地方政府债务膨胀的历史比较研究

马金华 刘 锐

迄今为止，中国历史上地方政府债务膨胀的两个典型时期是民国时期（1912—1943年①1943年财政部将省公债全部调换收回，标志着民国时期的地方政府债务正式结束。）和分税制改革后的20年（1994—2014年）(以下简称 “两时期”）。历史上地方政府公债产生于中央财权逐步式微地方财权逐步做大的清代后期（1905—1911年），泛滥和失控于政局势动荡的北洋政府时期（1912—1926年），规范和调整于南京国民政府统治的黄金十年（1927—1937年），限制并取缔于在国民政府后期(1937—1945年）。1905年3月，直隶总督袁世凯为新军训练发行了历史上第一笔地方公债，共计480万两，史称 “直隶公债”，各省以此纷纷效尤。清代后期仅仅是地方债的初始时期，债信不高，收效甚微。地方债的膨胀和混乱在民国时期最为明显。南京临时政府在短短五个月时间内，就发行了7项地方公债，合计55 780 044元[1]，发展速度空前，但发行效果差。南京国民政府的黄金十年期间共发地方债95笔，合计507 905 267元，借债笔数多，规模大，担保品多样化，大多投向可生利的实业建设，为债务的后期偿还提供了保障。抗战爆发后，财政体制进行了较大的集权性调整。各省共发行债券33笔，合计274 815 357元，发债规模较大，还债期长，清偿较好。1942年设立了省公债整理委员会，着手对地方公债进行调换和整理。1943年财政部专门发行1 750万元的 “整理省债公债”，将原有各种省公债分别予以调换收回。至此，民国时期的地方公债才得以结束。[2]

中华人民共和国成立初期，我国部分地区就开始发行地方债务。但直到1993年之前，地方举债数量都很少，并不是地方政府的主要融资模式。1994年后，地方政府为了解决分税制体制下的资金缺口问题，纷纷变相举债，地方政府债务由凸显走向膨胀。1998年金融危机以后，金融系统不良贷款清理使地方政府依靠银行贷款融资难以为继，地方政府开始通过国债转贷地方、“打捆贷款”和城投债进行融资。1999年到2001年我国共发行城投债4次，总计30亿元。2002年起，地方政府债券融资发展到了新的阶段，地方政府通过国有资产抵押、土地使用权转让或融资平台等方式大量举债，政府主导的城市化建设工程迅速蔓延，政府借债形式层出不穷。2008年全球金融危机后，我国实行了宽松的财政政策和货币政策，在拉动了国民经济持续增长的同时也成为地方政府债务膨胀的契机。2009年，央行和银监会联合发文提出有条件支持地方政府设立融资平台。2009年，我国地方政府城投债共计发行105只债券，总额达到1 566亿元。[3]此外，专业化信托公司也越来越多地成为地方政府融资的新途径。地方政府还以盈利性大型项目的未来现金流为依托发行有价证券，通过资产证券化的形式进行融资。地方债的大规模膨胀引起中央政府高度重视，2014年的 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确了政府和企业的债务责任，我国开始对地方债加强管理。[4]当前对于我国地方政府债务现状的最详实的描述是2013年12月30日审计署公布的 《全国政府性债务审计结果公告》，本文所用数据即源于此。

本文旨在对上述两阶段的地方债务膨胀进行对比研究，以期对地方政府债务管理提供一些有益借鉴。需要说明的是，本文所指的历史上的地方政府债务是由地方政府②因为县、市地方政府债务在近代中国极少发行，且有关资料非常分散，所以本论文暂付阙如。(主要是省政府、特别市）按照一定规定和程序向社会公开发行的公债券、库券，也包括地方政府向当地银行、钱庄或殷实商户的临时透支或短期赊借。

