优化人大特定问题调查委员会组成人员结构的思考

戴激涛

一、问题的提出

近日，广州公布“7·22”塔吊坍塌事故调查报告。经调查后认定，2017年7月22日广州市中交集团发生的建筑工地塔吊坍塌是一起较大的生产安全责任事故，造成7人死亡、2人重伤的严重后果。事故的直接原因是，顶升作业工人在塔吊本身存在安全隐患的情况下违规饮酒后作业。随后，53名相关责任人被追责[1]。在实践中，我国生产安全事故调查一般由政府组织，这种行政主导的监督模式由于具有高效灵活的特点而被普遍采用[2]，但也可能导致行政机关“既是裁判员又是运动员”、调查结论公信力遭受民众质疑的结果[3]。根据社会主义宪法的民主监督原则，由人大主导的特定问题调查显然更具权威性和中立性，更能体现人民当家作主的精神。那么，究竟是什么原因导致人大较少运用特定问题调查这一监督方式呢？本文试从特定问题调查委员会组成人员结构的视角进行分析，探讨优化人大特定问题调查委员会人员构成的可能路径。

二、人大特定问题调查委员会的人员组成：规范与实践

虽然我国宪法对全国人大及其常委会组织特定问题调查进行了明确规定，但迄今为止，全国人大及其常委会从未组织过特定问题调查委员会，使得宪法第七十一条长期处于“沉睡状态”。这一方面是由于宪法未对特定问题调查的适用范围、调查程序等进行具体规定，导致实践中可操作性不强；另一方面的原因是，全国人大及其常委会组织特定问题调查委员会为宪法所明确规定，彰显了特定问题调查作为一项独立的宪法权力之属性，加之调查本身具有的权威性和严肃性，使得调查结果必然会在国内外产生重大影响。这就要求全国人大及其常委会在启动特定问题调查时必须特别慎重，首先必须穷尽其他调查措施。“有人说，全国人大及其常委会未组织过特定问题调查，‘可称为立法权不作为‘是国家最高权力机关的不作为。这是错误的，是对我国人民代表大会制度的无知，是对我国当代政治的无知。”[4]由此可见，我国人大特定问题调查制度的独特性，内在要求调查委员会组成人员必须具备法定的资质和条件，但目前并没有一部统一的法律对特定问题调查委员会的人员组成进行明确规定，涉及人大特定问题调查委员会组成人员任职条件的法律规定主要有《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》《监督法》《代表法》及《地方组织法》等，从这些法律的相关规定可以看出，人大特定问题调查委员会组成人员至少应具备以下基本条件。

第一，特定问题调查委员会组成人员必须是人大常委会组成人员或人大代表。《全国人大议事规则》第四十六条规定，特定问题调查委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成，由主席团在代表中提名，提请大会全体会议通过。《监督法》第四十一条规定，特定问题调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由委员长会议或者主任会议在本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表中提名，提请常务委员会审议通过。《地方组织法》第五十二条规定，特定问题调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主任会议在常务委员会组成人员和其他代表中提名，提请全体会议通过。由此可见，特定问题调查委员会组成人员不得少于3人，且只能是人大常委会组成人员或本级人大代表。至于调查委员会组成人员的人数是否应当是单数，是否应有人数的限定，法律没有明确规定。在各地人大开展特定问题调查的实践中，调查委员会组成人员一般由本级人大常委会组成人员和本级人大代表组成，这是特定问题调查委员会的法定主体。各地人大根据所要调查的问题的具体情况自主决定调查委员会组成人员的人数，一般来说都超过3人，如江西省人大常委会在2016年开展的针对小作坊和食品摊贩展开的特定问题调查，特定问题调查委员会的组成人员共47人，其中包括省人大常委会组成人员和省人大有关委员会中具有省人大代表身份的25人，来自7个设区市的省人大代表22人[5]。质言之，人大特定问题调查委员会组成人员任职资格的法定性和严肃性，充分体现了人民代表大会制度作为我国人民当家作主的根本途径和最高实现形式的优越性，彰显了人民代表大会制度在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要功效。

