照急需先立、成熟就立、其他缓立的思路确定立法计划，防止出现需求程度低的法规超前出台，需求程度高的却迟迟不能出台的非正常现象。对关系地方改革发展稳定和群众反映强烈、因立法滞后长期未解决的关键项目，可以马上列入立法计划。如荆州市在制定立法计划时就首选荆州古城保护条例。因为这是荆州人期盼了多年、呼吁了多年，而不立法就很难有效保护的一个刻不容缓的问题。事实证明，这部条例出台后，社会反映、实际效果都很好，受到全国人大常委会的肯定。

四、充分考虑立法的恰当性因素

即使符合立法的必要性、特色性、紧迫性因素，还有一个是否恰当的问题。

第一，立法容量要恰当。设区的市特别是地级市是最基层的立法单位，法规内容以微观为好，切口相对要小。在荆州古城保护立法项目及起草、审议乃至表决前，对到底是名城、古城、古城墙保护立法争议较大，经反复论证，最后确定既不立最大的荆州名城保护条例（因为名城既包括荆州古城，还包括楚都纪南城、八岭山古墓群、古城外历史文化街区及红色遗址遗迹，范围太大），也没有制定范围较小的古城墙保护条例，而是制定古城保护条例。这不仅包括了古城墙，也为今后制定名城保护条例积累了经验。

第二，易难程度要恰当。对立法要求解决的问题比较直接，且具备起草、实施条件的可以列入立法计划。对问题比较单一、项目比较简单，只有几条十几条内容或者已经解决、基本解决的如秸秆禁烧等，通过党委政府红头文件、人大决议决定及政府规章就可以达到目的的问题，可以通过这些方法解决，而不必一定要立法；政府规章有必要上升为地方性法规的应当适时纳入立法计划。

第三，立法时机要恰当。有些立法虽然很有必要，且很迫切，也能体现一定的前瞻性，但还是不列入立法计划为好。如共享单车目前存在着没有准入门槛、乱停乱放、个别公司卷了租车人押金便“蒸发跑路”等问题，很有必要从一开始就要制定法规严格管理。但考虑到共享单车是新生事物，且还会有共享汽车的出现，许多问题国家和省级层面尚无法律

法规及部门规章，待今后吃透、拿准后再立法不迟。

五、充分考虑立法的实用性因素

实用性是立法的基本特性，无论是对立法的起草还是施行都是如此。首先，抓问题要准。坚持问题导向要紧紧抓住立法起草及实施中已知和未知的主要问题、突出问题，兼顾一般问题来确定是否列入立法计划。其二，联系实际要紧。上位法已经有非常具体的规定，省级人大常委会已经制定实施法律的办法，或者根据法律规定制定了省级相关条例，根据立法法规定，就不要再制定相关法规了。立法计划要紧扣实际，如国家有水法，湖北省制定了湖泊保护条例，荆州制定水资源保护法规势在必行，但是否制定市级湖泊保护条例？显然没有必要。于是我们就采取“一湖一法”的方式，先为湖北省第三大湖泊——长湖保护立法，并为制定全国第七、湖北第一大湖泊——洪湖保护条例打下基础。其三，关键指标要明。地方性法规应当具体明确，不能有歧义。我们在制定荆州古城保护条例时，设定了三个重要指标：一是确定了保护范围；二是保护范围内建筑物最高不得超过24米；三是古城内人口應当控制在6万人以内。

六、充分考虑立法的可行性因素

立法是一项非常严谨、繁重、实在的工作，有的部门积极性很高，但只满足于出题目、提建议，起草工作则寄希望别人来做，这有失妥当。立法计划要切实可行，很关键的要看起草工作能否顺利进行。做到这一点，首先，要有十分得力的负责干部。这个干部可以是人大常委会或是政府的分管负责人。第二，要有明确具体的牵头单位。其可以是人大法制委、人大专委会和常委会法工委，也可以是政府法制办及相关部门和单位。第三，要有素质较高的起草班子。其成员应当少而精，具有代表性，坚持“小班子一条龙”。由政府法制办和有关部门、单位为主体的写作班子，人大相关专工委要派员提前介入。第四，要有基本的保障条件。保证领导、任务、时间、精力、经费到位，尤其是委托高校等第三方起草的，这个保障显得更为重要。

七、充分考虑立法的层次性因素

立法计划应当包括三个层次，第一个层次是条件已经成熟，当年可以提请人大或者常委会进行审议、表决的法规草案，理所当然应当纳入立法计划。第二个层次是经过努力，短期可以创造条件使法规案基本成熟，在年底或次年进行审议的法规案，这也可以纳入立法计划。第三个层次是条件暂不具备，需要继续研究论证，可以作为立法调研项目。

此外，还要注意立法计划与立法规划、本年度立法计划与下年度计划、年度立法计划与立法调研项目的有效衔接，防止只顾一年不顾一届，只顾当年不顾下年，只顾列入计划的项目不顾将调研项目转化为立法计划的问题，既不能出现吃饱过剩引起的立法“大跃进”，也要杜绝等米下锅的现象。总之，立法计划的制定要根据本地的社会经济发展以及立法基础、立法能力、立法需求的状况，综合分析、全面论证，有计划分层次地推进，按照由点及面、先简后繁、先单独立法后综合立法的步骤逐步开展。

（作者系湖北省荆州市人大常委会副主任）