完善立法化解幼有所育困境

田相夏

在新时代背景下，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这是习近平总书记在十九大报告中做出的重要论断。这种矛盾在幼有所育问题上表现得特别深刻和具体。

2017年，上海“携程亲子园事件”的爆发，从一个侧面反映出人民群众刚性入园需求与学前教育发展不平衡、不充分之间存在的矛盾，幼有所育面临的问题亟需得到政府破解和公众重视。

在全面依法治国的新时代，需要运用法治的思维和法治的方式化解当前遇到的工作问题和工作困境，学前教育问题的解决亦如此。

用立法解决根本准则问题

当前关于幼有所育问题，法律法规仍处于空白阶段，托幼机构的标准和规则体系不健全、托幼机构的资质没有统一标准、托幼机构如何监管、托幼机构如何处罚和退出，所有这些空白，都呼唤学前教育标准和规则的出台。

在依法治国的时代背景下，面对幼有所育的难题，学前教育立法应该发挥关键的主导作用和引领价值，即通过完善学前教育立法，确立幼有所育属于政府公共基础教育范畴、明确政府在幼有所育问题上的主导责任和监管责任、发挥企业在幼有所育问题上的积极性和主动性。

随着二孩政策的全面推开，幼有所育问题面临的困境更加严重。解决幼有所育问题，需要加强和完善立法，出台专门的学前教育立法，满足人民群众对学前教育的迫切需求。需要运用法治作为武器，解决当前幼托机构需求大与幼托机构数量少、幼托机构需求多元与幼托机构机制不完善、幼托机构资质要求高与婴幼儿入托无门之间的矛盾。

通过全面、严密、及时的学前教育立法，让学前立法充分反映当前幼有所育的基本需求和托幼机构生长的基本规律，解决当前幼有所育发展不平衡、不充分的问题，回应人民群众对托幼机构的基本需求和对托幼服务的根本关切。

幼有所育服务属于国民基础教育范畴

学前教育立法应该明确将幼有所育服务纳入政府和国家基本公共服务体系，纳入政府公益服务的基本范畴，明确幼有所育服务的基础性教育性质，转变政府提供幼有所育服务的根本理念。

首先，幼有所育服务纳入公共基础教育的必要性。当前，我国的教育体系包括幼儿园教育、义务教育、职业教育或者初等教育、中等教育、高等教育等内容。作为学前教育重要组成部分的0～3岁婴幼儿的托幼教育，目前绝大部分职责由家庭承担。随着二孩政策的实施、老龄社会的到来、经济压力的加剧，越来越多的孩子出生，而以爷爷奶奶为代表的老年人逐渐不能作为看护人，二者之间的矛盾越来越严重，越来越多家庭已经不能承担托幼服务功能，亟需政府履行学前教育职责。

其次，幼有所育服务纳入公共基础教育的根据。作为与民生息息相关的学前教育，其性质与义务教育有很强的一致性。与义务教育一样，学前教育的好坏和实施质量，不仅关系到微观婴幼儿个体的教育培养问题，也关系到中观家庭的稳定和教育培养质量问题，更关系到宏观国家稳定和民族的未来问题。学前教育对公民、家庭、国家和社会的基础性和宏观性的影响，与义务教育是相同的，由此应该确立学前教育在国民教育体系中的根本性地位和公共服务的基本范畴。

由此，立法应该确认幼有所育服务属于国民基础教育范畴的地位，将幼有所育服务纳入政府公共服务的范畴。通过立法明确托幼服务的基础性地位和公益性地位，才能确保幼托服务机构的管理机制、经费保障、师资力量等一系列根本问题的解决，幼托服务机构后续的机制理顺和责任追究才会名正言顺。

学前教育立法的基本立场

在幼有所育学前立法问题上，应在回应群众的关切、回应舆论关注的同时，做到科学立法、民主立法，确保立法的质量。具体而言包括：

（一）履行国家亲权理念，政府应该富有担当意识

国家亲权理念要求政府应该努力履行保护儿童的责任，完善儿童保护的法律法规，加大对儿童保护的政府财政投入，在父母和其他监护人不能履行监护职责的情况下，代替父母承担国家监护义务。

在幼托服务领域，国家亲权理念要求政府应该发挥引导作用。积极将幼托服务纳入国家、地方经济社会发展规划和本级财政预算，明确政府具体职能部门在幼托服务上的职责，整合政府其他相关部门、社会组织、企事业团体在幼托服务上的相关资源，切实履行政府在幼托服务上的引导责任。

同时，在幼有所育方面，国家亲权理念需要政府树立依法行政的思维和理念，运用法治思维和法治方式深化幼有所育改革、积极搭建幼有所育的平台、提供幼有所育的政策支持、推动幼托服务发展、化解幼托供给与需求之间的矛盾，满足人民群众对美好生活的追求。同时，依法行政的准则也要求政府不应该过分干预市场和家庭，做好守门人的角色。