第二，特定问题调查委员会组成人员产生程序法定。《全国人大议事规则》第四十六条规定，经由全国人大主席团、3个以上的代表团或者十分之一以上代表联名，可以提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请大会全体会议决定。调查委员会组成人员的人选由主席团临时在人大代表中提名，提请大会全体会议通过而产生。根据《全国人大常委会议事规则》第二十一条的规定，全国人大常委会在需要组织特定问题调查委员会时，调查委员会组成人员也是临时提出的，由常委会全体会议表决通过。《地方组织法》第五十二条规定，调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主任会议在常务委员会组成人员和其他代表中提名，提请全体会议通过。由此可见，尽管特定问题调查委员会组成人员具有临时产生的特点，但这并不影响其身份的权威性与严肃性，调查委员会组成人员的产生必须严格依据相关法律的规定，经由法定程序审议通过后才能取得任职资格。一般来说，调查委员会组成人员必须通过人大代表全体会议或人大常委会全体会议通过才能产生。

第三，特定问题调查委员会临时聘请的专家不是调查委员会的法定主体。由于我国人大代表实行兼职制，在开展对某些特定问题的调查时，不可避免地会遇到和人大代表本职工作不相关或者关联度不高的问题，因此，人大及其常委会在组织特定问题调查委员会时，有权根据工作需要和实际情况聘请相关领域的专家。如《全国人大议事规则》第四十六条和《监督法》第四十一条均规定了调查委员会可以聘请有关专家参加调查工作。值得注意的是，这些专家并不是调查委员会的法定组成人员，他们在调查中属于其他工作人员的身份，其主要职责是参与和协助调查工作。正是由于其身份的不同，参与调查的专家行使的法定权限和承担的具体责任与调查委员会组成人员是不一样的。

第四，特定问题调查委员会人员实行回避制度。为了保证调查的公正性和客观性，特定问题调查委员会组成人员应实行回避制度，即与调查问题存在利害关系的调查委员会组成人员不得参与对特定问题的调查。《监督法》第四十一条规定，与调查的问题有利害关系的常委会组成人员和其他人员不得参加调查委员会。这里的“其他人员”应进行扩大解释，包括人大代表和可能被聘請参加调查工作的有关专家。至于在调查过程中，参与调查的其他工作人员是否也应回避，法律并无明确规定。一般说来，参与调查的其他工作人员也会实质性地参与调查，对于调查结论和调查报告的形成也发挥了重要作用，因此，与调查问题存在利害关系的工作人员，同样应当实行回避制度，不得参加与调查相关的所有工作。

此外，在我国各地人大制定的地方性法规中，对特定问题调查委员会组成人员的规定也大多参照了《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》《监督法》及《地方组织法》等的规定，对调查委员会组成人员的任职条件、产生程序、专家聘请及回避制度等均进行了明确规定。如前述广州发生的“7·22”塔吊坍塌事故所在的海珠区，《海珠区人大议事规则》第三十四条就明确规定，代表大会会议期间，主席团或者十分之一以上代表联名，可以提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请大会全体会议决定。第三十五条规定，调查委员会由主任委员、副主任委员和委员若干人组成，由主席团在代表中提名，提请全体会议通过。调查委员会可以聘请专家参加调查工作。这些规定使各地人大在组织特定问题调查时有法可依、有章可循，为调查工作的顺利开展提供了规范依据和组织保障。但在实践层面，要进一步推动人大有效行使特定问题调查权，充分发挥特定问题调查的监督作用和维护公民知情权的制度优势，首先可以从优化特定问题调查委员会组成人员结构开始，对特定问题调查制度进行完善。

三、特定问题调查委员会组成人员结构之优化：借鉴与启示

由于特定问题调查是国家权力机关的一项重要职权，因而，对于特定问题调查委员会组成人员的规定具有鲜明的法定性和权威性。但由于调查委员会组成人员的身份限定，只能是人大常委会组成人员和人大代表，而民选代表可能存在专业性不足及承担着繁重的本职工作等限制，使得实践中人大较少运用这一监督方式，导致人大特定问题调查的制度功能难以实现，法律定位与现实运作存在较大落差。那么，如何从优化特定问题调查委员会组成人员结构的角度，完善人大特定问题调查制度呢？通过考察域外宪法对代议机关调查委员会组成人员的规定，或许可以为我们优化特定问题调查委员会人员结构提供些许借鉴和启示。