一、“两时期”地方政府债务膨胀的相似之处

（一）中央与地方财政分配关系不合理，地方税体系不完善是地方政府债务膨胀的主要原因

民国初年，中央财权不断削弱，地方财权恶性膨胀。1913年 “民二税法”的颁布，将国家的大宗税收如田赋、盐课、关税全部划分给中央，将清末各省、县开征的苛捐杂税归为地方税系，国地税划分带有明显的中央集权色彩，并且没有具体提出省与县的税收划分，导致地方的税制紊乱。1927年成立的南京国民政府实行中央集权的财政体制，进行经济财政的多项改革，此后直到1949年以前财政体制改革一直在中央、省、县三级关系上摇摆不定，先后经历了1928年分税制实施 “实省虚县”与中央、省两级财政体制，结果导致县级财政没有独立税源，财政混乱；1934年实施 “虚省实县”与中央、省、县三级财政体制，但未及实施就爆发了抗日战争；1941年实施战时财政体制转型，省级财政并入国家财政，省级财政虚悬，县级财政自治。1946年抗日战争结束后重新划定了中央、省、县三级财税体制，既不“虚省”也不 “虚县”，向更加合理的财税体制靠拢，但因时局混乱，赤字严重，国民政府很快走向衰败。

图1 民国地方债规模与经济发展水平拟合图

图2 地方债规模与经济发展水平拟合图

表1 民国时期各省份地方政府债务发行情况总表

（二）地方政府债务发行与当地经济发展具有强的相关性

从清末到民国时期，湖北省、四川省、广东省、上海市、江苏省、浙江省发债较多，我们也就不难理解为什么辛亥革命首先在湖北发起，并且各省随后纷纷独立，独立的前提条件就是财权独立，而且这些省份在近代的经济发展也比较好。由于民国时期没有核算分省GDP，我们使用社会主义改造前的各省1953年私营工商业总产值作为民国时期各省经济发展水平的代理变量，数据来自徐现祥、李郇（2005）[5]。在没有进行严谨的因果推断的情况下，仍能通过图1发现地方政府债务与当地经济发展之间的某种相关关系。近年来从各省发债情况看，越是经济发展较好的省份，地方政府债务数额越多，从图2各省投融资平台举债规模与经济发展水平拟合图看出，经济实力较好的省份广东、浙江、江苏、山东、湖北、上海市借债比较多。

续前表

（三）中央政府都高度重视，都出台一系列相关文件加强地方债的规范

民国时期，随着地方债的逐步凸显和膨胀，历届政府都制定并出台了停止或限制地方公债发行的政策。南京临时政府时期，孙中山于1912年先后发布《命沪军都督停止发行公债令》和 《统一财政限制各省办理公债》来限制地方债券的发行。北洋时期为了限制地方债的泛滥，相继出台 《暂准自由借款规程》、《取缔民办事业借款办法》和 《实业借款条例》等文件，但因当时的政治格局收效甚微。1928年7月，南京国民政府时期推出了 《财政部关于发行公债及订借款项限制案》来约束地方政府债务的发行，规定了地方债收入只许用于建设性用途，各省发债需要得到中央政府的审核。1934年，国民政府财政部明确提出规范财经秩序，加强分级预算制度建设，在一定程度上限制了地方政府债务的膨胀。抗日战争爆发后，1942年国民政府财政部设立了省公债整理委员会，并在国防最高委员会第137次会议中通过了《省公债整理办法》，规定对地方公债进行调换和整理的具体办法。

1949年以后，我国中央政府高度重视地方债问题，特别是近年来密集出台一系列文件来规范和限制。2014年的 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发 〔2014〕43号）规定，明确政府和企业的债务责任，切实做到谁借谁还和风险自担。一般认为这是我国对地方债加强管理的开始。至此，我国地方政府债务的范围依法是指地方政府债券和清理甄别认定的2014年末非政府债券形式存量政府债务。2015年1月1日起，新修订的 《预算法》规定：除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。包括融资平台公司的地方国有企业举借的债务依法不属于政府债务，地方政府不再承担偿还责任。表明中央政府坚决制止地方政府违法违规融资担保行为，多举措堵住违法举债渠道，并初步取得了较好的效果。[4]