（二）践行儿童利益最大原则，细化幼有所育服务内容

作为国际社会普遍遵守的准则，儿童利益最大化原则是指，关于儿童的一切行动，不论是由公私社会福利机构、法院，还是由行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为首要考虑。

在幼有所育的学前立法方面，坚持儿童利益最大原则，需要从宏观纲领、政策角度，尊重婴幼儿身心发展特点，积极发挥政府职责，科学设置幼托服务课程体系、合理设计课程内容、规范幼托队伍建设、搭建幼托服务合作平台，从而保障幼有所育服务能够满足广大儿童的需求，满足家长对婴幼儿看护、养育的基本需求和關心。

幼有所育的学前立法坚持儿童利益最大化原则，还要求从严把握幼托机构的设置和日常监管。由于托幼机构服务对象为婴幼儿，具有独特性和特殊性，立法需要对申请机构和相关资质严把入口关。通过学前教育立法，明确婴幼儿托育机构的设置标准和管理办法，从源头上避免不具有相关资质的机构进入，防止悲剧的发生。作为直接提供幼托服务的机构主体，应该立法从严筛选教师，加强对教师的管理。具体而言，专门立法应对教师的准入机制、监督机制、考评机制、分工机制、培训机制、升迁机制、惩罚机制、退出机制、禁止机制做具体合理的安排，保障教师的地位和待遇。

学前教育立法应理顺幼有所育服务责任主体的关系

幼有所育服务是一项综合性工程，立法需要妥善处理政府、家庭、市场的关系。只有三个主体分工负责、相互配合、齐心协力，幼有所育服务才有机会走向规范化和成熟化。

1.幼有所育服务离不开政府的引导。这种引导集中体现在以下三个方面：首先，政府的引导作用是确保幼有所育服务强力推进、政府职能部门与社会组织协同作战的重要保障。其次，政府的引导作用是通过完善学前教育立法，通过立法完善幼有所育的顶层设计，推动幼有所育问题合理解决。最后，政府的引导作用在于对幼托机构、幼托服务的放权和审核。其中，对幼托机构、幼托服务的“放权”既指政府放低身段，简化职能与程序，帮助相关组织和机构办理相关手续；也指政府应该将幼托服务交由市场合理竞争解决，比如社会上各种幼托机构的设立。政府对幼托机构、幼托服务的“审核”既指政府应该积极探索幼有所育服务市场的准入程序和规范手续，规范和管理托幼机构的资质；也指政府应该加强对幼有所育服务的监管，建立幼托提供机构的惩罚机制和退出机制。

2.幼有所育服务需要确立家庭的核心地位和价值。在中国的文化传统中，婴幼儿的看护，主要由家庭完成和承担，家庭对婴幼儿的看护和养育有着天然的优势和条件，也有不可推卸的理由和责任。然而，随着经济压力的逐渐增大和社会政策的变化，由家庭来完成所有婴幼儿的幼托服务慢慢已经不能适应社会的变化。尽管如此，幼托服务仍需要主要发挥家长的监护作用、发挥家庭的核心作用。这是与婴幼儿本身的身体发育阶段、心理成熟阶段、幼托服务的内容和目的息息相关的。作为幼托服务的对象，由于处在特定的发育时期，婴幼儿更多地处在意识初始阶段，更需要的是家庭的照顾和养育，而非知识的灌输。由此决定了家长、家庭是幼有所育服务的关键所在和核心地位。

3.幼有所育服务需要发挥市场的作用。幼有所育服务不但需要政府的主导、家庭的核心养育，也需要市场的竞争，这集中体现在以下三个方面。首先，幼有所育服务一般需要很强的专业性，政府和家庭往往力有不逮：政府聚焦于托幼服务的管理职能，家庭的作用在于提供安全的环境和心理氛围。由此需要发挥市场的专业知识和专业指导。其次，幼有所育服务需要针对不同的个体和不同的情况提供个性化的指导和个性化的服务。而当前幼托服务的发展阶段和幼托机构分类尚不能满足上述的需求，需要市场根据不同的需求，合理整合相关资源，满足当前幼托服务的多元化需求。再次，幼有所育服务发展过程中所需的人才和资金，也离不开市场的开放和竞争。通过社会机构和相关资本的引入，给予上述机构政策支持、搭建平台，培育成熟的幼托社会组织，打造一支成熟的幼托队伍和机构，是幼有所育服务从“借血”到自身“造血”成熟的标志。

政府引導、家庭为主、市场参与，三方各自发挥职能、互相配合、形成有效补充，构筑三位一体的幼有所育服务，才能破解当前托幼的困境。