一方面，坚持党的领导是人大开展特定问题调查工作的基本原则。现代国家的政治生活，很大程度上是以政党为中心而展开的。“政党制度在规范政党的地位、功能与运行的同时，也深刻影响着国家政治生活的全局。”[6]2018年3月11日通過的我国现行宪法第五次修正案明确规定，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。”[7]实践也证明，只有在党的领导下，人大开展特定问题调查工作才能保证正确的政治方向，才能真正以人民利益为中心解决各种社会问题。因此，在优化特定问题调查委员会的人员组成结构时，首先应坚持党的领导，参与特定问题调查的组成人员应有适当比例的党员名额。这一点在域外宪法对代议机关调查委员会的人员规定中也可以得到体现，如《葡萄牙宪法》第一百七十八条规定：“共和国议会依照议事规则设立各委员会，并可成立调查委员会或其他专门委员会。各委员会应按照各政党在共和国议会中的议席比例组成。”《土耳其共和国宪法》第一百条规定：“土耳其大国民议会决定进行调查时，应按照各政党议席比例组成由15人构成的调查委员会。委员会人选由各政党按分配的委员会名额推荐3倍人数的候选人，然后从各自的候选人中通过抽签的方式决定参与调查委员会的人选。”因此，优化人大特定问题调查委员会组成人员的结构，应充分结合我国政党制度的特点，始终坚持和加强党的全面领导，体现我国社会主义民主政治的特色和优势。

另一方面，优化特定问题调查委员会组成人员应遵循法治原则，逐步改革和完善特定问题调查委员会人员的产生机制、专家选聘机制等具体程序。由于特定问题调查委员会是人大在调查特定问题时成立的临时性组织，调查人员也相应地存在临时性和变动性等特点，加之“特定问题”可能具有专业性和专门性特点，要求调查委员会组成人员对要调查的问题具备相关的知识背景、业务素养和调查能力，方能高效高质地完成调查任务。为此，建议由人大主席团或人大常委会根据所要调查的问题，结合实际情况指定相关人大常委会组成人员或人大代表担任调查委员会组成人员，并通过法定程序表决通过即取得调查委员会组成人员的资格。此外，人大还可以建立“特定问题调查专家库”，有意愿参与人大特定问题调查的专家可以自愿参加并提供相关材料，在特定问题调查委员会成立后由集体讨论后选聘。这样既可以提高调查委员会的工作效率，也可以充分发挥参与调查专家的优势。《冰岛共和国宪法》第三十九条规定：“冰岛议会可以指定其议员组成调查委员会，以调查涉及公共利益的特定事项。”《科威特国宪法》第一百一十四条规定：“国民议会在任何时候均有权成立调查委员会，或者委任一位或多位议员调查议会职权范围内的任何内部事务，各位大臣和所有国家官员有义务提交需要由其提供的证明、文件和报告。”《乌克兰宪法》第一百一十一条规定：“为了进行调查，乌克兰最高拉达可以成立专门的临时调查委员会。该委员会的组成人员中，可以包括专门的检察长和专门的侦查员。”需要强调的是，通过人大指定产生的特定问题调查委员会组成人员依然必须符合法治原则，在任职资格、行使权限、履行职责、调查回避等方面均须符合法律的相关规定。同时，为保证调查的客观性和公正性，人大应及时公开特定问题调查组人员名单，并要求参与调查的专家签署无利害关系承诺书，接受民众监督，更好地解决民众所关心的社会问题。

注释：

[1]周羽：《广州公布“塔吊坍塌致7死”事故调查报告：53人被追责》，载央广网，http：//china.cnr.cn/ygxw/20180420/t20180420_524206061.shtml。

[2]如国务院组织的对2011年“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故的调查，对2013年山东“5·20”特别重大爆炸事故的调查，对2016年湖南郴州“6·26”特别重大事故的调查，及各地政府对当地重大事故和社会事件的调查，等等。

[3]王心禾：《事故调查为何频遭质疑》，载《检察日报》2013年1月23日。

[4]陈寒枫：《发挥人大及其常委会特定问题调查在监督中的作用》，载《人大研究》2008年第10期。

[5]方颉林等：《地方人大常委会特定问题调查制度研究》，载《人大研究》2017年第2期。

[6]林尚立：《政党、政党制度与现代国家——对中国政党制度的理论反思》，载《中国延安干部学院学报》2009年第5期。

[7]人民日报评论员：《坚持党的领导人民当家作主依法治国有机统一》，载《人民日报》2018年3月14日。

（作者单位：广东财经大学法治与经济发展研究所。本文为2017年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“人大特定问题调查制度研究”〔批准号17YJC820005〕的阶段性成果）