二、“两时期”地方政府债务膨胀的不同之处

下面分别从举债主体，债务投向，担保模式，债务结构，发行程序，融资模式，偿债模式对 “两时期”地方债进行对比分析。

（一）举债主体不同

民国时期的地方政府债务，地方政府债务发行混乱，缺乏严格的法律和程序约束，省级政府无疑是地方举债主体。当前的地方政府债务数据显示，融资平台公司、经费补助事业单位、政府部门和机构是政府负有偿还责任债务的主要举借主体[7]，其中，融资平台举债最为突出（详见表2）。

表2 2013年6月底地方政府性债务余额举借主体情况表 单位：亿元

表3 民国地方债务发行用途表

表4 2013年6月底地方性政府债务投向表 单位：亿元

（二）债务投向不同

民国债务多数超过50%的发行额用于军费，属于消耗性的债务。民国时期地方政府债务用途主要包括弥补政府财政预算支出，调剂金融，军政开支和生产建设等，其中用于军事支出而发行的公债总额为87 298.014 2万元，占到了发行总额的一半以上。值得一提的是，民国地方政府债务中有10%左右的公债被用在了生产建设方面，[6]一定程度上促进了地方经济的发展（详见表3）。接连不断的战争使地方政府财政赤字严重。实际上，用于弥补预算不足的公债多半也是由于军费开支过于庞大造成的。

2013年6月底全国地方政府债务余额支出投向表（表4）中显示当前地方政府债务主要用于基础设施建设和公益性项目中，用于市政建设、土地收储、保障性住房、交通运输、农林水利、教科文卫、生态建设等基础性公益性项目的总支出87 806.13亿元，占已支出的政府负有偿还责任的债务总额101 188.77亿元的86.77%，其中投向市政建设和土地收储最多。[7]可见当前的地方政府债务大多投入到建设领域，形成了一批优质资产并且能够取得经营性收入。

续前表

（三）担保模式不同

民国地方政府债务发行中绝大部分都指定了确实的偿债来源，在无担保的债务发行中，多数为对之前债务的展期。但指定担保并不意味着偿债有了确实保障，民国地方政府债务发行后出现了大量的债务违约案例，严重影响了地方政府的信用，使得地方公债失去了本身的功能，直至沦为地方政府抢劫人民的金融工具。

采用相对保留时间值（待测成分与内参物保留时间之比）对KC中各待测成分色谱峰进行定位，以金丝桃苷的保留时间计算朝藿定B、朝藿定A、朝藿定C、淫羊藿苷、木犀草素、槲皮素、川陈皮素、山柰酚、宝藿苷I的相对保留时间，各成分的相对保留时间分别为1.212 0、1.259 3、1.291 3、1.392 5、2.093 6、2.195 6、2.769 9、3.091 3、3.417 7；各成分的RSD值分别为0.27%、0.31%、0.34%、0.37%、0.30%、1.03%、0.32%、0.28%、0.29%，相对保留时间规定值RSD在5%范围之内，表明相对稳定，可用于色谱峰的定位。

2014年前，投融资平台的债务实质是由地方政府通过金融机构认可的各种形式做担保，最终导致地方政府违规担保，企业债券滥发，债务权责不明。2014年后，根据我国 《担保法》及司法解释规定，担保债务和存量救助债务都不属于地方政府债务，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任。

表5 民国地方政府债务担保情况总表

（四）债务结构不同

民国地方政府公债发行期限主要以中短期为主，地方政府债务多为临时发债，暂时缓解政府的资金不足等问题，因此发行期限较短，缺乏完善的债务管理体系和偿债机制。民国时期地方债1年期到5年期的债务占到了债务总数的一半，10年期或以上的中长期债务仅占1/3左右。[8]地方政府这种草率短视的借债行为和期限偏短的债务结构直接导致了地方政府的债务危机。

当今地方债存在期限结构错配问题。债务资金主要用于中长期投资，而地方政府债务却主要以中短期债务为主。截至2015年底，地方政府的债券年限主要有1年期、3年期、5年期、6年期和10年期，其中1年期到6年期的债券占比超过了75%，这与地方政府债务投资项目的回收期极不匹配。

（五）发行程序不同

1928年以前地方政府发行公债并无程序可循，通常都是地方政府一纸公文便可发行，这便导致了地方政府债务混乱，债务规模肆意膨胀，同时政府公债风险也得不到很好控制，政府债信受损严重。1928年南京国民政府第一次财政会议的召开规定了地方政府发行公债的程序。省或直辖市发行一百万元以上的公债需要制定详细的计划，确定公债的利率，担保品等交由财政部进行审查，不合格者返还给地方政府进行修改再交由财政部审查，合格后交由立法机关通过后由南京国民政府公布，公债才合法。一百万元以下的公债需由财政部进行审查交由南京国民政府备案就可发行。市县级政府若要发行公债，需要交给当地立法机关进行表决，再由省级财政厅审查，省级政府表决后才可发行。

1994年的 《预算法》明确规定地方政府不得发行债券，2014年5月财政部发布的 《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，允许上海、浙江、广东等省份可以自发自偿地方政府债券。地方政府的债务规模要进行限额管理，省、直辖市和自治区在限额之内举借的债务要列入本级政府的预算，报经本级人民代表大会批准才能发行。

图3 民国地方政府债务期限分布图

图4 截至2015年地方政府债务期限分布图

（六）融资模式不同

民国时期地方政府债务融资模式有：一是发行公债券。这是政府筹资的主要方式。地方政府公债券以地方政府信用为基础，通常以地方政府的各种税收收入和事业收入等为担保，自行发行或者由银行承销，以摊派或者自由认购的方式向社会公众筹资。由于发行程序不完善，管理模式不健全，公债券用途各异，各省利息也有高有低，担保品也各不相同，导致了地方公债出现混乱的局面。二是盐余借款。盐余借款是指将盐税作为担保而向银行举借的短期款项。这是民国时期地方政府债务的一部分。当时地方政府截留一部分中央政府的税收收入，这其中就包括盐税。盐税担保和银行借款缓解了当时地方政府的部分资金短缺问题，也加速地方政府债务膨胀。三是银行借款。除发行公债券之外，地方政府为了弥补财政和军费开支，临时会向银行陆续借款，以便财政临时周转。这种借款普遍利息很高，借款期限短，财政资金稍能周转就即刻归还。如北洋政府时期浙江省短期银行借款总额为7 044.045 7万元。这也体现了当时各地财政之窘迫。四是银行押款。银行押款是指地方政府以有价证券或者资产作为抵押向银行借款，这种形式的借款也仅占小部分。如北洋政府时期浙江省向银行举借押款总计45万元。[9]五是国内银行垫款，就是银行代地方政府垫付的款项，这不需要政府和银行逐次逐笔地签订合同，也无需担保，只需要地方政府在银行中开设一个垫款账户，数额随着银行垫款的变化而变化。如北洋时期浙江省银行垫款总额为207.094 4万元。[9]六是中央代发地方债。这种举债方式不是民国时期地方债务的主要形式，中央政府有时通过这种方式来对地方专项提供财力支持。如南京国民政府在1935年代四川省发行整理金融库券3 000万元和善后公债7 000万元以支持四川省 “剿共”。[6]

1994年分税制后地方政府债务融资模式有：一是地方政府融资平台贷款。1994年 《预算法》明确规定地方政府不具有发债权，通过融资平台进行举债便成为地方政府债务的重要形式。地方政府通过投资或者转让土地使用权和特许经营权等方式建立融资平台。地方政府为融资平台进行担保，地方人大同意将其纳入地方政府预算并明确还本付息的前提下，融资平台可以向商业银行或者政策性银行进行借贷、偿还和资本运作。2009年融资平台总负债约5.84万亿，最主要的就来自银行信贷。到2012年底，我国地方融资平台债务共计19万亿元，占当年GDP的37%。[10]二是发行城投债。又叫 “准市政债券”，是指企业为了建设基础设施或者大型项目而发行的企业债券或者中长期票据，通常是以项目未来的长期收益流和政府对该项目的补贴款进行偿还，构成了地方政府的或有债务。截至2014年，我国城投债总额已经达到3.3万亿元，逐渐成为地方政府债务的重要部分。三是发行地方债券。2009年2月财政部发布了《2009年地方政府债券预算管理办法》，财政部代替地方政府发行了2 000亿元债券并列入了地方政府的预算。2014年开展了地方债在多个省份发行的试点工作，各省份通过发行新公债来置换债务存量。2015年到2016年各省份共发行债券9.85万亿元。由于本篇论文讨论的仅仅是地方政府内债，因此国外贷款被排除在外。

（七）偿债模式不同

民国时期地方公债的偿还方法主要有两种，一种是抽签偿还法，另一种就是设立偿债基金。抽签偿还法在民国地方公债中比较常见，一般是半年抽签一次，抽中者可以领取本金，没有中签者可以领取半年的利息。短则也会三个月抽签一次，长则会有一年抽签一次。偿债基金是指政府在预算中单列偿债转款，到期后回购一般或者全部政府债券作为清偿的方法。这两种方法政府可以自由组合或者单独使用，当政府债信良好时可以采用抽签偿还法，当政府债券下跌时或者国库富余时可采用后者。除此之外，还有不缴纳税款用公债券来抵缴的，有到期不付利息而减少本票面额来抵利息或者预扣利息的情况，但这些均不属于合法偿还的方式。

1994年分税制改革后，地方政府债务的偿还体系还有待完善和健全，政府提出了置换地方政府债务方式，赋予地方政府发债权，由地方政府自身发行期限更长利率更低的债券来置换之前的短期债务。这样可以缓解地方政府的偿债压力，一定程度上解决了地方政府债务期限错配问题，以较长期限的债务资金来投资较长回收期的大型项目，减少政府违约的风险。

三、地方政府债务管理的一些启示和建议

民国时期的地方政府债务虽然一度膨胀混乱，使得政府财政陷于崩溃，政府债信严重受损，但也是中国财政史上的一次突破和创新。地方公债作为政府财政手段之一发挥了其独特的作用和价值，成为战乱年代地方政府筹集军资的重要手段，为战争提供了重要的资金支持和物力支持。同时地方公债的发行除了用于军事，还有一部分用在了生产建设方面，在一定程度上推动了中国近代化进程。地方债的发行和转让也促进了地方金融市场的活跃，一大批银行应运而生，从事政府债券的发行和承销，银行和公债相互作用，相互促进，加速了中国金融市场的发展。相比较民国时期的地方政府债务，1994年分税制改革以来的地方政府债务更多的是投资于公共基础设施建设和公益性事业，对于政府很好地发挥职能起到了积极作用，有利于完善城市建设和发展民生工程，有助于提高基础设施质量，改善城市环境，提高人民生活的幸福感。但政府的过度借债也导致了财政预算缺乏约束，企业债务政府债务捆绑，显性债务和隐形债务并存，带来潜在的财政风险、行政风险和信用风险。结合民国时期地方政府债务的举债历史，对我国地方政府债务管理提出如下启示：

1.完善中央地方财政关系，合理界定中央政府与地方政府的责、权、利是解决地方债问题的体制原因。

民国时期进行了多次分税制改革，但基本都把主要税收划归中央，把地方琐碎事务的责任划归地方，但并未相应地配备给地方支出责任相配套的财力，这直接导致地方债成为地方政府财政融资的手段。在中央政府势力不敌地方割据势力时，中央政令和法案得不到实施；在中央政府权力稍大时，又滋生了地方政府摊派问题，这都直接影响和制约了民国时期经济的健康发展，中央财政也没有取得预期的改革效果。中央和地方财政关系一直在集权和分权变动中充满着矛盾，财权的背后又掺杂着人事权、行政权的博弈，对经济发展与国家财政能力的发挥产生重要影响。[11]

1994年分税制改革以来，地方政府在承担了大量地方性基础设施建设和具有外溢性的公共事业的同时，在财权分配上却往往处于被动地位，这不利于地方经济的长期稳定发展。在建立健全新时期分税制改革的过程中，对于国家性公共产品、地区性公共产品和地方性公共产品的定性和事权的划分需要重新再思考，明确各级政府的支出责任范围。综合考虑税制改革和税种属性，在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的基础上，法律法规清晰界定各级政府的责、权、利，理顺中央地方收入划分，建立事权与支出责任相适应的制度。同时要加强地方财政的主动权，完善中央和地方、地方和地方政府之间的转移支付制度。[12]

2.完善地方税体系，重视基层行政规范。

国外经验表明，发达国家基本都是按照税种的经济属性来划分各级政府的税收收入。每级政府都有赖以支撑的独立税种和辅助税种，都拥有独立而完善的地方税收体系，从而为本级政府的支出职能提供较为稳定的财力保障。民国时期，由于地方税源匮乏，所以当财政赤字严重时，地方政府一般用摊派、举借地方债等办法来寻求平衡。1994年的财政分权改革的实施，地方税体系也呈现财力匮乏的状况，现代财政制度的构建要求加快推进税收制度改革。目前我国增值税、消费税、资源税改革已经基本完成，下一步工作重点应该是着手建立环境保护税制度，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，加快房地产税的立法并适时推进改革，建立健全地方税体系。同时规范非税收入管理，加强税收征管。

3.加快出台 《政府债务法》，严格编制好执行好政府债务预算。

早在1929年4月22日，南京国民政府就颁布了《公债法原则》，规定：“省府非经中央政府核准，不得募集一百万元以上之公债；县府非经上级政府核准，不得募集五万元以上之公债；各级政府所募公债总额最高限度，以不致紊乱财政，因而妨碍其他政务进行之常态，及能使公债本息均得按期偿还为准。”“各项公债收支均须编入预算决算，并应由募集机关与监察院每年会同报告一次，并公布之。”①民国十八年四月二十日经立法院二十次院务会议通过 《公债法原则》。[国民政府财政部档案三①/4895]。但因时局动荡，执行中大打折扣，但毕竟是历史上首次针对政府债务的专门立法，具有开拓性。

要制定政府债务法。目前对政府债务的规定，主要是2015年开始实施的 《预算法》，第34条、35条等条款，对政府债务包括地方政府债务做了授权性、禁止性的规定，也做了原则性要求和处罚规定。国务院、财政部、发改委都对政府债务的管理出台了一系列的规定、措施和安排。但仅有这些是不够的，因此，应在这个基础上研究制定出台政府债务法，明确规范地方政府的举债权限、资金投向、举债方式、危机处理、偿债责任等，使政府依法举债，依法筹措、使用、偿还，依法接受公众监督。

要严格编制和执行统一的政府债务预算。民国时期地方债务的膨胀泛滥一个很重要的原因就在于历届政府不能严格执行债务预算。吸收历史经验，在现行政府管理的基础上，编制统一的政府债务预算，非常有利于对债务的管理。不仅要反映债务的规模和结构，更要反映债务对经济的影响，债务对财政收支的影响以及对债务的控制。财政预算中，财政的余额表和执行情况表、专项表以及涉外的债务表等都要明确说明举债原因、举债用途、债务结构、还款期限，同时反映或有负债情况。结合政府债务法，从根本上解决债务管理问题。

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